Пояснительная записка к проекту федерального закона N 319413-7 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 319413-7"О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг" (далее - законопроект) разработан в целях исполнения подпункта 20 пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 декабря 2015 г. (от 8 декабря 2015 г. N Пр-2508), в соответствии с которым необходимо подготовить и представить предложения, направленные на упрощение и сокращение сроков процедуры эмиссии долговых ценных бумаг.

Законопроектом предлагаются изменения в ряд федеральных законов, направленные на:

упрощение и сокращение сроков процедуры эмиссии долговых и иных эмиссионных ценных бумаг;

оптимизацию требований к раскрытию информации эмитентами ценных бумаг.

Предлагаемые законопроектом новеллы связаны, прежде всего, с упрощением и сокращением сроков процедуры эмиссии ценных бумаг, снятием излишних административных барьеров при осуществлении эмиссии ценных бумаг. В частности, сокращение сроков проведения внутрикорпоративных процедур, необходимых для выпуска ценных бумаг, связано с отменой процедуры утверждения уполномоченным органом эмитента решения о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг и возможностью передать право подписи решения о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг уполномоченному должностному лицу эмитента.

В целях упрощения процедуры эмиссии, исключения при эмиссии ценных бумаг дублирующих документов и закрепления на законодательном уровне уже существующей практики законопроект исключает из Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" (далее - Федеральный закон "О рынке ценных бумаг") деление эмиссионных ценных бумаг на документарные и бездокументарные. Соответственно, сертификат как документ, удостоверяющий права владельцев на эмиссионные ценные бумаги, также исключается из Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Права владельцев на эмиссионные ценные бумаги согласно законопроекту удостоверяются записями на лицевых счетах в реестре, ведение которого осуществляется регистратором, или, в случае учета прав на эмиссионные ценные бумаги в депозитарии, - записями по счетам депо в депозитариях.

Отмена сертификата решает проблему дублирования описания (закрепления) прав по документарным облигациям в сертификате и в решении о выпуске ценных бумаг. Описание прав по ценным бумагам исключается также из перечня обязательной информации, указываемой в проспекте ценных бумаг. Таким образом, единственным документом, содержащим сведения о правах владельцев ценных бумаг, остается решение о выпуске (дополнительном выпуске) ценных бумаг.

Законопроектом устраняется также дублирование фиксации условий размещения ценных бумаг в проспекте ценных бумаг и в решении о выпуске ценных бумаг. При отсутствии проспекта ценных бумаг или при отсутствии в проспекте ценных бумаг условий размещения ценных бумаг указанные условия предлагается отражать в отдельном документе. При этом такой документ, содержащий условия размещения облигаций, не конвертируемых в акции, не будет требовать утверждения, не будет подлежать представлению для регистрации выпуска (дополнительного выпуска) облигаций и может быть подписан уполномоченным должностным лицом эмитента.

Законопроект устанавливает, что документы для регистрации выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, проспекта ценных бумаг, программы облигаций, документа, содержащего условия размещения эмиссионных ценных бумаг, отчета об итогах выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг, а также изменения, вносимые в указанные документы, могут предоставляться в Банк России или регистрирующую организацию в электронной форме, что позволит снизить затраты на подготовку эмиссионных документов.

Законопроектом также предусмотрено освобождение эмитентов от обязанности представления уведомления об итогах выпуска (дополнительного выпуска) ценных бумаг с возложением указанной обязанности на организации учетной системы (регистратора, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг эмитента, или депозитария, осуществляющего централизованный учет прав на ценные бумаги эмитента).

Возможность осуществления эмиссии облигаций по упрощенной процедуре (в рамках программы облигаций) законопроектом предлагается распространить на любые облигации, не конвертируемые в акции.

Законопроект также снимает ограничение по сроку размещения облигаций в течение одного года с даты регистрации выпуска (дополнительного выпуска) облигаций, предоставляя таким образом возможность распространения практики размещения биржевых облигаций в течение всего срока до их погашения на другие облигации. Кроме того, законопроектом вводится возможность допуска коммерческих облигаций к организованным торгам в процессе их обращения при условии регистрации биржей проспекта коммерческих облигаций.

Законопроект включает в понятие биржевых облигаций, помимо облигаций без залогового обеспечения, облигации с ипотечным покрытием и устанавливает, что биржа вправе регистрировать все выпуски облигаций, обеспеченных залогом одного ипотечного покрытия, в том числе размещаемых путем закрытой подписки, если облигации хотя бы одного из таких выпусков размещаются путем открытой подписки и допускаются к проводимым биржей организованным торгам.

Существенные изменения предлагаются законопроектом в части процедуры эмиссии акций непубличных акционерных обществ, в том числе подлежащих размещению при их учреждении. Так, предлагается предоставить право осуществлять регистрацию выпусков акций, подлежащих размещению при учреждении акционерных обществ, а в перспективе - также иных выпусков акций непубличных акционерных обществ регистраторам, которые осуществляют ведение реестра акционеров соответствующих акционерных обществ.

