Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии (шестого созыва) на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, и др. (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по природным ресурсам, природопользованию и экологии
(шестого созыва)
на проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов",
внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, Б.К. Балашовым, Е.А. Вторыгиной, А.И. Фокиным, членом Совета Федерации В.Н. Васильевым

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии рассмотрел проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, Б.К. Балашовым, Е.А. Вторыгиной, А.И. Фокиным, членом Совета Федерации В.Н. Васильевым, и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке, указанный проект федерального закона разработан в целях создания правовых оснований для установления особого правового режима территорий мегаполисов, имеющих повышенную плотность населения.

Законопроектом, в частности, предусматриваются взаимосвязанные изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Лесной кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие федеральные законы, направленные на установление правового режима "лесопаркового зеленого пояса".

В соответствии с законопроектом лесопарковый зеленый пояс должен создаваться на территориях, занятых лесами, водными объектами и иными природными объектами, выполняющими средообразующие природоохранные, экологические, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. На территориях, находящихся в составе лесопарковых зеленых поясов, предлагается запретить хозяйственную деятельность, "оказывающую негативное воздействие на указанные территории и препятствующую осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного характера".

По мнению авторов законопроекта, в условиях нарастающего воздействия антропогенных факторов, реализация законопроекта повысит защитную, санитарно-гигиеническую и рекреационную функцию защитных лесов московской агломерации, путем увеличения площади и запрета на проведение рубок деревьев, позволит привести экологические нормы к приемлемому состоянию и повысит экологическую безопасность столичного региона, а также повысит реализацию экологических прав граждан - прав на благоприятную окружающую среду и на общее природопользование.

Действительно, в настоящее время проблема сохранения лесопаркового защитного пояса (ЛПЗП) субъекта Российской Федерации - города федерального значения Москвы - является чрезвычайно актуальной, что убедительно доказывается авторами законопроекта в пояснительной записке.

Лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП) города Москвы был выделен вокруг Москвы в 1935 г. в границах радиусом в 10 км от границ города Москвы, в соответствии с Генеральным планом реконструкции столицы в целях улучшения санитарно-гигиенического состояния города и создания мест отдыха населения. Предусматривалось выделение 168 тысяч гектаров для ЛПЗП города Москвы, фактически же было выделено 149 тысяч гектаров. С 1935 по 1960 г. территория ЛПЗП города Москвы находилась в административном подчинении Московского городского исполнительного комитета.

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 18 августа 1960 г. "О расширении городской черты, изменении административно - территориального деления города Москвы и передаче в административно - хозяйственное подчинение Московскому городскому Совету депутатов трудящихся территории лесопаркового защитного пояса" содержал описание границ ЛПЗП города Москвы (при этом территория ЛПЗП должна была составить 180 тысяч гектаров) и утвердил границы ЛПЗП Москвы, действующие до настоящего времени.

Объединенным решением Мосгорисполкома и Мособлисполкома (от 1961 г. N 278-20/56) было закреплено, что градостроительная деятельность на территории ЛПЗП осуществляется Москвой, а административно-хозяйственная - Московской областью. В 1984 г. после выделения резервных территорий для развития Москвы территория ЛПЗП города Москвы составляла 162,5 тысячи гектаров.

До конца 2000 г. функции и назначение ЛПЗП города Москвы определялись ст. 67 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды", согласно которому территория ЛПЗП приравнивалась к особо охраняемым природным территориям. С момента принятия Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" ЛПЗП города Москвы окончательно утратил статус особо охраняемой природной территории.

Согласно п.п. 4, 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проект генерального плана города Москвы согласовывается с Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральным законом о статусе столицы Российской Федерации, а правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.

