Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды (седьмого созыва) на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по экологии и охране окружающей среды
(седьмого созыва)
на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов"

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды рассмотрел в части вопросов своего ведения внесенный Правительством Российской Федерации проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - законопроект) и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, процесс подстройки российской экономики к изменившимся внешним условиям, основное бремя которого пришлось на 2015 год, в целом завершился. С завершением адаптационного периода на первый план повестки государственной экономической политики выходит цель по обеспечению сбалансированного развития страны и расширению потенциала отечественной экономики в непростых условиях повышенной неопределенности относительно дальнейших изменений внешней конъюнктуры. Реализация этой цели, по мнению Правительства, потребует проведения экономической политики, обеспечивающей макроэкономическое равновесие, характеризующееся низкой зависимостью от внешнеэкономической конъюнктуры, стабильностью и прогнозируемостью внутренних экономических показателей, в том числе устойчиво низкой инфляцией и низкими долгосрочными процентными ставками, а также стабильными налоговыми условиями. На решение этих задач и будет нацелена бюджетная политика в ближайшие три года.

Возвращение к трехлетнему бюджетному планированию само по себе будет способствовать снижению уровня неопределенности относительно основных приоритетов, механизмов и принципов реализации бюджетной политики. Это обеспечит большую прогнозируемость макроэкономических условий и условий ведения бизнеса.

Доходы федерального бюджета в 2017-2019 гг.

Платежи при пользовании природными ресурсами на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов прогнозируется в сумме: 243 551,7 млн. рублей (0,28% к ВВП) в 2017 году, 255 079,5 млн. рублей (0,28% к ВВП) в 2018 году и 272 804,7 млн. рублей (0,28% к ВВП) в 2019 году.

Платежи при пользовании природными ресурсами включают в себя плату за негативное воздействие на окружающую среду; платежи при пользовании недрами; плату за пользование водными биологическими ресурсами по межправительственным соглашениям; плату за использование лесов; плату за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности; утилизационный сбор; доходы, полученные от продажи (предоставления) права на заключение охотхозяйственных соглашений, экологический сбор.

Прогнозируемое поступление платы за негативное воздействие на окружающую среду в федеральный бюджет в 2017-2019 годах составит 754,5 млн. рублей ежегодно.

В соответствии с пояснительной запиской расчет указанной платы произведен на основе прогнозируемых объемов негативного воздействия на окружающую среду (выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, сбросы загрязняющих веществ с отводимыми сточными водами, хранение и захоронение отходов) и ставок платы. Следует отметить рост ставок платы в 2017 году по сравнению с 2016 годом в 1,043 раза. На 2018 и 2019 годы рост ставок не предусмотрен.

По сравнению с 2016 годом поступление платы за негативное воздействие на окружающую среду в федеральный бюджет в 2017 году снизится на 259,3 млн. рублей. Снижение поступлений указанного дохода в федеральный бюджет обусловлено вступлением в силу с 01 января 2016 года изменений в Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", которыми предусмотрено внедрение механизмов экономического стимулирования мероприятий, направленных на снижение загрязнения окружающей среды, в том числе посредством внедрения наилучших доступных технологий. Кроме того, в соответствии с новой редакцией Федерального закона "Об охране окружающей среды" при исчислении платы исключается применение повышающего коэффициента 2 для районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Экологический сбор в рамках исполнения ответственности производителей, импортеров товаров за утилизацию отходов, образованных в результате использования товаров, на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов прогнозируется в сумме 6 534,1 млн. рублей ежегодно.

В соответствии с пояснительной запиской доход от экологического сбора прогнозируется с учетом постановления Правительства Российской Федерации от 8 октября 2015 года N 1073 "О порядке взимания экологического сбора", методом прямого расчета исходя из массы готового товара (или количества единиц подлежащего утилизации готового товара) либо массы упаковки, использованной для производства такого товара, ставки экологического сбора и норматива утилизации по каждой группе товаров.

Комитет отмечает, что в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" экологический сбор относится к неналоговым доходам федерального бюджета (часть 1 статьи 24.5), а его уплата в федеральный бюджет не является обязательной в случае исполнения нормативов утилизации отходов от использования товаров (части 7 и 9 статьи 24.2).

В соответствии с нормативами утилизации отходов от использования товаров, установленных распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 декабря 2015 года N 2491-р, уплата экологического сбора предусмотрена начиная с объемов, произведённых, ввезенных товаров за 2016 год. Именно этот объем заложен в проект федерального бюджета на 2017 год.

Однако, по мнению Комитета, это нарушает логику статей 24.2-24.4 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в части создания разумной практики исполнения "расширенной ответственности" производителя, импортёра товаров. Так, за отчетный 2016 год, производители, импортёры товаров должны будут представить декларацию о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год готовых товаров (до 1 апреля 2017 года). Одновременно с этим производителям, импортёрам товаров необходимо представить отчетность о выполнении нормативов утилизации за этот же 2016 год. На практике это может быть сопряжено с трудностями, так как заключить договор с предприятиями-переработчиками на утилизацию отходов, не имея информацию об итоговом объеме выпущенных за отчетный год товаров затруднительно.

