Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона N 15455-7 "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

Законопроект сформирован на основе базового варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов (далее - Прогноз).

В пояснительной записке к законопроекту указано, что оценка макроэкономических параметров российской экономики во многом пересмотрена в сторону ухудшения по сравнению с параметрами прогноза, заложенного в основу для формирования Федерального закона от 14 декабря 2015 года N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год" в силу более неблагоприятных, чем ожидалось, внешнеэкономических условий.

Прогноз макроэкономических показателей на период 2017-2019 годов исходит из консервативных тенденций изменения внешних факторов и, кроме того, не предполагает кардинального изменения модели экономического роста.

Прогноз основан на предположении о продолжении санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, а также отсутствии геополитических потрясений. Прогноз базируется на гипотезе сохранения макроэкономической стабильности и финансовой устойчивости в стране при выполнении государственных социальных и внешнеэкономических обязательств.

Доходы федерального бюджета сформированы на основе Прогноза, бюджетного законодательства Российской Федерации, законодательства о налогах и сборах и законодательства об иных обязательных платежах (статья 39 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), а также проектов федеральных законов, предусматривающих изменение с 1 января 2017 года нормативов зачисления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации отдельных налоговых и неналоговых доходов.

Кроме того, прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета, утверждаемый законопроектом, учитывает внесение в БК РФ изменений в части нормативов зачисления в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации поступлений по отдельным налоговым и неналоговым доходам.

Законопроектом предлагается утвердить прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2017 год в сумме 13 487, 56 млрд. рублей (15,5% валового внутреннего продукта (далее - ВВП).

Основные характеристики федерального бюджета на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов представлены в таблице 1.

Таблица 1 - Основные характеристики федерального бюджета Российской Федерации на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов

млрд. рублей
Показатели	2015 год (отчет)	2016 год			2017 год		2018 год		2019 год
		Закон N 359-ФЗ	Оценка	Отклонение	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4	5=4-3	6	7=6/4 х 100	8	9=8/6 х 100	10	11=10/8 х 100
Доходы, всего	13 659,2	13 738,5	13 368,6	-369,9	13 487,6	100,9	14 028,5	104,0	14 844,8	105,8
%% к ВВП	16,9	17,5	16,1	-1,4	15,5		15,2		15,0
Расходы, всего	15 620,2	16 098,7	16 403,0	304,3	16 240,8	99,0	16 039,7	98,8	15 987,0	99,7
%% к ВВП	19,3	20,5	19,8	-0,7	18,7		17,4		16,2
Дефицит (-) / Профицит (+)	-1 961,0	-2 360,2	-3 034,4	-674,2	-2 753,2	90,7	-2 011,2	73,0	-1 142,2	56,8
%% к ВВП	-2,4	-3,0	-3,7	-0,7	-3,2		-2,2		-1,2
Ненефтегазовый дефицит	-7 823,6	-8 405,1	-7 811,9	593,2	7 803,3	-99,9	7 125,0	91,3	6 490,0	91,1
%% к ВВП	-9,7	-10,7	-9,4	1,3	9,0		7,7		6,6

Нефтегазовые доходы федерального бюджета в 2017 году составят 5 050,0 млрд. рублей (5,8% к ВВП), в 2018 году - 5 113,8 млрд. рублей (5,5% к ВВП), в 2019 году - 5 347,8 млрд. рублей (5,4% к ВВП)

Ненефтегазовые доходы в 2017 году составят 8 437,5 млрд. рублей (9,7 % к ВВП), в 2018 году - 8 914,7 млрд. рублей (9,7% к ВВП), в 2019 году - 9 497,0 млрд. рублей (9,6% к ВВП).

Разница между нефтегазовыми и ненефтегазовыми доходами формируется не только за счет превышения натурального объема реализации продукции нефтегазового и ненефтегазового секторов, но и за счет высокой стоимости экспортной продукции ненефтегазового сектора, в том числе за счет роста поступлений основных налоговых и неналоговых доходов в федеральный бюджет.

ВВП в 2017 году прогнозируется на уровне 86,8 трлн. рублей, а уровень инфляции, согласно данным законопроекта, не должен превышать 4,0% (декабрь 2017 года к декабрю 2016 года).

Законопроектом предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета в 2017 году в сумме 16 240, 8 млрд. рублей (18,7% к ВВП). По данным, представленным в законопроекте, дефицит федерального бюджета составит в 2017 году 2 753,2 млрд. рублей (3,1% к ВВП).

Исходя из прогнозируемого объема ВВП в размере соответственно 92,29 и 98,86 трлн. рублей и уровня инфляции, не превышающего соответственно 4,0% (декабрь 2018 года к декабрю 2017 года) и 4,0% (декабрь 2019 года к декабрю 2018 года) законопроектом предлагается утвердить на 2018 год и на 2019 год следующие основные характеристики федерального бюджета:

1) прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2018 год в сумме 14028,49 млрд. рублей; на 2019 год в сумме 14844,81 млрд. рублей;

2) общий объем расходов федерального бюджета на 2018 год в сумме 16 039, 68 млрд. рублей; на 2019 год в сумме 15 986,97 млрд. рублей;

3) нормативную величину Резервного фонда на 2018 год в сумме 6 460, 72 млрд. рублей; на 2019 год в сумме 6 920, 20 млрд. рублей;

4) верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2019 года в сумме 11 580, 94 млрд. рублей; на 1 января 2020 года в сумме 12 788, 38 млрд. рублей;

5) верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2019 года в сумме 52,8 млрд. долларов США, или 48,0 млрд. евро; на 1 января 2020 года в сумме 53,6 млрд. долларов США, или 48,7 млрд. евро;

6) дефицит федерального бюджета на 2018 год в сумме 2 011, 19 млрд. рублей; на 2019 год в сумме 1 142, 16 тыс. рублей.