В пояснительной записке к законопроекту указано, что в настоящее время в условиях значительного разрастания городской территории лесопарковые зоны вокруг Московской агломерации сократилась до 70 тыс. га, при том, что аналогичная площадь защитных лесов Лондона составляет - 554,7 тыс. га, что более чем в три раза превышает площадь самого города и эта цифра постепенно увеличивается. При оптимальном соотношении площадей крупнейших городов и пригородного лесопаркового защитного пояса должно быть не менее 1:5-1:10, а в Москве и Подмосковье оно в конце 2000-х годов составляло 1:1,5.

Прежде крупные лесные массивы в пределах ЛПЗП теперь прерываются зонами застройки, транспортными магистралями, промышленными объектами, инженерными коммуникациями. Такое нарушение целостности ЛПЗП уменьшает его защитные свойства, санитарные и рекреационные функции.

Комитет, поддерживая в целом идею о необходимости установления в действующем законодательстве комплексного, полного, ясного и непротиворечивого правового регулирования, направленного на обеспечение сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций защитных лесов, отмечает следующие существенные недостатки законопроекта.

В настоящее время действующим лесным законодательством достаточно детально урегулирован правовой режим защитных лесов (глава 15 Лесного кодекса Российской Федерации) и, в частности, лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов (статья 105 Лесного кодекса Российской Федерации).

В составе таких лесов могут выделяться, в том числе, лесопарковые зоны, зеленые зоны, городские леса (подпункты "в-г" пункта 3 части 2 статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации), для которых установлен режим особой охраны, допускающий сплошные рубки лесных насаждений только в исключительных случаях, связанных с утратой лесными насаждениями полезных функций или созданием совместимых с целевым назначением таких лесов объектов. При этом в указанных лесах практически запрещено капитальное строительство, в том числе дачное, гаражное, жилищное, а также ведение охотничьего и сельского хозяйства, разработка месторождений полезных ископаемых (части 1, 3, 5 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации, часть 2 статьи 9 Федерального закона от 04 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"). В соответствии с частью 6 статьи 105 Лесного кодекса Российской Федерации площадь таких лесов на территории субъектов Российской Федерации не может быть уменьшена.

Следует иметь в виду, что во взаимосвязи с положениями статьи 6, части 2 статьи 10 Лесного кодекса Российской Федерации, лесопарковые зоны, зеленые зоны, городские леса могут располагаться на землях различных категорий.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области лесных отношений, согласно статье 81 ЛК РФ, относятся, среди прочего, проектирование лесопарков, защитных лесов, резервных лесов, особо защитных участков лесов, а также отнесение лесов к защитным лесам (за исключением случая, предусмотренного пунктом 1.1 статьи 82 ЛК РФ), выделение особо защитных участков лесов и установление их границ, установление порядка определения функциональных зон в лесопарковых зонах, площади лесопарковых зон, зеленых зон, установления и изменения границ лесопарковых зон, зеленых зон и т.д.

Согласно пункту 23 Положения об определении функциональных зон в лесопарковых зонах, площади и границ лесопарковых зон, зеленых зон, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2009 г. N 1007 изменение площади и границ функциональных зон в лесопарковой зоне, лесопарковой зоны и зеленой зоны производится решением органа государственной власти субъекта 3 Российской Федерации в порядке, установленном Постановлением N 1007.

В соответствии с указанным Постановлением Правительства Российской Федерации, лесопарковые зоны устанавливаются в целях организации отдыха населения, сохранения санитарно-гигиенической, оздоровительной и эстетической ценности природных ландшафтов; зеленые зоны устанавливаются в целях обеспечения защиты населения от неблагоприятных природных и техногенных воздействий, сохранения и оздоровления окружающей среды.

Лесопарковые и зеленые зоны могут устанавливаться на землях лесного фонда, землях обороны и безопасности, на которых расположены леса, а также в городских и сельских поселениях, в которых расположены леса (за исключением городских лесов).

Площадь лесопарковой зоны определяется в зависимости от численности населения соответствующего поселения. Площадь зеленой зоны определяется в зависимости от лесорастительной зоны, отношения площади покрытых лесной растительностью земель к общей площади территории муниципального района или субъекта Российской Федерации, в границах которого устанавливается зеленая зона, и численности населения соответствующего поселения.