С учетом изложенного поступление экосбора в 2017 году нельзя относить к устойчивым источникам дохода федерального бюджета.

Поступление утилизационного сбора в федеральный бюджет на 2017-2019 годы представлено в таблице.

	2017	2018	2019
Поступление утилизационного сбора, тыс.рублей, из них по транспортным средствам:	152 270 690,3	157 917 401,8	163 760 625,1
произведенным в Российской Федерации	44 721 790,3	46 119 401,8	48 119 725,1
ввозимым в Российскую Федерацию	107 548 900,0	111 798 000,0	115 640 900,0

В 2017 году по сравнению с 2016 годом объем поступлений по утилизационному сбору увеличится на 17 268,9 млн. рублей, в 2018 году по сравнению с 2017 годом на 4 249,1 млн. рублей, в 2019 году по сравнению с 2018 годом на 3 842,9 млн. рублей. Рост поступлений утилизационного сбора обусловлен, во-первых, увеличением с 1 января 2016 года на 65% коэффициентов расчета суммы утилизационного сбора в отношении колесных транспортных средств, во-вторых, прогнозируемым ростом ввозимых в Российскую Федерацию колесных транспортных средств и самоходных машин.

В пояснительной записке отмечается, что в расчете прогноза поступлений утилизационного сбора на 2017 год и на плановый период 2018 - 2019 годов использованы параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, представленные Минэкономразвития России: по легковым автомобилям - планируемый темп роста объема реализации автомобилей; по остальным колесным транспортным средствам и прицепам к ним и самоходным машинам и (или) прицепам к ним - индекс промышленного производства транспортных средств и оборудования.

По информации, имеющейся в Комитете, часть средств, поступающих от уплаты утилизационного сбора, направляются на субсидии российским производителям транспортных средств, в частности на компенсацию части затрат на содержание рабочих мест, затрат на использование энергоресурсов, а также затрат, связанных с выпуском и поддержкой гарантийных обязательств в отношении высокопроизводительной техники. В 2017 году эта сумма составляет 14 064,380 млн.рублей, т.е. 9,2% от поступлений утилизационного сбора.

Комитет отмечает, что частью 8 статьи 24.1 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусмотрен механизм компенсации затрат организаций и индивидуальных предпринимателей, связанных с осуществлением ими деятельности по утилизации транспортных средств после утраты ими своих потребительских свойств. На указанные цели каждый год предусматривалась соответствующая сумма в расходной части бюджета, в среднем около 10-12 млн.рублей. В представленном законопроекте такая сумма вообще не предусмотрена.

Практика предыдущих лет показывает, что указанный механизм компенсации затрат не востребован и соответствующие суммы в расходной части бюджета остаются не использованными. Это может быть обусловлено отсутствием предприятий, которые могут подтвердить (в т.ч. документально), утилизацию транспортного средства "целиком" (металл, резина, стекло и др.), учитывая, что расчет компенсации производится исходя из утилизации одного транспортного средства.

В этой связи, по мнению Комитета, механизм компенсации требует корректировки в целях создания эффективной системы утилизации вышедших из употребления транспортных средств. Возможно, следует рассмотреть вопрос о разработке отдельного мероприятия государственной программы "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности", направленного на создание соответствующих мощностей по утилизации транспортных средств.

Расходы федерального бюджета

Решение задачи повышения благосостояния населения, обеспечения необходимого качества жизни граждан невозможно без решения экологических проблем. Нынешний уровень преобразования природной среды в России по преобладающему большинству направлений достиг тех критических значений, при которых ухудшение состояния компонентов природной среды может привести к их уничтожению на огромных территориях. Это в свою очередь влечёт за собой ухудшение условий жизни населения, снижение качества природный среды, что, в конечном итоге, по имеющимся оценкам, приводит к ежегодным потерям 4-6% ВВП.

Основные приоритеты государственной политики в области экологической безопасности и охраны окружающей среды определены Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года; Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года; Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года и другими документами стратегического планирования.

В целях решения вопросов охраны окружающей среды реализуются следующие государственные программы:

"Охрана окружающей среды на 2012-2020 годы";

"Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы";

"Воспроизводство и использование природных ресурсов".

Кроме этого, ряд мероприятий реализуется в рамках государственных программ "Энергоэффективность и развитие энергетики", "Развитие сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы", "Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности" и др.

Прежде всего, необходимо отметить общие подходы к формированию объема и структуры расходов федерального бюджета на 2017 год и плановый период 2018 и 2019 годов. Формирование объема и структуры расходов федерального бюджета осуществлялось исходя из следующих основных подходов: 1) определение "базовых" объемов бюджетных ассигнований на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов на основе бюджетных ассигнований, утвержденных Федеральным законом N 359-ФЗ с учетом 10% сокращения в соответствии с поручением Председателя Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 г. N ДМ-П13-8741 (с учетом дополнительно принятых решений); 2) уточнение "базовых" объемов бюджетных ассигнований на 2017-2019 годы.

Председатель Комитета

О.В. Тимофеева