Динамика изменения объемов государственного долга Российской Федерации в период 2016-2019 г.г. представлена в таблице 2.

Таблица 2- Объем государственного долга Российской Федерации

млрд. рублей
Показатели	2015 год (отчет)	2016 год			2017 год		2018 год		2019 год
		Закон N 359-ФЗ	Законопроект о внесении изменений в Закон N 359-ФЗ	Отклонение	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4	5=4-3	6	7=6/4 х 100	8	9=8/6 х 100	10	11=10/8 х 100
Объем государственного долга РФ, всего	10 951,9	12 317,5	13 445,2	1 127,7	13 972,2	103,9	15 177,1	108,6	16 651,9	109,7
%% к ВВП	13,6	15,7	16,2	0,5	16,1		16,4		16,8
в том числе:
Объем государственного внутреннего долга РФ	7 307,6	8 817,8	9 867,8	1 050,0	10 351,6	104,9	11 580,9	111,9	12 788,4	110,4
%% к общему объему	66,7	71,6	73,4	1,8	74,1		76,3		76,8

С учетом прогнозируемого в законопроекте снижения курса рубля с 67,5 руб/долл.США в 2016 и 2017 годах до 68,7 руб/долл.США в 2018 г. и 71,1 руб/долл.США в 2019 году уровень государственного внешнего долга возрастет в рублевом эквиваленте до 3,8% ВВП (3 754,08 млрд. руб.), что создаст негативную тенденцию повышения государственного долга (как внешнего, так и внутреннего) на фоне существенного сокращения финансовых резервов государства.

Общий объем поступлений за счет государственных заимствований составит в 2017 году 1 017,8 млрд. рублей, в 2018 году - 975,3 млрд. рублей и в 2019 году - 1 020,9 млрд. рублей.

Из Резервного фонда в 2017 году предполагается использовать 1 151,9 млрд. рублей, из Фонда национального благосостояния - 668,2 млрд. рублей.

Основным источником финансирования дефицита федерального бюджета в 2017-2019 годах, согласно законопроекту, будут выступать государственные внутренние заимствования Российской Федерации.

Вместе с тем, показателем прогнозируемого изменения финансовой устойчивости Российской Федерации является проектируемое в законопроекте снижение доли доходов в общем объеме ВВП (несмотря на его абсолютный рост) с 17,5% ВВП в 2016 году до 15,5% ВВП в 2017 году, 15,2% ВВП в 2018 году и 15% доходов в общем объеме ВВП в 2019 году.

Наряду с вышеуказанным, планируется также и снижение доли расходов федерального бюджета в структуре ВВП на период 2017-2019 гг. с 20,5% ВВП в 2016 году до 18,7% ВВП в 2017 году, 16,18% ВВП в 2018 году и 16% расходов в общем объеме ВВП в 2019 году соответственно.

В связи с этим следует отметить, что источники обеспечения динамичного снижения дефицита федерального бюджета до 2 011, 19 млрд. рублей в 2018 году против 2 753, 24 млрд. рублей в 2017 году и до 1 142, 16 млрд. рублей в 2019 году в представленной редакции законопроекта недостаточно ясны.

При этом, в законопроекте прогнозируется увеличение объема импорта со 186,7 млрд. долл. США (12 602,25 млрд. рублей) в 2016 году до 193,7 млрд. долл. США в 2017 году и 206,9 млрд. долл. США (14 710,6 млрд. рублей) в 2019 году при определенном росте экспорта (с 283,7 млрд.долл. США (19 149,5 млрд.рублей) в 2017 году до 297,3 млрд.долл. США (21 138 млрд.рублей) в 2019 году.

Основным экспортным товаром по-прежнему остается углеводородное сырье, о чем также свидетельствуют и прогнозные показатели наращивания объемов добычи и экспорта нефти и газа при сохранении в законопроекте фиксированной цены на нефть Urals - 40 долл.США/баррель и росте цен на газ.

Таким образом, на период 2017-2019 г.г. сохраняется бюджетная зависимость от нефтегазовых доходов.

В целом в законопроекте отмечается, что, несмотря на наращивание государственных заимствований, государственный долг Российской Федерации будет оставаться в относительно безопасных пределах для обеспечения финансовой стабильности государства (менее 20% ВВП) и делают вывод о том, что показатели федерального бюджета на 2017, 2018 и 2019 годы сбалансированы.

Однако в современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для устойчивости финансово-экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических изменений.

По мнению Комитета, основной задачей программного бюджетирования должно становиться не столько сохранение устойчивости отдельного финансового плана - федерального бюджета, сколько обеспечение устойчивости все экономической и финансовой системы страны в перспективе, что позволит противостоять не только бюджетным рискам, но и вызовам нового времени с большей эффективностью.

2. Финансовые взаимоотношения субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом в 2017 году и в плановом периоде 2018 и 2019 годов

Как следует из пояснительной записки к законопроекту, в сфере межбюджетного регулирования будет продолжена реализация мер, направленных на ограничение уровня долга и дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Необходимо отметить, что доля налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации составит в 2017 году 10,8 трлн. рублей или 12,4 % ВВП.

Прогноз основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2017 - 2019 годы представлен в таблице 3.

Таблица 3- Прогноз основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2017 - 2019 годы

млрд. рублей
Показатель	2017 год	2018 год	2019 год
Доходы - всего	21 728,2	22 791,4	24 220,6
Федеральный бюджет	13 487,6	14 028,5	14 844,8
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации:
Доходы - всего	9 774,1	10 276,0	10 818,9
Доходы без учета межбюджетных трансфертов	8 240,6	8 762,9	9 375,8
Расходы - всего	24 664,4	24 949,2	25 467,1
Федеральный бюджет:
Расходы - всего	16 240,8	16 039,7	15 987,0
Расходы без учета межбюджетных трансфертов	14 707,4	14 526,6	14 543,9
Консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации:	9 957,0	10 422,6	10 923,3
Профицит (+), дефицит (-)	-2 936,2	-2 157,8	-1 246,5

В Прогнозе, представленном в материалах к законопроекту, указано, что около 51% суммарного объема ВРП сформируют 10 субъектов Российской Федерации - г. Москва и г. Санкт-Петербург, республики Башкортостан и Татарстан, Краснодарский и Красноярский края, Московская и Свердловская области, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра и Ямало-Ненецкий автономный округ.