Кроме того, законопроектом предусмотрено внесение изменений в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", которые связаны, прежде всего, с юридико-техническими процедурами, касающимися возможности регистрации выпуска акций регистратором, и присвоением регистрационного номера выпуску акций при регистрации. Законопроект устанавливает новые правила регистрации выпусков акции при учреждении акционерного общества. Регистрацию такого выпуска акций, как и при реорганизации, предлагается осуществлять предварительно до регистрации юридического лица. Благодаря этой новелле решается проблема появления акционерных обществ, у которых отсутствуют зарегистрированные в установленном порядке выпуски акций.

Законопроектом предлагается существенно изменить подходы и принципы регулирования раскрытия эмитентами информации. В рамках таких изменений предлагается, в частности, существенно изменить подходы к проспекту ценных бумаг. Так, закрепляется возможность установления Банком России различных требований к проспекту ценных бумаг в зависимости от вида, категории (типа) ценных бумаг, вида основной деятельности эмитента, в зависимости от того, является ли эмитент субъектом малого и среднего бизнеса, раскрывает ли эмитент информацию в форме ежеквартального отчета и сообщений о существенных фактах, а также в зависимости от количества размещенных эмитентом в течение года выпусков (дополнительных выпусков) ценных бумаг. В целях повышения прозрачности и объективности информации о деятельности как самого эмитента, так и группы, которую эмитент в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности создает вместе с другими организациями, вводится требование о раскрытии в проспекте ценных бумаг консолидированной финансовой отчетности, составляемой эмитентом в соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности", а если эмитент вместе с другими организациями не создает группу - финансовой отчетности эмитента*(1). При этом, учитывая ограниченную правоспособность специализированных обществ и ипотечных агентов, являющихся аналогами компаний специального назначения (SPV) в иностранных правопорядках, требование о раскрытии финансовой отчетности предлагается к указанным организациям не применять, не увеличивая тем самым их затраты на подготовку проспекта ценных бумаг и раскрытие информации.

Перечень условий, при соблюдении которых регистрация выпуска (дополнительного выпуска) эмиссионных ценных бумаг может не сопровождаться составлением и регистрацией проспекта ценных бумаг, доработан с учетом положений Директивы N 2003/71/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О публикации проспекта при размещении ценных бумаг среди неограниченного круга лиц или при допуске ценных бумаг к торгам и об изменении Директивы 2001/34/ЕС"*(2).

Кроме того, законопроект предусматривает возможность составления кратких проспектов ценных бумаг в случае, если эмитент в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации уже раскрывает ежеквартальные отчеты и сообщения о существенных фактах. Таким образом, сохраняется баланс между интересами эмитента, сокращающего сроки и затраты на подготовку проспекта ценных бумаг, и интересами инвесторов, которым необходимо получить полную и объективную информацию о рисках, связанных с приобретением размещаемых ценных бумаг.

Законопроект изменяет подход к требованиям о раскрытии эмитентами информации о существенных фактах. Действующий принцип установления перечня сообщений о существенных фактах на законодательном уровне неоднократно подвергался справедливой критике участниками финансового рынка. В настоящее время пункт 14 статьи 30 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" содержит свыше 50 событий (фактов), которые для целей раскрытия информации рассматриваются в качестве существенных. Последний из названных фактов сформулирован как иные факты, "оказывающие, по мнению эмитента, существенное влияние на стоимость его эмиссионных ценных бумаг". Это положение Федерального закона "О рынке ценных бумаг" должно влечь за собой раскрытие эмитентами любых существенных фактов. Однако на практике факты, прямо не названные в указанном перечне, составляют немногим более одного процента от всех событий, информация о которых раскрывается эмитентами*(3). Например, хотя эмитенты обязаны раскрывать информацию о перспективах деятельности компании в проспектах ценных бумаг и ежеквартальных отчетах, однако такие сведения, как снижение ожидаемой прибыли, практически не раскрываются (это событие не входит в число прямо перечисленных в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг" существенных фактов). Практика раскрытия информации о том, что реальная прибыль оказалась ниже ожидаемой, не распространена среди российских эмитентов. В целом обязанность раскрывать "иные факты" не привела к действительному раскрытию информации обо всех существенных событиях, которые важны для инвесторов и акционеров конкретного эмитента.

Законопроект исключает перечень существенных фактов и предусматривает, что "требования к раскрытию информации в форме сообщений о существенных фактах, в том числе к составу и содержанию такой информации, определяются нормативными актами Банка России". Аналогичные изменения предусмотрены также в отношении ежеквартального отчета.

Необходимо отметить, что регулирование раскрытия эмитентами информации в Европейском Союзе сегодня также претерпевает существенные изменения. Так, проект Положения Европейского Парламента и Совета ЕС о проспектах, раскрываемых при публичном предложении ценных бумаг или их допуске к торгам, одобренный Европейской Комиссией 30 ноября 2015 г.*(4), определяет основные задачи реформы регулирования проспектов ценных бумаг, к которым относятся упрощение и удешевление доступа небольших компаний к рынкам капиталов, создание более простых и гибких условий доступа на рынок капиталов для всех эмитентов, и в особенности для тех из них, кто осуществляет эмиссию вторично либо на регулярной основе, защита интересов инвесторов посредством установления типовых форм изложения ключевой информации, необходимой для принятия инвесторами решения.

