Пояснительная записка к проекту федерального закона N 609452-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона N 609452-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" подготовлен в целях реализации основного мероприятия 6.1 "Нормативно-правовое регулирование в сфере управления государственным долгом и государственными финансовыми активами" подпрограммы "Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

Изменения, предусмотренные законопроектом, можно сгруппировать по следующим направлениям.

1. Государственный (муниципальный) долг

Действующие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации относят обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов, к внутреннему долгу указанных публично-правовых образований. Законопроект предусматривает единый подход к классификации государственного (муниципального) долга на внешний и внутренний для всех публично-правовых образований, исходя из валюты долговых обязательств. Отнесение указанных выше обязательств субъектов Российской Федерации, муниципальных образований к внешнему долгу этих заемщиков обусловлено тем, что по этим обязательствам заемщик несет валютные риски.

Законопроект предусматривает ряд новых норм, взаимоувязанных с новыми определениями внешнего/внутреннего долга: о муниципальном внешнем долге, который возник вследствие указанных обязательств, о программе муниципальных внешних заимствований, о программе государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий в иностранной валюте, а также внесение изменений в положения, связанные с классификацией заимствований, источниками финансирования дефицитов бюджетов субъекта Российской Федерации, местных бюджетов, структурой государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга. Ряд этих изменений носит редакционный характер.

Статья 101 "Управление государственным (муниципальным) долгом" законопроектом дополнена соответствующим термином "Управление государственным и муниципальным долгом" для более корректного понимания осуществляемого процесса и единства правоприменения по этому вопросу.

Также законопроектом предусматривается новое определение реструктуризации государственного (муниципального) долга, основанное на толковании в международной практике.

2. Долговая устойчивость субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Для сохранения долговой устойчивости региональных и местных бюджетов необходимо создавать условия, способствующие проведению субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями ответственной заемной/долговой политики. Законопроектом с опорой на лучшую практику в сфере управления государственным долгом предложено усовершенствовать систему оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований путем закрепления более широкого перечня показателей долговой устойчивости, пересмотра установленных пороговых значений применяемых показателей и введения правил классификации указанных публично-правовых образований по группам долговой устойчивости.

Так, законопроектом предлагается для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ужесточить ограничение объема расходов на обслуживание долга. Действующее ограничение 15% является завышенным и едва ли в состоянии заранее сигнализировать об опасном увеличении рисков утраты платежеспособности региона.

Российская практика однозначно показывает, что у подавляющего числа субъектов Российской Федерации, столкнувшихся с серьезными трудностями с исполнением долговых обязательств, значение данного показателя существенно ниже установленного ограничения.

В соответствии с мировой практикой предельное значение показателя предлагается установить на уровне 10%.

Законопроект также предусматривает ограничение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию долга на уровне до 20% общего объема налоговых, неналоговых доходов бюджета и дотаций из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Данный показатель характеризует уровень текущей долговой нагрузки на бюджет и является одним из показателей, применяемых в мировой практике в целях определения безопасных уровней объемов государственного долга.

Законопроектом предусматривается осуществление Минфином России и финансовыми органами субъектов Российской Федерации оценки состояния долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по установленному перечню показателей долговой устойчивости. В зависимости от состояния долговой устойчивости субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) будут классифицированы Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) по группам риска: заемщики с высоким, средним или низким уровнем долговой устойчивости.

Классификация указанных публично-правовых образований по группам риска будет являться основанием для предъявления к ним требований различной степени "жесткости". Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования) с высоким уровнем долговой устойчивости будут освобождены от необходимости согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий.

На субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков со средним уровнем долговой устойчивости, будет налагаться обязанность согласования с соответствующим финансовым органом программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, а также представления в этот орган проекта основных направлений долговой политики.

Субъекты Российской Федерации (муниципальные образования), отнесенные к группе заемщиков с низким уровнем долговой устойчивости, будут вправе осуществлять рыночные заимствования только в целях рефинансирования долга. Помимо обязанности согласования с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) программ государственных (муниципальных) заимствований и гарантий, представления проекта основных направлений долговой политики, на них также будет налагаться обязанность утверждения и реализации согласованного с Минфином России (финансовым органом субъекта Российской Федерации) плана восстановления платежеспособности.

Регулярное обсуждение предлагаемых изменений с субъектами Российской Федерации на проводимых встречах, конференциях и семинарах (в т.ч. на Московском финансовом форуме, Всероссийском семинаре-совещании для руководителей финансовых органов субъектов Российской Федерации, ежегодных конференциях для субфедеральных и муниципальных заемщиков, проводимых на Московской Бирже, по теме "Новации Бюджетного законодательства в части оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации и муниципальных образований") подтвердило отсутствие у регионов, проводящих ответственную заемную/долговую политику, обоснованных мнений о неэффективности/нереализуемости предлагаемых мер.

3. Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг

В целях консолидации бюджетного законодательства Российской Федерации законопроектом предполагается ввести новую главу "Эмиссия и обращение государственных (муниципальных) ценных бумаг", положения которой перенесены из Федерального закона от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", который в соответствии с законопроектом подлежит признанию утратившим силу.