В данных условиях остается значительная зависимость многих бюджетов субъектов Российской Федерации от размеров финансовой помощи, предоставляемой из федерального бюджета.

Негативное финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации, прогнозируемое на 2016 год, подтверждается увеличением в 2015 году и сохранением на высоком уровне в 2016 году дефицита консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (в первоначальном прогнозе параметров бюджетной системы Российской Федерации, в том числе консолидированного бюджета Российской Федерации на 2016 год такой дефицит прогнозируется в размере 412,0 млрд. руб.).

При этом государственный долг субъектов Российской Федерации составил на 1 октября 2016 года составил более 2,6 трлн. рублей.

Эти данные указывают на необходимость оказания дополнительной финансовой поддержки консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета.

Согласно части 1 статьи 11 законопроекта в 2017 году бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета в пределах общего объема бюджетных ассигнований, предусмотренных по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на эти цели, в 2017 году в сумме до 100 млрд. рублей, в 2018 году в сумме до 100 млрд. рублей и в 2019 году в сумме до 50 млрд. рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

При определении объема предоставления из федерального бюджета в 2017 году бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации учтена необходимость частичной компенсации общего объема задолженности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации, подлежащего погашению субъектами Российской Федерации в 2017 году (за исключением г. Москвы, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого АО).

Плата за пользование бюджетными кредитами (за исключением кредитов на финансирование мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий) установлена в размере 0,1% годовых.

Согласно части 1 статьи 11 Федерального закона от 01 декабря 2014 года N 384-ФЗ "О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов" предоставление бюджетных кредитов на указанные цели бюджетам субъектов Российской Федерации было предусмотрено ежегодно в размере до 310,0 млрд. рублей.

Полагаем, что в законопроекте в целях избежания "дефолта" ряда бюджетов субъектов Российской Федерации, обеспечения их сбалансированности с учетом необходимости исполнения закрепленных за субъектами Российской Федерации социальных обязательств, уменьшения доли дорогих коммерческих кредитов в коммерческих банках в общей доле долговых обязательств Российской Федерации, сокращения самих долговых обязательств субъектов Российской Федерации, объем бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации необходимо сохранить на уровне 2015 и 2016 годов.

Также следует проработать вопрос о смягчении условий предоставления бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации и продлении срока возврата ранее выданных бюджетных кредитов депрессивным регионам.

Правительству Российской Федерации в рамках мониторинга долговой политики субъектов Российской Федерации следует также уделять особое внимание анализу мер, принимаемых субъектами Российской Федерации по сокращению государственного долга субъектов Российской Федерации, и, при необходимости, оказанию регионам методологической помощи путем выработки рекомендаций по сокращению государственного долга субъекта Российской Федерации, модельных планов мероприятий по финансовому оздоровлению экономики этих регионов и т.д.

В целях обеспечения функции государства по выравниванию бюджетной обеспеченности регионов, связанных с дифференциацией в уровне социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, поддержки субъектов Российской Федерации в связи со снижением темпов роста доходов и увеличением социально значимых расходов субъектов Российской Федерации, а также в соответствии с нормами статьи 131 БК РФ, объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2017 году составит 614, 59 млрд. рублей.

В 2018 году и в 2019 году ожидается выделение вышеуказанных дотаций в объемах 614, 59 млрд. рублей.

В то же время в 2017 году в федеральном бюджете предусматривается выделение дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в объеме 40 млрд. рублей.

Полагаем, что в целях обеспечения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации, выполнения ими социальных обязательств, в том числе предусмотренных Указами Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, сокращения долговых обязательств субъектов Российской Федерации в законопроекте необходимо увеличить размер:

- дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации в 2017 году по отношению к 2016 году на 200,0 млрд. рублей;

- дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы до уровня 2015 года, то есть до 60,0 млрд. рублей.

В федеральном бюджете на 2017 год на предоставление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации бюджетные ассигнования предусмотрены в объеме 12, 66 млрд. рублей, на плановый период 2018 и 2019 г.г. - в объеме 12, 026 млрд. рублей.

Вместе с тем, представляется необоснованным снижение объемов предоставления единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации при прогнозируемых финансово-экономических тенденциях.

По поступающим в Комитет данным от органов местного самоуправления различных муниципальных образований такое снижение очевидным образом повлечет недостаточность средств для реализации отдельных государственных полномочий Российской Федерации, переданных субъектам Российской Федерации.

При этом объем расходов регионального бюджета на каждое из переданных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за счет единой субвенции, в соответствии с абзацем первым пункта 14 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. N 275, определяется законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

В то же время произвольное расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению указанными средствами (в том числе в условиях сложного социально-экономического положения в стране) может привести к применению субъективных подходов в определении пропорций распределения указанных средств на финансовое обеспечение осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, в результате чего финансовое обеспечение осуществления тех или иных переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации может оказаться необоснованно заниженным.

Данное обстоятельство может негативно повлиять на эффективность исполнения соответствующего полномочия Российской Федерации.

В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать для субъектов Российской Федерации методику определения минимальной доли расходов на финансовое обеспечение осуществления каждого из переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, финансируемых в рамках единой субвенции.