Законопроект также устанавливает дополнительный механизм защиты прав владельцев облигаций эмитента, признанного несостоятельным (банкротом), заключающийся в том, что при отсутствии определенного в соответствии с законодательством Российской Федерации о ценных бумагах представителя владельцев облигаций интересы кредиторов - владельцев облигаций в деле о банкротстве должника - эмитента облигаций представляет депозитарий, осуществляющий централизованный учет прав на такие облигации.

Законопроект предусматривает возможность выпуска облигаций без определения в решении о выпуске облигаций срока их погашения (далее - облигации без срока погашения). При этом право размещать облигации без срока погашения предлагается предоставить только тем эмитентам, облигации которых уже находятся в обращении в течение не менее пяти лет, при условии отсутствия по таким облигациям случаев существенного нарушения условий исполнения обязательств (пункт 5 статьи 17.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"), - то есть эмитентам, имеющим длительную положительную кредитную историю привлечения заемного капитала на облигационном рынке. Облигации без срока погашения не могут быть конвертированы в акции или иные эмиссионные ценные бумаги. Преимущество этого вида облигаций для эмитентов заключается в том, что, принимая "бессрочный" характер выпуска, рейтинговые агентства дополнительно учитывают в качестве положительного фактора возможность компании-эмитента урегулировать будущие денежные потоки, связанные с рефинансированием, - эмитент осуществляет досрочное погашение по своему усмотрению (по прошествии определенных call-периодов). У инвесторов, приобретающих такие облигации, сохраняется положительная оценка текущей долговой политики и ее перспектив, кроме того, создаются новые возможности для инвесторов через обеспечение баланса между риском и доходностью традиционных заимствований и акционерного капитала. В бессрочных облигациях как инструменте инвестиций могут быть заинтересованы, прежде всего, институциональные инвесторы, в том числе негосударственные пенсионные фонды, страховые компании, крупные частные и государственные банки.

Несмотря на более высокие ставки по сравнению с "традиционными" облигациями, такой способ пополнения капитала может являться экономически целесообразным, когда возможности привлечения долевого финансирования ограничены, а привлечение "традиционных" заемных ресурсов создает риск нарушения финансовых нормативов. В зарубежной практике бессрочные финансовые инструменты могут выпускаться как финансовыми, так и нефинансовыми организациями. Такие инструменты при определенных условиях могут признаваться капиталом эмитента в соответствии с МСФО (IAS) 32 "Финансовые инструменты: представление".

На международном финансовом рынке бессрочные облигации являются распространенным инструментом. Так, в Европе средний суммарный объем новых выпусков в год составляет около 30 млрд. евро (для сравнения: емкость рынка локальных облигаций в Российской Федерации по корпоративному сектору в 2016 году составила 1,6 трлн. рублей (эквивалент 23 млрд. евро)). Наиболее активными эмитентами являются представители инфраструктурных сегментов экономики: нефтегазовый сектор, телекоммуникация, энергетика и ресурсодобывающие компании. Из известных имен - Siemens, Total, Deutsche Borshe, Bayer, Henkel. Заемщики характеризуются высоким кредитным качеством - около 50% выпусков находятся в области рейтинга "ВВВ", остальная часть - в "А" и "АА".

Кроме того, законопроект вносит в иные федеральные законы (Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. N 4462-1, Федеральный закон от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)", Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. N 152-ФЗ "Об ипотечных ценных бумагах") изменения юридико-технического характера, направленные на приведение терминологии, связанной с эмиссией ценных бумаг, в соответствие Федеральному закону "О рынке ценных бумаг" в редакции законопроекта.

Предусмотренные законопроектом нормы не противоречат положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

_____________________________

*(1) Согласно части 5 статьи 2 и статье 3 Федерального закона от 27.07.2010 N 208-ФЗ "О консолидированной финансовой отчетности" финансовая отчетность организации составляется в соответствии с Международными стандартами финансовой отчетности, при этом в наименовании такой отчетности слово "консолидированная" не используется.

*(2) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32 003L0071&qid=1489058097276&from=EN

*(3) По итогам 2015 года общее число раскрытых эмитентами сообщений о существенных фактах составило 243 тыс., из них число сообщений о существенных фактах, не указанных в Федеральном законе "О рынке ценных бумаг", - 2 814.

*(4) http://www.europarl.europa.eu/RegData/docs_autres_institutions/commission _europeenne/com/2015/0583/СОМС ОМ(2015)0583(ANN)_EN.pdf

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг" не потребуют введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, выпуска государственных займов, изменения финансовых обязательств государства, а также иных расходов, покрываемых за счет средств федерального бюджета.

Перечень
федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг" не потребуют признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия федеральных законов.

Перечень
нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования правового регулирования осуществления эмиссии ценных бумаг" не потребуют признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.