Указанная глава содержит положения в части эмитентов и видов государственных и муниципальных ценных бумаг, их выпуска, валюты возникших в результате эмиссии обязательств, генеральных условий и условий эмиссии и обращения, отчета об итогах эмиссии, порядка раскрытия информации о государственных и муниципальных ценных бумагах, а также условий страхования ответственности эмитента и особенностей предоставления и исполнения государственных (муниципальных) гарантий в обеспечение исполнения обязательств эмитента.

Положения указанной главы переносятся с учетом следующих изменений, обусловленных сложившейся практикой управления государственным (муниципальным) долгом:

государственные и муниципальные ценные бумаги могут быть выпущены только в виде облигаций, возможность выпуска иных ценных бумаг, относящихся к эмиссионным ценным бумагам, исключается;

в связи с отсутствием использования исключается понятие "транша";

Правительство Российской Федерации в соответствии с верхними пределами государственного долга Российской Федерации, устанавливаемыми федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливает предельные объемы размещения, а не "выпуска" государственных ценных бумаг Российской Федерации согласно действующей редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с Федеральными законами от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" и от 29 июля 1998 г. N 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" процедура эмиссии государственных ценных бумаг (далее - РЦБ) включает в себя ряд неотъемлемых последовательных этапов: принятие эмитентом решения об эмиссии выпуска РЦБ, размещение РЦБ, принятие нормативного правового акта Российской Федерации, содержащего отчет об эмиссии РЦБ. Согласно указанным законам размещением ценных бумаг является отчуждение их эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок. Результатом размещения является привлечение денежных средств и увеличение государственного долга Российской Федерации. Таким образом, с целью контроля непревышения верхних пределов государственного долга Российской Федерации целесообразно устанавливать предельные объемы размещения.

4. Государственные (муниципальные) гарантии

По итогам анализа многолетней практики предоставления государственных гарантий Российской Федерации предлагается закрепить в Бюджетном кодексе Российской Федерации уже сформированные и отраженные в актах Правительства Российской Федерации подходы к порядку и условиям оказания государственной гарантийной поддержки, сделав их едиными для гарантий публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований). Указанные изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации подготовлены, в том числе, исходя из необходимости минимизации рисков наступления гарантийных случаев, соразмерного распределения рисков неисполнения принципалами своих обязательств между всеми участниками гарантийной поддержки, а также повышения их мотивации и ответственности за решения, принимаемые при совершении соответствующих сделок.

Учитывая, что исполнение государственных и муниципальных гарантий осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, в ходе подготовки изменений в статьи Бюджетного кодекса Российской Федерации, регулирующие вопросы предоставления государственных и муниципальных гарантий, особое внимание было уделено обеспечению защиты интересов гаранта (в том числе от недобросовестного поведения принципалов и бенефициаров).

В целях обеспечения правовых оснований для предоставления государственных гарантий Российской Федерации в пользу международных финансовых организаций предусматриваются соответствующие исключения в положения Бюджетного кодекса Российской Федерации, которыми установлен запрет на оказание государственной гарантийной поддержки с участием иностранного юридического лица в качестве бенефициара. Законопроектом предусматриваются положения, допускающие предоставление государственных гарантий Российской Федерации в пользу международных финансовых организаций на особых, отличных от устанавливаемых статьей 115 законопроекта, условиях.

Кроме того, законопроектом предусмотрена оптимизация состава информации, включаемой в программы государственных и муниципальных гарантий: исключены не применяемые на практике положения, предусматривающие указание в программах гарантий только тех направлений (целей) гарантирования, объем которых превышает определенную сумму, добавлены сведения о получателях гарантийной поддержки (принципалах), исключена необходимость дублирования в программах гарантий сведений об ассигнованиях, предусматриваемых на исполнение гарантий, и т.п.

Законопроект также устраняет пробел в правовом регулировании в части установления требований к программам государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий.

5. Денежные обязательства перед Российской Федерацией

Законопроектом предусмотрено:

разграничение правового регулирования вопросов признания безнадежной к взысканию задолженности по платежам в бюджет и списания с учета задолженности по денежным обязательствам перед публично-правовым образованием;

закрепление права Правительства Российской Федерации устанавливать правила списания и восстановления в осуществляемом государственной корпорацией развития "ВЭБ.РФ" учете задолженности по валютным кредитам Внешторгбанка СССР и Внешэкономбанка СССР, предоставленным до 1992 года включительно, которое создаст правовые основания и регламентирует процедуру принятия решений о списании с учета и восстановлении в учете указанной задолженности, что необходимо для обеспечения актуальности и достоверности ее учета.

Также вносятся изменения, уточняющие и конкретизирующие требования, предъявляемые к обеспечению исполнения обязательств заёмщика и к проведению оценки качества (надежности, ликвидности) предоставляемого им или третьим лицом обеспечения исполнения обязательств заёмщика, устраняется правовой пробел в части определения денежных обязательств перед публично-правовым образованием, устанавливаются единые подходы (требования) к условиям и порядку проведения реструктуризации задолженности по указанным обязательствам.