Важной задачей в сфере предоставления субвенций на делегированные государственные полномочия, является достаточность средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемых на исполнение указанных полномочий. В целях решения данной задачи необходимо закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации положение о том, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу государственных полномочий, должны содержать порядок определения общего объема субвенций с учетом затрат на организацию исполнения переданных полномочий.

Следует также дополнить перечень документов и материалов, направляемых в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете, новым документом - методикой определения общего объема субвенций на их исполнение.

Кроме того, необходимо осуществить инвентаризацию основных обязательных для исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и оценить их стоимость по объективным методикам.

В Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию от 29 июня 2011 года "О бюджетной политике в 2012 - 2014 годах" указывается, что следовало бы также увеличить долю субсидий, распределяемых между бюджетами субъектов Российской Федерации до начала финансового года федеральным законом о федеральном бюджете, которая ранее составляла лишь около 15% от их общего объема.

Так, например, в 2015 году в федеральном бюджете было утверждено 52 межбюджетных трансферта бюджетам субъектов Российской Федерации, из них 17 субсидий.

Полагаем, что необходимо продолжить работу по минимизации количества межбюджетных трансфертов распределяемых правовыми актами Правительства Российской Федерации, поскольку их необходимо распределять непосредственно в федеральных законах о федеральном бюджете. Это позволит повысить не только прозрачность бюджетного процесса на федеральном уровне, но и предоставит возможность субъектам Российской Федерации осуществлять более точное и эффективное бюджетное планирование. Аналогичное требование о распределении межбюджетных трансфертов между местными бюджетами также следует устанавливать по отношению к субъектам Российской Федерации.

Полагаем также, что в перспективе распределение всех межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, необходимо утверждать федеральным законом о федеральном бюджете.

Вместе с тем, в целях решения проблем бюджетного планирования в системе межбюджетного регулирования можно было бы рассмотреть возможность постепенного повышения доли объема доходов субъектов в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации, что было закреплено в статье 48 БК РФ в начале 2000-х гг. (на первом этапе до уровня 60% -Российская Федерация; 40% - субъекты Российской Федерации), а также перспективы дифференциации преимущественно федеральных налогов по доходным частям относительно самостоятельных территориальных бюджетов, распределения поступлений от НДС между федеральным и совокупным бюджетом субъектов Федерации с учетом численности населения (в расчете на душу населения) и экономического потенциала региона, а также с учетом субсидирования территорий с низким уровнем налоговых доходов и т.д.

Для реализации вышеуказанных направлений, в том числе и в целях исполнения Указа Президента РФ от 31 декабря 2015 года N 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" следует разработать соответствующие поправки в БК РФ и Налоговый кодекс Российской Федерации.

3. Финансовое обеспечение муниципальных образований и предложения по его улучшению

Существующие геополитические факторы, введенные экономические санкции против России также негативно влияют на финансовое положение муниципальных образований, которое и до этого периода было не в лучшем состоянии.

По состоянию на 1 октября 2016 года объем муниципального долга достиг 347,6 млрд. руб.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы.

В общем объеме доходов местных бюджетов в 2015 году доля межбюджетных трансфертов составила 63,4% или 2216,2 млрд. руб.

Следует отметить, несмотря на определенные меры, принимаемые в течении последних лет, местным бюджетам были переданы только очень незначительные источники доходов, которые увеличили доходную базу бюджетов муниципальных образований всего лишь на несколько процентов (местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты 27,8 млрд. рублей или 2,8% налоговых доходов, поступления от единого сельскохозяйственного налога - 7,4 млрд. рублей или 0,7% от налоговых доходов местных бюджетов, патентной системы налогообложения, 3,4 млрд. рублей или 0,3% от налоговых доходов местных бюджетов и др.

В данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения.

Однако в целях решения данного вопроса важно учесть ряд моментов.

Во-первых, в области местного самоуправления настоятельно необходимо сменить фискальную бюджетно-налоговую политику на стимулирующую, при которой муниципальные образования будут иметь возможность влиять на увеличение налоговых поступлений в свои бюджеты через механизмы расширения налогооблагаемой базы местных бюджетов, через механизмы участия в учете и контроле за взиманием налогов, которые (доли которых) поступают в местные бюджеты.

Во-вторых, для эффективной плановой работы муниципальных образований, для формирования перспективных стратегий своего социально-экономического развития муниципальные образования должны иметь средства не только на текущие расходы, но и на формирование в бюджетах муниципалитетов - бюджетов развития, составляющих 10 - 20% доходов местных бюджетов. Для этого необходимо решать вопрос о закреплении за местными бюджетами дополнительных налоговых доходов, на развитие налоговой базы которых могут оказывать реальное влияние органы местного самоуправления.

К таким налогам, например, относится упрощенная система налогообложения, которой пользуется малый и средний бизнес.

В-третьих, для развития общегосударственной социально-экономической инфраструктуры необходимо активизировать работу органов местного самоуправления в области дорожной деятельности.

Важным финансовым инструментом такой работы должны быть муниципальные дорожные фонды.

В рамках реализации задачи, поставленной Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в своем Послании Федеральному Собранию 4 декабря 2014 года о необходимости развития транспортной инфраструктуры и формированию качественной сети дорог, целесообразным является часть транспортного налога, взимаемого с владельцев транспортных средств - физических лиц передать в муниципальные дорожные фонды для решения задачи по их наполнению.

Данная мера укрепит возможности органов местного самоуправления в дорожной деятельности, а интенсификация местного дорожного строительства и внутрипоселенческого транспортного и пешеходного благоустройства станет одним из реальных факторов роста не только муниципальной экономики, но экономики региона, экономики и инфраструктуры страны в целом.