Нормативы для определения площади лесопарковой зоны и зеленой зоны устанавливаются Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Следовательно, концептуальная идея организации так называемого "лесопаркового зеленого пояса" Москвы должна быть реализована с учетом существующих правовых инструментов обеспечения режима особой охраны природных территорий и объектов вблизи крупных населенных пунктов.

Комитет считает, что решение задачи увеличения площади защитных лесных насаждений и поддержания благоприятной экологической обстановки в мегаполисах и на прилегающих территориях нуждается не только в совершенствовании правового регулирования, но и в разработке комплекса мер административного, организационного и финансового характера (возможно, с использованием программно-целевых инструментов), а также в эффективных контрольно-надзорных мероприятиях.

Что касается рассматриваемого законопроекта, он не раскрывает в полной мере правового содержания понятия "лесопарковый зеленый пояс", в частности, не ясны критерии отграничения лесов, входящих в указанный пояс, от лесопарковых зон, зеленых зон или городских лесов, а также же непонятно, допускается ли совпадение соответствующих защитных и охранных зон с ограниченным режимом природопользования, и как соотносятся в таком случае их правовые режимы.

Кроме того, предлагаемый законопроектом правовой режим лесопаркового зеленого пояса (проектируемые статья 61.1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и статья 107.1 Лесного кодекса Российской Федерации) содержит значительно менее строгие ограничения хозяйственной деятельности и проведения рубок лесных насаждений, чем установленные действующим законодательством правовые режимы других категорий защитных лесов и особо защитных участков лесов.

В частности, законопроект не предусматривает ограничений размещения в лесопарковом зеленом поясе объектов капитального строительства, а также ограничений на проведение выборочных рубок на особо защитных участках лесов, входящих в такой пояс.

По мнению Комитета, предлагаемые в законопроекте формулировки о запрете на территориях, находящихся в составе лесопарковых зеленых поясов, хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на указанные территории и препятствующей осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (абзац пятый пункта 3 статьи 1 законопроекта), являются недостаточно конкретными и определенными, что создает риски принятия усмотренческих решений при рассмотрении на практике вопросов о допустимости размещения тех или иных объектов в лесопарковом зеленом поясе, а также снижения уровня правовой защиты расположенных в его пределах лесных насаждений.

В то же время необходимо обратить внимание, что законопроектом не предлагается никаких изменений, направленных на конкретизацию правового режима зеленого фонда поселений, и не учитывается, что в настоящее время значительные территории лесов Московского региона на основании статьи 4.5 Федерального закона от 04 декабря 2006 года N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" и Постановления Правительства Москвы от 22 августа 2012 года N 424-ПП "Об отнесении лесов, входивших до 1 июля 2012 г. в состав лесного фонда и включенных в границы города федерального значения Москвы, к зеленому фонду города Москвы и территорий, вошедших в зеленый фонд города Москвы, к особо охраняемой зеленой территории города Москвы", отнесены к зеленому фонду, при этом требования Лесного кодекса Российской Федерации не применяются.

Таким образом, законопроектом упускаются из сферы действия и не решаются вопросы сохранения лесов, существующих де-факто в границах Новой Москвы, но де-юре не являющихся объектом регулирования лесного законодательства, что не может быть признано обоснованным.

Далее, в законопроекте не даются ответы на вопросы, в чьей компетенции находится проведение мероприятий по охране лесопарковых зеленых поясов, а также осуществление государственного контроля и надзора на соответствующих территориях.

В законопроекте содержится множество внутренних противоречий, несоответствий, пробелов и других недочетов правового характера.

В частности, в законопроекте используются понятия и термины, не имеющие определения в действующем законодательстве, например, "экологически эффективные территории", "развитие лесов" и др.

Предлагаемые законопроектом изменения в статьи 44 и 52 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (пункты 1 и 2 статьи 1 законопроекта) не согласуются между собой, т.к. в первом случае предлагается дифференцировать защитные зоны с ограниченным режимом природопользования и лесопарковые защитные пояса, а во втором - считать указанные пояса разновидностью таких зон.

Необходимо также отметить, что проектируемая законопроектом новая статья 61.1 "Правовой режим лесопаркового зеленого пояса" Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (часть 3 статьи 1 законопроекта) содержит не только положения, касающиеся правового режима указанного пояса, но и порядка его создания и отмены, в связи с чем наименование статьи не соответствует ее содержанию.

В соответствии с проектируемой частью 6 указанной статьи 61.1 решение об отказе в создании лесопаркового зеленого пояса может быть принято по следующим основаниям:

1) обоснована динамика увеличения площадей особо охраняемых природных территорий, зеленых зон и иных экологически эффективных территорий (свыше 5% от общей территории субъекта Российской Федерации);

2) обоснована динамика увеличения земель лесного фонда, покрытых лесной растительностью (свыше 5% от общей территории субъекта Российской Федерации);

3) соблюдение нормативов качества окружающей среды, санитарно- эпидемиологических требований и гигиенических нормативов.

При этом в законопроекте не установлено, за какой период должна обосновываться динамика увеличения указанных площадей. Кроме того не ясно, как предлагаемый критерий увеличения соответствующих площадей свыше 5% от общей территории субъекта Российской Федерации соотносится с ранее упомянутыми нормативами для определения площади лесопарковой зоны и зеленой зоны.

Далее, предлагаемые законопроектом дополнения в Лесной кодекс Российской Федерации (статья 3 законопроекта), нуждаются, по нашему мнению, в соотнесении с положениями статьи 102 Лесного кодекса Российской Федерации, устанавливающей исчерпывающий перечень категорий защитных лесов и видов особо защитных участков лесов.

Статьей 5 законопроекта предусмотрены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях только в отношении правонарушений за нарушение лесного законодательства, соответственно, полномочием по рассмотрению дел об административных правонарушениях наделяются только органы, осуществляющие федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану). Указанные изменения не могут быть признаны достаточными и обоснованными ввиду неопределенности предмета правового регулирования законопроекта (т.к. согласно статье 1 законопроекта лесопарковый зеленый пояс создается также на территориях, занятых водными объектами и иными природными объектами).

Комитет также поддерживает замечания и предложения, изложенные в заключениях на законопроект Комитетов-соисполнителей (Комитет Государственной Думы по земельным отношениям и строительству и Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления), Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Государственно-правовое управление Президента Российской Федерации с учетом мнений Экспертного управления Президента Российской Федерации, Минприроды России, Всемирного фонда дикой природы, Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы и других считает, что законопроект требует существенной доработки.

Счетная палата Российской Федерации не поддерживает законопроект.

В то же время считаем необходимым подчеркнуть, что проблемы, на решение которых направлен рассматриваемый проект федерального закона, являются крайне актуальными.

С учетом изложенного, Комитет по природным ресурсам, природопользованию и экологии считает необходимым поддержать проект федерального закона N 978789-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части создания лесопарковых зеленых поясов", внесенный депутатами Государственной Думы В.В. Гутеневым, А.Е. Карповым, О.В. Тимофеевой, М.Е. Старшиновым, В.В. Якушевым, В.В. Климовым, Е.Л. Николаевой, А.Н. Абалаковым, Р.А. Шлегелем, М.М. Бариевым, Е.Н. Сенаторовой, Р.Р. Ишмухаметовым, С.Ю. Теном, Р.Ф. Абубакировым, А.Л. Красовым, Ю.А. Петровым, И.М. Гусевой, А.П. Петровым, Б.К. Балашовым, Е.А. Вторыгиной, А.И. Фокиным, членом Совета Федерации В.Н. Васильевым, при условии его доработки ко второму чтению с учетом изложенных в заключении замечаний и предложений, и рекомендует Государственной Думе принять его в первом чтении.

Председатель комитета

В.И. Кашин