6. Внешние долговые требования Российской Федерации

Указом Президента Российской Федерации от 20 апреля 2014 г. N 259 утверждена Концепция государственной политики Российской Федерации в сфере содействия международному развитию. Одной из форм содействия международному развитию на двусторонней основе является предоставление кредитов на льготных условиях.

Законопроектом вводится новое определение в бюджетное законодательство "государственный кредит на цели официального содействия развитию". Закрепление в бюджетном процессе данного понятия позволит оказывать финансовую помощь за счет средств федерального бюджета на цели содействия развитию иностранных государств и классифицировать ее в соответствии с установленными нормами.

Предлагается исключить возможность предоставления государственных кредитов иностранным юридическим лицам (п. 4 статьи 122). Основной причиной исключения такой формы поддержки экспорта является высокий риск невозврата предоставленных средств. Кроме того, оформление таких договоренностей сопряжено с рядом организационных издержек, поскольку в соответствии с действующей редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации предоставление государственных экспортных кредитов иностранным юридическим лицам возможно при условии предоставления гарантии правительства соответствующего государства.

Пунктом 4 статьи 125 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции законопроекта предусмотрено, что финансовые условия государственных кредитов определяются в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком предоставления государственных кредитов (далее - Порядок).

Целью разработки Порядка является регламентирование процесса предоставления Российской Федерацией государственных экспортных кредитов и государственных финансовых кредитов (далее - государственные кредиты), имея в виду, что этот процесс включает в себя несколько взаимосвязанных этапов принятия управленческих решений и предполагает взаимодействие заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, организаций, а также хозяйствующих субъектов/экспортеров продукции, производство которой финансируется за счет средств государственного экспортного кредита.

В Порядке предлагается определить методологические рамки, в пределах которых действует Минфин России совместно с другими заинтересованными ведомствами и организациями в процессе рассмотрения вопроса предоставления иностранному государству - потенциальному заемщику государственного кредита и ведения соответствующих переговоров.

Методологические правила предлагается выработать на основе устоявшейся многолетней практики предоставления государственных кредитов, базирующейся на следующих основных принципах:

- безусловное выполнение Российской Федерацией как кредитором принимаемых международных обязательств;

- отсутствие между Российской Федерацией и государством - заемщиком неурегулированных вопросов в сфере кредитно-финансовых отношений;

- экономическая и коммерческая целесообразность предоставления государственного кредита;

- исключение конкуренции с частными и иными кредиторами;

- обеспечение безусловного возврата предоставленных Российской Федерацией государственных кредитов;

- соблюдение рекомендаций международных финансовых институтов в части использования и погашения государственных кредитов;

- инициация процесса предоставления государственного кредита правительством иностранного государства - заемщика.

В ходе ведения переговоров с иностранными государствами - заемщиками зачастую имеют место действия заемщика, которые идут вразрез с указанными принципами, что создает дополнительные трудности для российской стороны при рассмотрении вопроса о предоставлении государственных кредитов.

В качестве таких препятствий могут выступать: отсутствие письменного обращения от правительства иностранного государства о предоставлении государственного кредита; запрос предоставления государственного кредита от заведомо неплатежеспособного заемщика; запрос государственного кредита на условиях гораздо более льготных, чем те, на которые заемщик может претендовать согласно правилам международных финансовых институтов и др.

Наличие Порядка позволит более предметно подходить к переговорному процессу, поскольку в документе предлагается зафиксировать также методологию определения финансовых условий государственных кредитов. Такой подход, как представляется, позволит значительно сократить период выработки решения о предоставлении государственного кредита тому или иному заемщику.

Особо стоит отметить, что в Порядке предлагается предусмотреть правила, в соответствии с которыми потенциальные заемщики классифицируются по условным группам, и определяется, на какой государственный кредит в состоянии претендовать заемщик каждой группы.

В случае если запрашиваемый государственный кредит по каким-либо параметрам не "укладывается" в вышеуказанные рамки, то согласно Порядку такой кредит может быть предоставлен только на основе отдельного решения Правительства Российской Федерации, предусматривающего конкретные параметры предоставляемого государственного кредита.

В статье 128 внесено изменение, касающееся определения порядка осуществления уступки прав требования Российской Федерации по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам.

Положения Законопроекта соответствуют положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" не повлечет за собой дополнительных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" не потребует внесения изменений в законодательные акты Российской Федерации.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации"

1. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" не потребует признания утратившими силу, приостановления, изменения или принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации.

2. Принятие Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в целях совершенствования правового регулирования отношений в сфере государственных (муниципальных) заимствований, управления государственным (муниципальным) долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации" потребует принятия Правительством Российской Федерации следующих правовых актов:

1) постановление Правительства Российской Федерации "О порядке проведения оценки состояния долговой устойчивости субъектов Российской Федерации".

Срок подготовки: в течение 2 месяцев с даты принятия федерального закона.