В-четвертых, включение в Налоговом кодексе Российской Федерации в систему местных налогов и сборов торгового сбора является принципиальным шагом вперед по развитию налоговой автономии муниципалитетов. В то же время в том виде, в котором он сейчас определен, данный сбор не сможет стать существенным источником доходов для всех муниципальных образований - пока только для городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя. В муниципальных образованиях, не входящих в состав городов федерального значения, торговый сбор может быть введен только после принятия соответствующего федерального закона.

По мнению Комитета, в целях реального расширения доходной базы местных бюджетов могла бы быть использована более широкая номенклатура местных сборов, которые являются конституционно установленным институтом - часть 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации и могли бы взиматься за конкретную деятельность и равномерно зачисляться в бюджеты большинства муниципальных образований, не увеличивая при этом нагрузку на бизнес.

В качестве примера можно назвать сбор на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований (песок, гравий, глина, торф, известняк и др.), сбор за использование местной символики, сбор на благоустройство, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, за право на рекламу, курортный сбор. Важно также усовершенствовать институт взимания средств самообложения граждан. Все это может помочь муниципальным образованиям, в частности (что особенно важно) сельским поселениям, укрепить собственные финансовые возможности.

При этом предварительно необходимо провести анализ опыта практической реализации, оценку объемов и эффективности целевого использования поступлений средств от торговых сборов в местные бюджеты.

В-пятых, нормами Федерального закона от 29 ноября 2014 года N 383-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 383-ФЗ) были внесены изменения в статью 62 БК РФ, согласно которым в бюджеты муниципальных районов до разграничения государственной собственности на землю поступают:

доходы от продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, - по нормативу 100%;

доходы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах сельских поселений и межселенных территорий муниципальных районов, а также средства от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков - по нормативу 100%.

При этом указанные неналоговые доходы не носят целевого характера.

По данным Минфина России, указанные изменения внесены в БК РФ в связи с передачей с 1 января 2015 года от сельских поселений муниципальным районам осуществления значительной части вопросов местного значения на территориях сельских поселений.

В Федеральном законе N 383-ФЗ осуществлена передача 50% указанных неналоговых доходов из бюджетов сельских поселений бюджетам муниципальных районов. В то же время с учетом предложений части сельских муниципалитетов и их ассоциаций, считаем необходимым продолжить работу по возвращению в бюджеты сельских поселений доходов (части доходов) от продажи и аренды земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена либо предоставить возможность субъектам Российской Федерации регулировать данный вопрос.

В-шестых, с 1 января 2015 года вступил в силу Федеральный закон от 4 октября 2014 года N 284-ФЗ "О внесении изменений в статьи 12 и 85 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "О налогах на имущество физических лиц", предусматривающий определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц в отношении объектов налогообложения исходя из их кадастровой стоимости. В то же время в краткосрочной перспективе эта мера не может существенно увеличить налоговые доходы местных бюджетов.

Данным Федеральным законом установлен значительный переходный период (до 1 января 2020 года), в течение которого на территориях субъектов Российской Федерации и муниципальных образований определение налоговой базы по налогу на имущество физических лиц можно будет осуществлять исходя из инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

В связи с этим в целях более равномерного распределения источников доходов между бюджетами муниципальных образований можно было бы пересмотреть порядок взимания налога на доходы физических лиц (НДФЛ). Поступления от этого самого крупного для местных бюджетов налогового дохода следует зачислять в местные бюджеты не по месту работы налогоплательщика, а по месту его жительства. Данная мера поддержит экономическую основу малых и средних поселений (как городских, так и сельских), и без этого их развитие попросту невозможно.

Для компенсации возможных выпадающих доходов крупных городов от такого изменения порядка взимания налога на доходы физических лиц можно предложить зачислять в местные бюджеты от 0,5 до 1% налога на прибыль организаций от доли процентной ставки этого налога, поступающего в федеральный бюджет.

Одновременно с указанными мерами необходимо приостановить внесение в Государственную Думу законопроектов, наделяющих органы местного самоуправления новыми расходными полномочиями до создания единого реестра полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Финансовое обеспечение закрытых административно-территориальных образований в 2017-2019 годах

Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" из федерального бюджета бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) должны ежегодно выделяться межбюджетные трансферты в целях финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом их безопасного функционирования.

В 2013 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1080 "О внесении изменений в Правила компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, на 2017 год предусмотрены в объеме 9, 449 млрд. рублей, что ниже уровня 2016 года (10, 047 млрд. рублей).

Анализ межбюджетных трансфертов, выделенных бюджетам ЗАТО за последние 10 лет, позволяет сделать вывод о стабилизации ежегодного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в бюджеты ЗАТО, на уровне 10-12,1 млрд. рублей.

В законопроекте размер этих межбюджетных трансфертов в 2017 - 2019 годах предусмотрен на еще более низком уровне в размере 9,4, млрд. рублей, 9,1 млрд. рублей и 8,95 млрд. рублей соответственно.

Необходимо отметить, что размеры указанных дотаций бюджетам ЗАТО не индексировались в течение нескольких лет. При этом из федерального бюджета не выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО, хотя такая форма финансовой поддержки ЗАТО предусмотрена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 года N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" (далее - Постановление N 232), поскольку ЗАТО имеют разную ведомственную принадлежность и выполняют разные общегосударственные задачи. Также следует отметить, что при расчете дотаций бюджету ЗАТО, на территории которого проходит длительное активное строительство основных объектов инфраструктуры его закрытой зоны, учитывается только численность постоянно проживающих граждан. Фактически численность населения на контролируемой территории в несколько раз превышает регистрационную, в связи с чем существенно увеличивается нагрузка на его социальную инфраструктуру и расходы, предназначенные на её поддержание в надлежащем состоянии.

Вместе с тем, компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением в законодательстве Российской Федерации принципов их финансового обеспечения, а методики распределения из федерального бюджета субвенций и дотаций бюджетам ЗАТО не отражают специфику географического положения ЗАТО, уровень социально-экономического развития и научно-технического потенциала в них и ряд других факторов.

По поступающим в Комитет данным от органов местного самоуправления ЗАТО в отношении определения финансовой обеспеченности ЗАТО в соответствующих методиках не в полной мере учитываются географические и природно-климатические особенности регионов и расположенных на их территориях ЗАТО, в том числе не учитываются факторы, удорожающие жизнеобеспечение населения северных и дальневосточных территорий (особые условия функционирования жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы, транспортного обслуживания населения). 

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов.

Органы местного самоуправления ЗАТО не могут в полной мере влиять на увеличение налоговых доходов бюджетов ЗАТО, поскольку возможности привлечения инвесторов и развития малого бизнеса на территориях ЗАТО ограничены особым режимом их функционирования.

При этом в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота.

В статье 389 Налогового кодекса Российской Федерации не признаются объектами налогообложения земельные участки, изъятые из оборота, то есть получение доходов от земельного налога в ЗАТО проблематично.

В связи с изложенным Комитет полагал бы целесообразным внесение изменений в Постановление N 232, предусматривающие:

- увеличение общего объема межбюджетных трансфертов, выделяемых ЗАТО из федерального бюджета на очередной финансовый год, в случае, если фактический уровень инфляции в отчетном финансовом году оказался выше прогнозируемого уровня инфляции;

- уточнение методики расчета дотаций на дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, исходя из показателей, учитывающих в том числе уровень социально-экономического развития, научно-технический и инновационный потенциал ЗАТО, а также ведомственную принадлежность расположенных на них градообразующих предприятий;

- уточнение методики расчета дотаций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся;

- согласование перечней строек и объектов, финансируемых за счет субвенций на развитие социальной и инженерной инфраструктуры, с федеральным органом исполнительной власти, по роду деятельности которого образовано ЗАТО, при условии предоставления проектно-сметной документации по указанным объектам на 3-летний период.

Полагаем также, что в законопроекте следует предусмотреть:

- увеличение дотаций бюджетам ЗАТО на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня инфляции, необходимости индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы и других экономических факторов;

- дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО в соответствии с Постановлением N232 (с учетом различий в условиях обеспечения безопасного функционирования ЗАТО, их географического положения);

- финансирование федеральных целевых программ по решению вопросов социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и организаций, входящих в его научно-производственный комплекс;

- увеличение финансирования государственного заказа для градообразующих предприятий ЗАТО.

5. Финансовое обеспечение наукоградов Российской Федерации в 2017-2019 годах

В соответствии с Федеральным законом от 07 апреля 1999 года N70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. В настоящее время согласно правилам предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2007 года N 917, размер межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, предоставляемых наукограду, определяется исходя из численности его постоянного населения. Вместе с тем существующая система не стимулирует деятельность органов местного самоуправления наукоградов по развитию инновационной инфраструктуры и, следовательно, не вполне отвечает изначальным целям наделения этих городов статусом наукограда.

В 2017 году в федеральном бюджете на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов предусмотрены средства в объеме 403,8 млн. рублей, что 78,3 млн. рублей ниже уровня 2016 года.

В 2018-2019 годах размер финансирования наукоградов из федерального бюджета еще будет уменьшен и составит 390,9 млн. рублей и 382,3 млн. рублей соответственно. В то же время полагаем, что в указанные незначительные суммы финансовой поддержки с учетом особого статуса наукоградов установлены без достаточного финансового, научно-технического и инновационного обоснования.

В условиях перехода экономики России на инновационный путь развития возрастает роль территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала. Практика также показывает, что на таких территориях чаще всего происходит интеграция науки и производства, реализуются совместные проекты, объединяющие научный и производственный потенциал различных организаций и концентрирующие ресурсы на приоритетных направлениях науки и техники.

При определенной и целенаправленной государственной поддержке такие территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, создания и выпуска наукоемкой продукции, осуществления научной, научно-технической деятельности.

Кроме того, использование инновационных преимуществ наукоградов является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в целом.

Представляется, что факт придания муниципальному образованию статуса наукограда должен означать признание государством целесообразности развития в приоритетном порядке научно-производственного комплекса данного муниципального образования и, соответственно, выделение для такого развития необходимых федеральных средств.

Однако в 2010-2014 годах вся сумма средств государственной поддержки из федерального бюджета составила только 18,8 млрд. рублей на все наукограды.

Вместе с тем, в Федеральном законе от 20 апреля 2015 года N 100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон N100-ФЗ), который вступает в силу с 1 января 2017 года, установлены положения, направленные на совершенствование правового статуса наукограда в целях повышения его инновационной активности и привлекательности для внесения инвестиций.

Федеральным законом N 100-ФЗ устанавливаются критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, сохранения и прекращения такого статуса, права органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда. Нормы Федерального закона N 100-ФЗ определяют, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета будут предоставлять наукоградам для осуществления мероприятий по развитию научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий, реализации инновационных проектов, сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.

При этом предусматривается, что часть общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам науко-градов, будет направляться на реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промыш-ленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации и распределяться по результатам конкурсного отбора.

Объем таких средств и порядок проведения конкурсного отбора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

С учетом изложенного Комитет полагает, что в законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов необходимо существенно увеличить.

6. Краткая характеристика государственных программ Российской Федерации, по которым Комитет назначен ответственным и соисполнителем

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года", предусмотренные в законопроекте, составят в 2017 году 161 026,1 млн. рублей, в 2018 году - 160 731,2 млн. рублей, в 2019 году - 110 007,3 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета в 2016-2019 годах на реализацию данной государственной программы представлены в следующей таблице.

Таблица 4 - Расходы федерального бюджета в 2016-2019 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года"

млн. рублей
Наименование	2016 год*	2017		2018		2019
		Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4=3/2 х 100	5	6=5/3 х 100	7	8=7/5 х 100
Всего	124 853,8	161 026,1	129,0	160 731,2	99,8	110 007,3	68,4
в том числе:
Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года"	124 853,8	161 026,1	129,0	160 731,2	99,8	110 007,3	68,4

_____________________________

* - показатели проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2016 год

В законопроекте бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года" в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года увеличены на 36 172,3 млн. рублей, а в 2018 году к уровню 2017 года сокращены на 294,9 млн. рублей, в 2019 году относительно 2018 года бюджетные ассигнования сокращены ещё на 50 723,9 млн. рублей, что наряду с общими подходами обусловлено исключением из финансового обеспечения федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года" расходов по прекращающимся мероприятиям, а также в связи с завершением мероприятия "Строительство транспортного перехода через Керченский пролив".

Государственная программа "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" (Минфин России) по итогам 2015 года получила оценку эффективности реализации основных мероприятий ниже среднего уровня - 69,1%, что свидетельствует о необходимости учета данных тенденций при прогнозировании расходов на реализацию мероприятий данной государственной программы в перспективе.

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", предусмотренные в законопроекте, составят в 2017 году 749 701,0 млн. рублей (увеличение по сравнению с уровнем 2016 года на 99 416,3 млн. рублей), в 2018 году - 765 553,4 млн. рублей (увеличение по сравнению с уровнем 2017 года на 15 852,4 млн. рублей), в 2019 году - 776 751,0 млн. рублей, что выше уровня 2018 года на 11 197,6 млн. рублей.

Расходы федерального бюджета в 2016-2019 годах на реализацию данной государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" представлены в таблице.

Таблица 5 - Расходы федерального бюджета в 2016-2019 годах на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами".

млн. рублей
Наименование	2016 год*	2017		2018		2019
		Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4=3/2 х 100	5	6=5/3 х 100	7	8=7/5 х 100
Всего	650 284,7	749 701,0	115,3	765 553,4	102,1	776 751,0	101,5
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	9 380,2	12 661,8	135,0	12 026,7	95,0	12 026,7	100,0
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	640 904,6	737 039,2	115,0	753 526,8	102,2	764 724,3	101,5

_____________________________

* - показатели проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2016 год

Параметры финансового обеспечения подпрограммы "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" в рамках основного мероприятия "Повышение эффективности предоставления и использования субвенций" в 2017 году по сравнению с 2016 годом увеличены на 3 281,6 млн. рублей в связи с предоставлением дополнительных средств по единой субвенции в целях финансового обеспечения полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, с учетом индексации к утвержденному объему единой субвенции в 2016 году и с учетом перевода в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния с 1 января 2017 года. Финансовое обеспечение указанной подпрограммы в 2018 году к уровню 2017 года уменьшено на 635,1 млн. рублей в связи с уточнением бюджетных ассигнований на мероприятия по переводу в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния, в 2019 году сохранено на уровне 2018 года.

Объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию подпрограммы "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" по сравнению с предыдущим годом в 2017 году увеличены на 96 134,6 млн. рублей, в 2018 году на 16 487,6 млн. рублей, в 2019 году на 11 197,6 млн. рублей.

Объем дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы в 2017 году по сравнению с 2016 годом увеличен на 10 млрд. рублей и составит 40 млрд. рублей, в 2018-2019 годах увеличен на 10 млрд. рублей по сравнению с 2017

годом и составит 50 млрд. рублей ежегодно. Также предусмотрено предоставление дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала в сумме 20 млрд. рублей ежегодно.

Ресурсное обеспечение основного мероприятия "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" увеличено на 100 млрд. рублей в 2017 году (в 2018-2019 годах предусмотрено на уровне 2017 года) в целях повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, сокращения различий в уровнях бюджетной обеспеченности регионов в соответствии с нормами статьи 131 БК РФ.

Распределение бюджетных ассигнований на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года", предусмотренные в законопроекте представлены в таблице.

Таблица 6 - Расходы федерального бюджета в 2016-2019 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года"

млн. рублей

Наименование	2016 год*	2017		2018		2019
		Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %	Законопроект	Изменение к предыдущему году, %
1	2	3	4=3/2 х 100	5	6=5/3 х 100	7	8=7/5 х 100
Всего	29 971,5	50 286,1	167,8	49 217,6	97,9	50 494,6	102,6
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	24 551,2	44 720,6	182,2	45 715,3	102,2	46 912,2	102,6
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года	5 420,3	5 565,6	102,7	3 502,3	62,9	3 582,4	102,3

_____________________________

* - показатели проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на 2016 год

В законопроекте бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года увеличены на 20 314,6 млн. рублей, в 2018 году уменьшены к уровню 2017 года на 1 068,5 млн. рублей, в 2019 году увеличены относительно 2018 года на 1 277,0 млн. рублей.

Наиболее значительное влияние на динамику параметров ресурсного обеспечения государственной программы по сравнению с 2016 годом оказали:

увеличение объема бюджетных ассигнований на предоставление иных межбюджетных трансфертов бюджету Калининградской области на обеспечение поддержки юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Калининградской области, и резидентов Особой экономической зоны в Калининградской области с учетом представленной Федеральной Таможенной службой России оценки результатов их деятельности в 2017 году на 20 169,4 млн. рублей, в 2018 году на 994,8 млн. рублей, в 2019 году на 1 196,9 млн. рублей;

завершение в 2017 году реализации объектов по мероприятию "Инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году" (уменьшение объемов бюджетных ассигнований в 2018 году на 2 063,3 млн. рублей).

Параметры финансового обеспечения подпрограммы "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области" в рамках основного мероприятия "Государственная поддержка организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Калининградской области" по сравнению с предыдущим годом в 2017 году увеличены на 20 169,4 млн. рублей, в 2018 году на 994,7 млн. рублей, в 2019 году на 1 196,9 млн. рублей, что обусловлено прогнозом по объему ввозной таможенной пошлины в отношении товаров, изготовленных (полученных) из иностранных товаров, помещенных под таможенную процедуру свободной таможенной зоны и ввозимых с территории Калининградской области на остальную территорию Российской Федерации.

Параметры ресурсного обеспечения федеральной целевой программы "Развитие Калининградской области на период до 2020 года" по сравнению с предыдущим годом увеличены в 2017 году на 145,3 млн. рублей, в 2018 году уменьшены на 2 063,3 млн. рублей, что обусловлено окончанием в 2017 году срока строительства объектов коммунального хозяйства по мероприятию "Инфраструктурное обеспечение эффективного функционирования объектов спортивной инфраструктуры, возводимых в рамках подготовки к проведению чемпионата мира по футболу в 2018 году". В 2019 году бюджетные ассигнования увеличены на 80,1 млн. рублей за счет средств Федерального дорожного фонда в целях завершения строительства ранее начатых объектов.

Оценку достижения плановых значений показателей (индикаторов) выше среднего уровня в 2015 году из представленных государственных программ получила 1 государственная программа: "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года (Минкавказ России) - 89,5%.

Бюджетные ассигнования на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года", предусмотренные в законопроекте, составят в 2017 году 13 700,1 млн. рублей, в 2018 году - 13 700,2 млн. рублей, в 2019 году - 13 700,4 млн. рублей.

В законопроекте бюджетные ассигнования на реализацию указанной государственной программы в 2017 году по сравнению с уровнем 2016 года увеличены на 1 540,1 млн. рублей, в 2018-2019 годах сохранены на уровне 2017 года.

Наиболее значительное влияние на динамику параметров ресурсного обеспечения государственной программы по сравнению с предыдущим годом оказали:

осуществление взноса в уставный капитал акционерного общества "Особые экономические зоны" для участия в проекте создания туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея (в 2017 году увеличение на 3 226,5 млн. рублей, в 2018 году на 192,2 млн. рублей, в 2019 году на 81,4 млн. рублей);

уменьшение объема бюджетных ассигнований на софинансирование строительства объектов здравоохранения в связи с их завершением в 2018 году на 1 684,0 млн. рублей;

завершение в 2016 году реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы".

Бюджетные ассигнования по подпрограммам, направленным на социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, в 2017 году предусмотрены в общей сумме 6 517,8 млн. рублей, в 2018 году по сравнению с предыдущим годом уменьшены на 2 826,9 млн. рублей, в 2019 году на 40,3 млн. рублей, что связано как с завершением в 2016 году реализации федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2010-2016 годы", досрочное завершение федеральной целевой программы "Юг России (2014-2020 годы)", а также начало реализации в 2017 году инвестиционных проектов, направленных на развитие реального сектора экономики, в том числе промышленного, агропромышленного комплексов, энергетики, транспорта и логистики, стимулирование инвестиционного спроса.

Параметры ресурсного обеспечения подпрограммы "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея" по сравнению с предыдущим годом увеличены в 2017 году на 3 058,6 млн. рублей, в 2018 году на 206,4 млн. рублей, в 2019 году на 10,0 млн. рублей.

Ресурсное обеспечение подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года" в рамках основного мероприятия "Обеспечение деятельности Минкавказа России" по сравнению с предыдущим годом в 2017 году сокращено на 71,6 млн. рублей, в 2018 году на 7,1 млн. рублей, в 2019 году на 4,7 млн. рублей, что наряду с общими подходами к формированию законопроекта обусловлено уточнением стоимости контрактов по закупкам товаров, работ, услуг, в том числе в сфере информационно-коммуникационных технологий.

Финансовое обеспечение подпрограммы "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе" в 2017 году по сравнению с 2016 годом увеличено на 8,0 млн. рублей с целью выполнения поручения Президента Российской Федерации по вопросу создания проекта "ТАСС Кавказ", направленного на развитие информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе, в 2018 году сохранено на уровне 2017 года, в 2019 году бюджетные ассигнования не предусмотрены в связи с завершением реализации подпрограммы.

Параметры ресурсного обеспечения подпрограммы "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа" по сравнению с предыдущим годом увеличены в 2017 году на 752,5 млн. рублей, в 2018 году на 2 627,5 млн. рублей, в 2019 году на 115,2 млн. рублей, что обусловлено реализацией инвестиционных проектов, направленных на импортозамещение продукции, проведением инженерных изысканий и разработки проектной документации для инженерной инфраструктуры медицинского кластера, а также объектов капитального строительства.

В целом, при осуществлении анализа государственных программ Российской Федерации приходится отметить низкую эффективность их планирования и реализации, недостаточную эффективность деятельности ответственных исполнителей, а также недостаточную обоснованность определения или изменения объемов финансового обеспечения, выделяемых на реализацию предусмотренных в них мероприятий.

Так, по данным сводного годового доклада о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской Федерации в 2015 году низкую оценку эффективности деятельности ответственного исполнителя получили государственные программы: "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года (Минкавказ России) - 37,5 %; "Социально-экономическое развитие Калининградской области до 2020 года" (Минэкономразвития России) - 25,0 %; "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" (Минфин России) - 0%.

Полагаем, что изменения по реализации государственных программ требуют повышения эффективности деятельности ответственных исполнителей, а также, в случае повышения финансового обеспечения за счет средств федерального бюджета Российской Федерации объемов расходов на исполнение отдельных мероприятий государственных программ, с учетом сложной финансовой ситуацией в большинстве субъектов Российской Федерации, нуждаются в дополнительном финансово-экономическом обосновании, в том числе - в части оценки эффективности использования средств федерального бюджета в указанных объемах на определенные цели и объективности их распределения на решение финансовых проблем отдельных регионов.

На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко