Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 9 октября 2018 г. N 101/6 на проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" и проект паспорта Государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", внесенные Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по финансовому рынку от 9 октября 2018 г. N 101/6
на проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" и проект паспорта Государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков",
внесенные Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по финансовому рынку (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - Законопроект), и отмечает.

1. Внесенный Правительством Российской Федерации Законопроект в целом соответствует формальным требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе в части сроков внесения и состава материалов.

Вместе с тем, квалифицированное и качественное рассмотрение законопроекта ограничено рядом обстоятельств.

Так, работа Комитета над законопроектом осуществляется в отсутствии официального заключения Счетной палаты Российской Федерации, что не позволяет, в должной мере и в отведенные сроки обеспечить оценку и анализ предлагаемых условий функционирования бюджетной системы.

Кроме того, законопроект направляется на заключение в Банк России, позиция которого имеет важнейшее значение в сфере ведения Комитета, которое, тем не менее, также отсутствует в период подготовки заключения по проекту федерального закона о федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Вследствие этого, Комитет считает целесообразным предложить Комитету Государственной Думы по бюджету и налогам, в том числе при работе над новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации, обратить внимание на необходимость получения всех требуемых материалов к проекту закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в сроки, опережающие дату формирования заключений, позиций и предложений комитетов-соисполнителей Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Далее важно указать, что законопроект внесен Правительством Российской Федерации в отсутствие сформированной позиции в отношении изменений и дополнений в бюджет текущего, 2018 года. Это обстоятельство тем более важно, если учесть, что при рассмотрении Комитетом поправок в федеральный бюджет 2018 года (в период весенней сессии) значительная часть замечаний к соответствующему проекту федерального закона* (N 193-ФЗ) заключалась именно в отсутствии учета положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204), которые должны были быть учтены при подготовке поправок в действующий бюджет.

Тем самым, рассмотрение законопроекта (проекта федерального бюджета на 2019-2021 гг.) фактически осуществляется в условиях неопределенности корректировки бюджетных параметров текущего года, включая и остатки неиспользованных бюджетных средств, и перераспределение ассигнований, в зависимости от которых непосредственно находятся и "стартовые" условия 2019-2021 гг., качество прогнозов социально-экономического развития и прочие параметры.

Помимо этого, в пояснительной записке к законопроекту специально и неоднократно указывается, что значительные объемы бюджетных средств, предусмотренных на реализацию национальных проектов, не распределены даже по федеральным проектам. Соответствующие остатки, определенные в качестве "нераспределенного резерва" сопровождаются указаниями на то, что их распределение "будет произведено в рамках поправок Правительства Российской Федерации по предмету 2 чтения в Государственной Думе Законопроекта".

Кроме того, ни сами конкретные и детальные материалы по указанным национальным и (или) федеральным проектам не представлены в составе Законопроекта.

Вследствие этого, комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, включая и Комитет по финансовому рынку, должны обеспечить рассмотрение и подготовку заключения по Законопроекту не только в условиях дефицита позиций Счетной палаты Российской Федерации, Банка России, но и заведомо указанной позиции Правительства Российской Федерации о необходимости доработки внесенного проекта бюджета.

Таким образом, комитеты вынуждены определить свою позицию до первого чтения Законопроекта при том, что конкретное распределение бюджетных ассигнований будет предложено Правительством Российской Федерации в форме поправок только ко второму чтению.

Далее важно указать, что Комитет не указан в качестве ответственного (профильного) комитета Государственной Думы в части раздела и (или) подраздела расходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, несмотря на то, что в рамках законопроекта присутствуют и перечисления в кредитные учреждения, и решения в части внешнего и внутреннего долга, и доходы от прибыли Банка России.

Другим обстоятельством, содержательно ссужающим возможности эффективной работы над Законопроектом, является недостаточная степень проработки и обоснованности предлагаемого в форме проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 основного финансового документа, а именно в части долгосрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации (не представлен и не утвержден Правительством Российской Федерации) и долгосрочного бюджетного прогноза Российской Федерации (представлен в виде проекта, не соответствующего требованиям Федерального закона от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации").

Вследствие этого, как и в предшествующем году, цели и задачи, целевые показатели и индикаторы, а также прочие параметры государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегического планирования, включая отсутствующую Концепцию (стратегию) социально-экономического развития Российской Федерации, остаются необоснованными, что существенно снижает возможность их эффективной реализации, не говоря уже об организации контроля за достижение стратегических приоритетов.

Исключительное значение для эффективности реализации федерального бюджета в 2019 и последующие годы имеет функционирование Фонда развития, предусмотренного статьей 179.5 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Однако, условия, порядок и иные параметры функционирования Фонда развития, помимо приложения N 2 (Объем расходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, предусмотренный за счет средств Фонда развития) к пояснительной записке к Законопроекту не определены.

Разработка соответствующего акта Правительства Российской Федерации в Перечне нормативных правовых актов (правовых актов) Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", также не предусмотрена.

Таким образом, все имеющиеся сведения о формировании, функционировании, использовании, целях и задачах Фонда развития исчерпываются материалами пояснительной записки к Законопроекту, несмотря на то, например, что согласно действующей на данный момент редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствующий порядок должен быть установлен Правительством Российской Федерации, а "одновременное финансовое обеспечение мероприятий государственных программ за счет бюджетных ассигнований, источником формирования которых является Фонд развития, и бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда не допускается".

Еще одним фактором, осложняющим работу с Законопроектом, является неопределенность с точки зрения порядка разработки, утверждения, реализации и взаимной координации национальных проектов, федеральных проектов, государственных программ Российской Федерации и иных документов стратегического планирования.

Исходя из изложенного, Комитет обращает внимание на недостаточную степень подготовки Законопроекта к его внесению в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и целесообразность решения указанных проблем в рамках подготовки необходимых изменений и уточнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные акты, регламентирующие бюджетный процесс, включая и Федеральный закон "О парламентском контроле".

2. Формирование проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов осуществлялось в достаточно сложных условиях, учитывая изменение цен на мировых рынках энергоресурсов, действие и введение новых санкций в отношении Российской Федерации, достаточно сжатые сроки подготовки реализации Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204.

Вместе с тем, даже с учетом этих обстоятельств, Комитет отмечает отсутствие неоднократно анонсированной Минфином России новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, что существенно влияет на возможность качественного улучшения бюджетного процесса.

Так, как уже указывалось выше, Законопроект внесен до подготовки соответствующих поправок в показатели бюджета 2018 года.

При работе над проектом федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (Федеральный закон от 3 июля 2018 года N 193-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - Федеральный закон N 193-ФЗ)) Комитет определил, в числе прочих замечаний, необходимость полноценного учета требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204.

Позиция Минфина России, в том числе определенная в пояснительной записке к указанным поправкам, заключалась в том, что "актуализация макроэкономических параметров в соответствии с положениями послания Президента Российской Федерации, будут учтены при подготовке уточненного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, который станет основой для уточнения федерального бюджета на 2018 год осенью текущего года".

Однако на сегодняшний день данные изменения и уточнения не предложены для рассмотрения в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Между тем, возможное изменение показателей федерального бюджета текущего года может оказать самое прямое воздействие не только на сопоставимость соответствующих расходов, доходов, объемов накопленных резервов (по отношению к показателям Законопроекта), но и, не в последнюю очередь, повлиять на эффективность налогово-бюджетной и долговой политики следующего периода (в том числе 2019-2021 гг.).

В соответствии с утвержденным Федеральным законом N 193-ФЗ (о поправках в бюджет текущего года) и данными к Законопроекту в части ожидаемых итогов социально-экономического развития за 2018 год наблюдаются следующие расхождения.

Таблица 1. Сопоставление отдельных данных по 2018 году, использованных для подготовки поправок в федеральный бюджет на 2018 год и проекта федерального бюджета на 2019-2021 гг.

Показатель	Федеральный закон N 362-ФЗ*	Федеральный закон N 193-ФЗ	Материалы к Законопроекту
ВВП, млрд рублей	97 462,0	98 234,0	101 164,0
ИПЦ (декабрь к декабрю), %	4,0	2,8	3,4

______________________________

* Федеральный закон от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" (далее - Федеральный закон N 362-ФЗ).

______________________________

Источник: материалы к проекту федерального закона N 476242-7, данные прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019-2021 гг., представленные одновременно с законопроектом

Важно учесть и то, что в соответствии с проектом Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов, например, значение индекса потребительских цен на 2018 год находится в пределах от 3,8 до 4,2 процентов, что существенно отличается от параметров, учтенных при подготовке Законопроекта.

Комитет также отмечает, что достаточно масштабные перераспределения финансовых ресурсов ежегодно осуществляются именно на основе ожидаемой оценки исполнения федерального бюджета текущего года, в том числе в отношении межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации, субсидий юридическим лицам и так далее.

Исходя из этого, целесообразно обеспечить предварительную оценку и (при необходимости) корректировку базовых показателей федерального бюджета 2018 года заблаговременно до принятия ключевых решений по Законопроекту, особенно учитывая наблюдаемые расхождения.

Также отмечается, что Законопроект сформирован на основе "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019-2021 гг. Другим (единственным альтернативным) вариантом соответствующего прогноза являлся "консервативный". При этом при внесении проекта федерального бюджета (в предшествующем бюджетном цикле) на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов использовалось иное количество (и качество) вариантов прогноза: базовый, целевой и консервативный.

Исключение из возможных вариантов "целевого" не только не соответствует постановлению Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2015 года N 1234 "О порядке разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", но создает дополнительную неопределенность в части возможностей и условий достижения стратегических целей.

В частности, достаточно "скромные" показатели социально-экономического развития Российской Федерации, как учтенные в рамках "консервативного", так и "базового" вариантов прогноза, хотя и обеспечивают решение локальной задачи - ограничения предельного размера расходов федерального бюджета - но, в то же время, не создают возможностей для решения задач ускоренного социально-экономического развития.

Таблица 2. Основные показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, использованные для разработки Законопроекта

Показатель	Варианты прогноза*	2019 год		2020 год		2021 год
		Федеральный закон N 362-ФЗ	Законопроект	Федеральный закон N 362-ФЗ	Законопроект
Цены на нефть, долл./баррель	Б	41,6	63,4	42,4	59,7	57,9
	К		56,0		42,5	43,3
ВВП, млрд рублей	Б	103 228,0	105 820,0	110 237,0	110 732,0	118 409,0
	К		104 695,0		109 314,0	116 252,0
Темп роста ВВП, %	Б	2,2	1,3	2,3	2,0	3,1
	К		1,0		1,6	2,5
ИПЦ, декабрь к декабрю	Б	4,0	4,3	4,0	3,8	4,0
	К		4,6		4,0	4,0
Курс доллара (руб. за долл. США)	Б	66,9	63,9	68,0	63,8	64,0
	К		65,7		67,9	67,5

______________________________

* Б - "базовый", К - "консервативный" варианты прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год и на период 2020 и 2021 годов

______________________________

Источник: данные прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019-2021 гг., представленные одновременно с законопроектом

Необходимо учесть, что, как было сказано ранее, данные варианты прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период разработаны в условиях, когда часть конкретных направлений расходов и, следовательно, их вклад в развитие экономики, будут представлены Правительством Российской Федерации только ко второму чтению законопроекта, что, даже в этом случае, не позволит уточнить основные параметры федерального бюджета на 2019-2021 гг.

Подобное утверждение тем более важно, если принять во внимание, что Комитету не было предложено обсуждение (что, по аналогии с государственными программами Российской Федерации предусматривается Федеральным законом "О парламентском контроле") национального проекта "Цифровая экономика", в составе федеральных проектов которого содержатся вопросы, имеющие непосредственное отношение к сфере ответственности Комитета, включая "Нормативное регулирование цифровой среды", "Информационная инфраструктура", "Информационная безопасность" и так далее.

Как следует из пояснительной записки к Законопроекту, нераспределенный резерв по данному национальному проекту составляет более 395 млрд рублей, что, безусловно, создает дополнительные трудности для оценки эффективности проекта федерального бюджета.

Это обстоятельство, в совокупности с отсутствием утвержденного социально-экономического прогноза Российской Федерации на долгосрочную перспективу, существенных расхождений между оценками Минэкономразвития России и Банка России в отношении 2019-2021 гг., не позволяет сформировать однозначную позицию в отношении Законопроекта, особенно в отношении его соответствия требованиям Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204.

Комитет полагает, что в рамках Законопроекта представление в составе материалов к нему исчерпывающих сведений о национальных проектов и входящих в их состав федеральных проектах, причем не только ограничиваясь 2021 годом, но и на весь период их реализации, безусловно, способствовало бы созданию условий для более эффективной работы над проектом бюджета, включая и соответствующие государственные программы Российской Федерации.

В целом проект федерального бюджета основан на следующих основных прогнозируемых показателях социально-экономического развития Российской Федерации в рамках "базового" варианта.

Таблица 3. Основные макроэкономические показатели, использованные для разработки проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов

Показатель	2017	2018	2019	2020	2021
Цены на нефть, долл./баррель	53,0	69,6	63,4	59,7	57,9
Оценка Банка России (базовый сценарий)	53,0	69,0	60,0	55,0	55,0
ВВП, млрд рублей	92 037	101 164	105 820	110 732	118 409
Рост ВВП, %	1,5	1,8	1,3	2,0	3,1
Оценка Банка России (базовый сценарий)	1,8	1,5-2,0	1,2-1,7	1,8-2,3	2,0-3,0
Инвестиции, млрд рублей	15 967	17 241	18 671	20 966	23 362
Импорт, млрд долл. США	227,5	247,0	261,0	278,7	298,1
Экспорт, млрд долл. США	357,8	442,7	440,2	437,2	447,3
Прибыль прибыльных организаций, млрд рублей	22 169,0	23 252,0	24 148,0	24 997,0	26 803,0
ИПЦ, декабрь к декабрю	2,5	3,4	4,3	3,8	4,0
Оценка Банка России (базовый сценарий)	2,5	3,8-4,2	5,0-5,5	4,0	4,0
Курс доллара (руб. за долл. США)	58,3	61,7	63,9	63,8	64,0
Фонд заработной платы, млрд рублей	20 821,0	22 811,0	24 208,0	25 576,0	27 308,0

Источник - прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов ("базовый" вариант) и проект Основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на 2019 год и период 2020 и 2021 годов (от 1 октября 2018 года)

Представленные показатели демонстрируют более чем умеренные темпы развития отечественной экономики в среднесрочном периоде, даже несмотря на достаточно высокий ожидаемый уровень цен на экспортируемые энергоресурсы.

Также отмечается, что именно 2019 год, в том числе по причине изменений налогового законодательства (например, повышения ставки налога на добавленную стоимость) характеризуется значительными искажениями, в том числе в отношении прогнозируемого роста цен на основные товары, работы и услуги, номинального и реального объема валового внутреннего продукта по сравнению с текущим годом.

Важной отличительной чертой макроэкономических показателей является существенное их расхождение с оценками (прогнозными сценариями) Банка России, как в части значений ИПЦ и ВВП, так и цен на нефть в отношении среднесрочного периода.

Данные несоответствия, как минимум, требуют разъяснений со стороны Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации, поскольку непосредственно определяют не только условия реализации налогово-бюджетной и долговой политики, но и состояние финансового рынка, конкретные меры денежно-кредитной политики.

3. Общие параметры проекта федерального бюджета на 2019-2021 гг., являющиеся предметом первого чтения Законопроекта, а также иные ключевые показатели могут быть продемонстрированы в следующей таблице.

Таблица 4. Основные показатели проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, млрд рублей

Показатель	2017	2018	2019			2020			2021
			362-ФЗ	Законопроект	Разница	362-ФЗ	Законопроект	Разница	Законопроект
Доходы, всего	15 088,9	18 747,5	15 554,6	19 969,3	4 414,7	16 285,4	20 218,6	3 933,2	20 978,0
%% к ВВП	16,4	18,5	15,1	18,9	3,8	14,8	18,3	3,5	17,7
Расходы, всего	16 420,3	17 424,5	16 373,7	18 037,2	1 663,5	17 155,3	18 994,3	1 839,0	20 026,0
%% к ВВП	17,8	17,2	15,9	17,0	1,1	15,6	17,2	1,6	16,9
Дефицит (-)/ Профицит (+)	-1 331,4	1 323,0	-819,1	1 932,1	2 751,2	-869,8	1 224,4	2 094,2	952,0
%% к ВВП	1,4	1,3	0,8	1,8	1,0	0,8	1,1	0,3	0,8
Объем ФНБ на начало года	5 331,3	3 752,9	3 756,9	3 818,0	61,1	4 409,9	7 907,5	3 497,6	11 476,0
%% к ВВП	5,8	3,7	3,6	3,6	0,0	4,0	7,1	3,1	9,7
Объем ФНБ на конец года	3 752,9	3 818,0	4 409,9	7 907,5	3 497,6	4 488,0	11 476,0	6 988,0	14 311,3
%% к ВВП	4,1	3,8	4,3	7,5	3,2	4,1	10,4	6,3	12,1
%% к расходам	22,9	21,9	26,9	43,8	16,9	26,2	60,4	34,3	71,5
Объем государственного долга РФ, всего	11 559,7	13 761,1	16 359,8	15 734,1	-625,7	17 651,6	17 618,9	-32,7	19 523,6
%% к ВВП	12,6	13,6	15,8	14,9	-0,9	16,0	15,9	-0,1	16,5
%% к расходам	70,4	79,0	99,9	87,2	-12,7	102,9	92,8	-10,1	97,5

Источник - пояснительная записка к Законопроекту

Предложенная Минфином России концепция проекта федерального бюджета может быть охарактеризована следующим образом.

Так, во-первых, следует указать на расхождение показателей по 2019 и 2020 годам относительно основных параметров федерального бюджета, утвержденных Федеральным законом N 362-ФЗ осенью 2017 года.

Во-вторых, Комитет обращает внимание на сохраняющуюся тенденцию ограничения объема расходов федерального бюджета, объем которых сокращается с 17,8 в 2017 году до 16,9 % к 2021 году по отношению к валовому внутреннему продукту.

Тем самым, возможности федерального бюджета - в рамках "бюджетных правил" - в среднесрочной перспективе также сокращаются, что может привести к дефициту финансовых ресурсов, направляемых на приоритетные цели социально-экономического развития, включая и национальные проекты.

При этом к 2021 году объемы государственного долга Российской Федерации (внутреннего и внешнего) и Фонда национального благосостояния достигают существенных объемов, сопоставимых с размером расходов федерального бюджета, что в условиях прогнозируемого превышения экспорта над импортом и применения "бюджетных правил" вызывает дополнительные вопросы с точки зрения целесообразности такого подхода.

В-третьих, и с другой стороны, в соответствии с Законопроектом обеспечивается профицит федерального бюджета на протяжении всего среднесрочного периода, что, как минимум, сокращает риски нехватки денежных средств на реализацию действующих первоочередных обязательств, в том числе социального характера.

Важно, что аналогичные подходы, во многом, будут применяться Правительством Российской Федерации и в долгосрочной перспективе, что отражено в представленном проекте Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года, в котором, при этом, отсутствуют необходимые показатели, характеризующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, включая федеральный бюджет.

Вместе с тем, исходя из показателей, в указанном проекте прогноза ожидается сохранение относительно низких темпов роста валового внутреннего продукта, как в ближайшие годы, так и в отдаленной перспективе.

Таблица 5. Темпы роста валового внутреннего продукта, предусмотренные проектом Бюджетного прогноза Российской Федерации на период до 2036 года

Показатель	2017-2020	2021-2025	2026-2030	2031-2035
Валовой внутренний продукт, темп роста % г/г	1,7	3,2	3,3	3,2

Источник: проект Бюджетного прогноза Российской Федерации до 2036 года

Следовательно, при осуществлении инерционной, недостаточно активной политики стимулирования экономического развития, даже при сохранении макроэкономической стабильности и реализации "базового" сценария (не предусматривающего резкое снижение мировых цен на энергоресурсы), перспективы российской экономики в долгосрочном периоде остаются далекими от оптимальных значений, в том числе с учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204.

4. При рассмотрении доходов проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, Комитет исходил из необходимости оценки, в первую очередь, достоверности и обоснованности соответствующих прогнозов, особенно учитывая неоднократно выявленные при работе над бюджетами прошлых лет и поправками в них, ошибки, связанные, например, с поступлениями акцизов.

Как следует из таблицы 6, изменения доходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе соответствуют основным макроэкономическим параметрам, включающим постепенное снижение цен на нефть.

Таблица 6. Основные показатели доходов проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, млрд рублей

Показатель	2018	2019	к пред. году, %	2020	к пред. году, %	2021	к пред. году, %
Доходы, всего	18 747,5	19 969,3	106,5	20 218,6	101,2	20 978,0	103,8
в %% к ВВП	18,5	18,9		18,3		17,7
в том числе:
Нефтегазовые доходы	8 714,3	8 298,2	95,2	7 936,3	95,6	8 018,2	101,0
в %% к ВВП	8,6	7,8		7,2		6,8
Ненефтегазовые доходы	10 033,2	11 671,1	116,3	12 282,3	105,2	12 959,8	105,5
в %% к ВВП	9,9	11,0		11,1		10,9

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Относительно высокий прирост ненефтегазовых доходов в 2019 году (к показателям текущего года) вызван, помимо внешних факторов, принятым решением об увеличении ставки налога на добавленную стоимость.

Кроме этого, в 2019-2021 гг. будет осуществлена достаточная масштабная децентрализация поступлений акцизов на алкогольную продукцию и акцизов на нефтепродукты в пользу бюджетов субъектов Российской Федерации. При этом по данным Правительства Российской Федерации к 2024 году все доходы от акцизов на нефтепродукты будут зачисляться полностью в региональные бюджеты, что будет способствовать повышению финансовой обеспеченности расходных обязательств в сфере дорожного хозяйства.

В пояснительной записке к законопроекту также указывается, что в 2019 году ожидается существенное увеличение иных доходов (по сравнению с показателями текущего года), в том числе в связи с изменением поступлений дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации (направление на эти цели не менее 50 % чистой прибыли) в объеме 264,1 млрд рублей и увеличением суммы дивидендов, предполагаемых к получению Банком России от ПАО "Сбербанк России".

Сомнения в точности оценки данных поступлений обуславливаются регулярным несовпадением ожидаемых (прогнозируемых) доходов и фактических показателей.

Например, в соответствии с Федеральным законом "Об исполнении федерального бюджета за 2017 год" размер доходов в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, фактически составил 251,3 млрд рублей, при том, что в соответствии с федеральным законом, уточняющим параметры бюджета 2017 года, размер этих поступления составлял только 234,4 млрд рублей.

При этом, при внесении проекта федерального бюджета на 2017 год и на плановый период на 2018 и 2019 годы (осенью 2016 года) поступления по доходам в виде прибыли, приходящейся на доли в уставных (складочных) капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации прогнозировались на тот же 2017 год в объеме 483,5 млрд рублей.

В связи с этим, Комитет подчеркивает целесообразность тщательных обоснований подобных поступлений, в том числе с учетом позиции Счетной палаты Российской Федерации, включая необходимость подготовки расчетов по всем, без исключения видам доходов федерального бюджета.

Иные риски недопоступления финансовых ресурсов в 2019-2021 годах могут быть отмечены в отношении данных для расчета нефтегазовых доходов, которые (таблица 3.5 пояснительной записки к Законопроекту), предусматривают, например, абсолютную идентичность объемов добычи нефти на участках со сложными условиями добычи (трудноизвлекаемые запасы нефти) в размере 37,1 млн тонн ежегодно в течение ближайших трех лет, при том, что только формирование более льготного режима налогообложения для данного вида деятельности могло и должно было оказать существенное влияние на результаты подобной работы.

С другой стороны, в составе представленных одновременно с Законопроектом Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, как и при рассмотрении проектов бюджетов в предшествующие периоды, приведены данные по "налоговым расходом", иллюстрирующим объемы недопоступлений доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Размеры данных "налоговых расходов" только в 2019 году составляют 3,5 трлн.

Однако данная работа, включая оценку распределения недополученных доходов по государственным программам Российской Федерации, и на сегодняшний день носит в основном аналитический, но не практически-прикладной характер.

В частности, не решен такой системный вопрос как ограничение сроков действия конкретных налоговых льгот и освобождений, путем их "привязки" к срокам действия соответствующих государственных программ Российской Федерации и иных проектов, оценка эффективности применяемых особых фискальных условий.

Таким образом, Комитет констатирует наличие не полностью использованных возможностей для оптимизации законодательства Российской Федерации о налогах и сборах с точки зрения повышения его эффективности в системе стратегического планирования.

В Основных направлениях бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годы также декларируется необходимость внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, предусматривающих, что "ключевые изменения элементов налогообложения, ухудшающие положение налогоплательщиков или существенно изменяющие налоговые условия, опубликованные после 1 сентября, вступают в силу не ранее, чем через год".

Комитет полностью солидарен с данным предложением, однако отмечает, что в настоящее время значительная часть поправок в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах вносится Правительством Российской Федерации, причем в нарушение указанных принципов (в 2017 году только во вторую часть Налогового кодекса Российской Федерации было принято более десятка изменений).

Аналогичные замечания в части несоблюдения декларируемой стабильности бюджетного законодательства можно адресовать и поправкам в Бюджетный кодекс Российской Федерации, очередные поправки в который Правительство Российской Федерации внесло практически одновременно с Законопроектом.

Также отмечается, что не в полной мере, особенно с учетом декларируемого направления снижения доли государственного участия в экономической деятельности, в Законопроекте осуществлены меры по приватизации федерального имущества.

Так, в составе материалов к Законопроекту** сказано, что "в отсутствие принятых Правительством Российской Федерации решений об отчуждении пакетов акций крупнейших компаний в 2019-2021 годах поступление средств от продажи пакетов акций указанных компаний в 2019 году и плановом периоде 2020и 2021 годов согласно представленной Росимуществом информации не прогнозируется".

В целом, поступления средств от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в федеральной собственности, запланированы на 2019 год в размере 13,0 млрд рублей, 2020 год - 10,9 млрд рублей и вообще не предусматриваются в 2021 году.

Однако Комитет полагает, что потенциал приватизации федерального имущества, особенно в конкурентных секторах экономики заслуживает большего внимания и обоснований.

Тем самым, при общем благоприятном направлении совершенствования и развития налогового законодательства, налогового администрирования, сохраняются возможности получения дополнительных финансовых ресурсов без увеличения общей фискальной нагрузки на реальный сектор экономики.

5. В составе материалов к Законопроекту приведены сведения о распределении расходов проекта федерального бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации, государственным программам Российской Федерации, национальным проектам и иным направлениям, что существенно способствует повышению прозрачности использования общественных финансов.

Тем не менее, отдельные факторы, касающиеся расходов проекта федерального бюджета на 2019-2021 гг., нуждаются в дополнительном обосновании.

Таблица 7. Распределение расходов проекта федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов (без учета условно утвержденных расходов), млрд рублей

Показатель (наименование раздела ФКР)	2018	в % от расх.	2019	в % от расх.	2020	в % от расх.	2021	в % от расх.
Всего (без учета условно утвержденных)	17 229	100,0	18 037	100,0	18 519	100,0	19 024	100,0
в том числе:
Общегосударственные вопросы	1 392,2	8,1	1 406,5	7,8	1 428,5	7,7	1 539,9	8,1
Национальная оборона	3 032,7	17,6	2 914,2	16,2	3 019,5	16,3	3 160,2	16,6
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность	2 115,9	12,3	2 247,4	12,5	2 216,6	12,0	2 295,9	12,1
Национальная экономика	2 437,5	14,1	2 655,7	14,7	2 602,2	14,1	2 813,8	14,8
Жилищно-коммунальное хозяйство	157,1	0,9	192,2	1,1	197,1	1,1	187,6	1,0
Охрана окружающей среды	100,0	0,6	197,1	1,1	230,9	1,2	267,5	1,4
Образование	729,5	4,2	829,2	4,6	847,1	4,6	881,3	4,6
Культура, кинематография	112,9	0,7	125,3	0,7	116,2	0,6	122,1	0,6
Здравоохранение	558,9	3,2	653,2	3,6	918,4	5,0	855,9	4,5
Социальная политика	4 642,2	26,9	4 890,5	27,1	4 924,1	26,6	4 757,7	25,0
Физическая культура и спорт	70,8	0,4	54,7	0,3	54,9	0,3	49,5	0,3
Средства массовой информации	84,0	0,5	75,0	0,4	68,4	0,4	68,7	0,4
Обслуживание государственного и муниципального долга	824,3	4,8	852,1	4,7	967,6	5,2	1 095,0	5,8
Межбюджетные трансферты общего характера	971,3	5,6	944,1	5,2	928,1	5,0	929,8	4,9

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Согласно представленным данным в наибольшей мере концентрация бюджетных ресурсов отмечается в отношении общегосударственных вопросов (их доля вырастает с 7,8% в 2019 году до 8,1% к 2021 году), расходов на обслуживание государственного и муниципального долга (вплоть до 1 095 млрд рублей в 2021 году), а также охраны окружающей среды, где объем бюджетных ассигнований ко второму году планового периода в 2,7 раза превышает ожидаемое исполнение федерального бюджета 2018 года.

С другой стороны, нельзя не отметить относительное сокращение расходов на национальную экономику в 2020 году.

Однако в целом в среднесрочной перспективе структура расходов федерального бюджета не претерпит существенных изменений, исходя из чего вопрос о полном учете требований Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204 и достижении его целей при сохранении сложившихся приоритетов остается не до конца выясненным в рамках Законопроекта.

В связи с этим важным и актуальным новшеством проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов является представление сведений о бюджетных ассигнованиях на финансовое обеспечение реализации национальных проектов в 2019-2021 годах, приведенное в нижеследующей таблице.

Таблица 8. Распределение бюджетных ассигнований по национальным проектам в 2019-2021 годах, млрд рублей

N	Наименование национального проекта/федерального проекта	2019	2020	2021	Итого: 2019-2021 годы
	Всего на реализацию национальных проектов	1 685,5	1 862,7	2 084,8	5 633,0
I	Национальный проект "Демография"	512,0	522,2	528,8	1 563,0
1	Федеральный проект "Финансовая поддержка семей при рождении детей"	420,6	445,9	459,2	1 325,8
2	Федеральный проект "Содействие занятости женщин - создание условий дошкольного образования для детей в возрасте до трех лет"	60,6	39,4	39,4	139,4
3	Федеральный проект "Старшее поколение"	10,2	16,7	14,2	41,1
4	Федеральный проект "Укрепление общественного здоровья"	0,8	0,9	0,5	2,2
5	Федеральный проект "Спорт - норма жизни"	19,7	19,4	15,4	54,5
II	Национальный проект "Здравоохранение"	159,8	299,1	238,8	697,7
1	Федеральный проект" Развитие системы оказания первичной медико-санитарной помощи"	10,5	14,5	7,4	32,3
2	Федеральный проект "Борьба с сердечно-сосудистыми заболеваниями"	11,6	13,3	10,3	35,2
3	Федеральный проект "Борьба с онкологическими заболеваниями"	101,0	188,8	180,8	470,6
4	Федеральный проект "Развитие детского здравоохранения, включая создание современной инфраструктуры оказания медицинской помощи детям"	12,9	21,6	10,6	45,1
5	Федеральный проект "Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами"	5,6	4,4	3,6	13,6
6	Федеральный проект "Развитие сети национальных медицинских исследовательских центров и внедрение инновационных медицинских технологий"	4,0	11,3	12,6	27,9
7	Федеральный проект "Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения (ЕГИСЗ)"	14,2	45,2	13,4	72,8
8	Федеральный проект "Развитие экспорта медицинских услуг"	0,0	0,0	0,0	0,1
III	Национальный проект "Образование"	103,2	117,6	127,7	348,4
1	Федеральный проект "Современная школа"	47,9	44,7	44,8	137,4
2	Федеральный проект "Успех каждого ребенка"	9,9	12,6	14,4	36,9
3	Федеральный проект "Поддержка семей, имеющих детей"	0,7	0,7	1,0	2,4
4	Федеральный проект "Цифровая образовательная среда"	3,2	16,7	16,7	36,5
5	Федеральный проект "Учитель будущего"	1,7	1,7	2,7	6,1
6	Федеральный проект "Молодые профессионалы (Повышение конкурентоспособности профессионального образования)"	27,1	23,8	23,8	74,7
7	Федеральный проект "Новые возможности для каждого"	0,9	0,9	1,4	3,1
8	Федеральный проект "Социальная активность"	1,9	1,3	1,3	4,5
9	Федеральный проект "Экспорт образования"	9,6	14,4	20,9	44,9
10	Федеральный проект "Социальные лифты для каждого"	0,2	0,9	0,9	2,0
IV	Национальный проект "Жилье и городская среда"	105,3	105,3	108,4	318,9
1	Федеральный проект "Жилье"	23,5	26,2	29,3	79,0
2	Федеральный проект "Формирование комфортной городской среды"	46,4	43,6	43,6	133,6
3	Федеральный проект "Обеспечение устойчивого сокращения непригодного для проживания жилищного фонда"	35,4	35,4	35,4	106,3
4	Федеральный проект "Ипотека"	0,0	0,0	0,0	0,0
V	Национальный проект "Экология"	49,6	77,8	113,7	241,2
1	Федеральный проект "Чистая страна"	2,8	2,0	2,0	6,8
2	Федеральный проект "Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами"	0,0	0,0	0,0	0,0
3	Федеральный проект "Инфраструктура для обращения с отходами I-II классов опасности"	0,0	0,0	0,0	0,0
4	Федеральный проект "Чистый воздух"	1,0	0,0	0,0	1,0
5	Федеральный проект "Чистая вода"	0,0	0,0	0,0	0,0
6	Федеральный проект "Оздоровление Волги"	1,7	1,3	1,3	4,3
7	Федеральный проект "Сохранение озера Байкал"	0,0	0,0	0,0	0,0
8	Федеральный проект "Сохранение уникальных водных объектов"	0,0	0,0	0,0	0,0
9	Федеральный проект "Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма"	0,0	0,0	0,0	0,0
10	Федеральный проект "Сохранение лесов"	0,0	0,0	0,0	0,0
	Нераспределенный резерв	44,1	74,6	110,5	229,2
VI	Национальный проект "Безопасные и качественные автомобильные дороги"	129,7	104,3	137,4	371,4
1	Федеральный проект "Дорожная сеть"	0,0	0,0	0,0	0,0
2	Федеральный проект "Общесистемные меры развития дорожного хозяйства"	0,0	0,0	0,0	0,0
3	Федеральный проект "Безопасность дорожного движения"	1,4	1,5	1,2	4,1
4	Федеральный проект "Автомобильные дороги Минобороны России"	0,0	0,0	0,0	0,0
	Нераспределенный резерв	128,3	102,8	136,2	367,3
VII	Национальный проект "Производительность труда и поддержка занятости"	7,1	6,9	6,9	20,9
1	Федеральный проект "Системные меры по повышению производительности труда"	0,8	0,8	0,8	2,4
2	Федеральный проект "Адресная поддержка повышения производительности труда на предприятиях"	0,5	0,5	0,5	1,5
3	Федеральный проект "Поддержка занятости и повышение эффективности рынка труда для обеспечения роста производительности труда"	2,2	1,7	1,8	5,7
	Нераспределенный резерв	3,7	3,9	3,8	11,4
VIII	Национальный проект "Наука"	35,2	41,4	53,5	130,1
1	Федеральный проект "Развитие научной и научно-производственной кооперации"	2,7	9,4	5,5	17,7
2	Федеральный проект "Развитие передовой инфраструктуры для проведения исследований и разработок в Российской Федерации"	22,4	20,7	36,1	79,2
3	Федеральный проект "Развитие кадрового потенциала в сфере исследований и разработок"	9,6	10,8	11,9	32,3
	Нераспределенный резерв	0,5	0,4	0,0	0,9
IX	Национальный проект "Цифровая экономика Российской Федерации"	107,9	128,7	177,9	414,5
1	Федеральный проект "Нормативное регулирование цифровой среды"	0,0	0,0	0,0	0,0
2	Федеральный проект "Информационная инфраструктура"	10,0	0,0	0,0	10,0
3	Федеральный проект "Кадры для цифровой экономики"	0,0	0,0	0,0	0,0
4	Федеральный проект "Информационная безопасность"	0,0	0,0	0,0	0,1
5	Федеральный проект "Цифровые технологии"	0,0	0,0	0,0	0,0
6	Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	3,1	3,1	3,1	9,3
	Нераспределенный резерв	94,8	125,5	174,8	395,1
X	Национальный проект "Культура"	12,7	13,6	16,7	43,0
1	Федеральный проект "Культурная среда"	8,0	9,7	12,6	30,3
2	Федеральный проект "Творческие люди"	4,4	3,6	3,8	11,7
3	Федеральный проект "Цифровая культура"	0,4	0,3	0,3	1,0
XI	Национальный проект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы"	57,3	32,5	46,8	136,5
1	Федеральный проект "Улучшение условий ведения предпринимательской деятельности"	0,0	0,0	0,0	0,0
2	Федеральный проект "Расширение доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию"	1,6	0,9	0,9	3,3
3	Федеральный проект "Акселерация субъектов малого и среднего предпринимательства"	0,0	0,0	0,0	0,0
4	Федеральный проект "Создание системы поддержки фермеров и развитие сельской кооперации"	0,0	0,0	0,0	0,0
5	Федеральный проект "Популяризация предпринимательства"	0,0	0,0	0,0	0,0
	Нераспределенный резерв	55,7	31,6	45,9	133,2
XII	Национальный проект "Международная кооперация и экспорт"	82,5	70,4	119,6	272,6
1	Федеральный проект "Промышленный экспорт"	16,4	1,5	1,5	19,3
2	Федеральный проект "Экспорт продукции агропромышленного комплекса"	0,6	0,5	4,7	5,8
3	Федеральный проект "Логистика международной торговли"	2,0	5,7	5,6	13,3
4	Федеральный проект "Экспорт услуг"	0,8	0,8	0,8	2,5
5	Федеральный проект "Системные меры развития международной кооперации и экспорта"	6,6	0,9	0,9	8,5
	Нераспределенный резерв	56,1	61,0	106,0	223,1
	Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры	323,2	343,0	408,6	1 074,9
1	Федеральный проект "Европа-Западный Китай"	11,2	9,2	17,8	38,2
2	Федеральный проект "Морские порты России"	20,4	31,3	53,5	105,2
3	Федеральный проект "Северный морской путь"	9,6	15,8	15,3	40,7
4	Федеральный проект "Железнодорожный транспорт и транзит"	9,8	14,5	8,0	32,2
5	Федеральный проект "Транспортно-логистические центры"	0,0	0,0	0,0	0,0
6	Федеральный проект "Коммуникации между центрами экономического роста"	179,7	177,4	152,7	509,8
7	Федеральный проект "Развитие региональных аэропортов и маршрутов"	16,7	16,7	17,5	50,8
8	Федеральный проект "Высокоскоростное железнодорожное сообщение"	0,1	0,1	0,1	0,3
9	Федеральный проект "Внутренние водные пути"	33,2	40,7	33,2	107,1
	Нераспределенный резерв	42,6	37,4	110,6	190,5
	Всего нераспределенных резервов	425,7	437,1	687,8	1 550,6
	в % от общих расходов на приоритетные проекты	25,3	23,5	33,0	27,5

Источник: пояснительная записка к Законопроекту

Как упоминалось выше, Правительство Российской Федерации планирует обеспечить распределение указанных и весьма значительных резервов (совокупный объем средств, не распределенных по отдельным федеральным проектам, превышает полтора триллиона рублей или более 1/4 всех совокупных расходов на данные проекты) в форме поправок ко второму чтению проекта федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов".

По отдельным проектам масштабы нераспределенных финансовых ресурсов более чем значительны. Так, по национальному проекту "Безопасные и качественные дороги" остаются нераспределенными 98,9% от общего объема бюджетных ассигнований, по проекту "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы" - 97,6%, "Цифровая экономика Российской Федерации" - 95,3%, "Экология" - 95%, "Международная кооперация и экспорт" - 81,9%, "Производительность труда и поддержка занятости" - 54,2%, "Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры" - 17,7%.

В соответствии с пояснительной запиской к Законопроекту бюджетные ассигнования по федеральным проектам "Нормативно-правовое регулирование цифровой среды" и "Цифровые технологии" (национальный проект "Цифровая экономика Российской Федерации") равны нулю при том, что общий объем "нераспределенных резервов" составляет только в 2019 году 94,8 млрд рублей.

Вследствие этого, не представляется возможным в должной мере сформировать позицию относительно предлагаемых направлений и условий использования бюджетных ресурсов в 2019-2021 годах, причем по одним из важнейших, непосредственно влияющим на темпы и качество экономического роста проектам.

Как уже отмечалось ранее, данное обстоятельство не только не позволяет прийти к однозначному выводу относительно Законопроекта, но и оказывает влияние на темпы и качество подготовки проекта федерального бюджета.

Дополнительной проблемой является также отсутствие самих национальных проектов и включенных в их состав федеральных проектов в составе материалов к Законопроекту, что тем более снижает прозрачность и обоснованность проекта основного финансового документа на очередной финансовый год и на плановый период.

Помимо этого, интеграция соответствующих проектов в государственные программы Российской Федерации, обеспечение их взаимоувязанности, формирование соответствующих целевых показателей и индикаторов, исключение дублирующих функций также остаются не до конца реализованными.

Учитывая изложенное, Комитет констатирует недостаточную степень готовности указанных элементов Законопроекта, которые могут и должны быть оперативно доработаны и предложены Правительством Российской Федерации к рассмотрению в Государственную Думу Федерального Собрания до первого чтения проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

Кроме того, следует указать, что в пояснительной записке к Законопроекту предложен и иной формат распределения бюджетных средств - сведения о расходах федерального бюджета, предусмотренных за счет средств Фонда развития. При этом данные расходы распределены по отдельным мероприятиям (комплексам, объектам) на период с 2019 по 2024 годов в объем объеме 3 527,6 млрд рублей.

В то же время, технология, порядок отбора указанных мероприятий, методология определения величины и сроки осуществления соответствующих расходов не содержатся в материалах, представленных вместе с Законопроектом, что также создает объективные трудности в оценке данных предложений и нуждается в дополнительных пояснениях и обоснованиях.

О качестве подготовки расходов федерального бюджета также свидетельствуют материалы, описывающие целесообразность (необходимость) включения объектов капитального строительства в федеральную адресную инвестиционную программу на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов при отсутствии проектной документации с положительным заключением государственной экспертизы и положительным заключением о достоверности определения сметной стоимости, решений о предоставлении земельных участков (данные материалы представлены на 368 страницах).

Следовательно, возникают дополнительные риски увеличения расходов федерального бюджета на указанные объекты капитального строительства в случае неверной предварительной оценки необходимых затрат или, напротив, неоправданного "замораживания" финансовых ресурсов в случае несвоевременной (до 1 апреля 2019 года) подготовки необходимой документации. Вследствие этого также можно ожидать воспроизводства ситуации не ввода объектов капитального строительства в эксплуатацию в предусмотренные (необходимые) сроки.

В материалах к Законопроекту (данные по федеральной адресной инвестиционной программе на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов в разрезе национальных проектов (программ) указано, что из общего объема бюджетных расходов по ФАИП в 2019 году (706,5 млрд рублей) не распределено (не включено) в национальные проекты (программы) 672,1 млрд рублей, то есть, подавляющая часть. Эти данные далее приводятся в форме соответствующей таблицы.

Анализ приведенных материалов дает дополнительные аргументы не только для констатации низкого уровня подготовки Законопроекта, который с необходимостью должен и будет уточнен в рамках второго чтения, причем по причине именно отсутствия конкретных и готовых решений по использованию аккумулируемых финансовых ресурсов, но и с точки зрения эффективности и результативности бюджетных расходов в отношении конкретных позиций, проектов и направлений.

Таблица 9. Распределение средств Федеральной адресной инвестиционной программы на 2019-2021 гг. по отдельным направлениям, млрд рублей

Показатель	2019	доля, %	2020	доля, %	2021	доля, %
Федеральная адресная инвестиционная программа - всего	706,5	100,0	706,6	100,0	587,9	100,0
Национальные проекты (программы)	34,4	4,9	59,9	8,5	70,0	11,9
Демография	13,3	1,9	19,0	2,7	15,3	2,6
Здравоохранение	7,1	1,0	18,4	2,6	16,8	2,9
Образование	8,8	1,2	13,5	1,9	20,0	3,4
Экология	0,4	0,1	0,4	0,1	0,2	0,0
Безопасные и качественные автомобильные дороги	0,2	0,0	0,2	0,0	0,0	0,0
Наука	2,5	0,4	1,5	0,2	4,8	0,8
Культура	0,2	0,0	1,2	0,2	3,1	0,5
Международная кооперация и экспорт	1,9	0,3	5,7	0,8	9,7	1,7
Объекты капитального строительства и (или) на приобретение объектов недвижимого имущества не включенные в национальные проекты (программы)	672,1	95,1	646,8	91,5	517,9	88,1

Источник: материалы к Законопроекту

Комитет, в связи с этим, считает целесообразным обеспечить кардинальное повышение адресности использования капитальных вложений, что является необходимым условием эффективности этих бюджетных расходов, оценки результативности использования бюджетных средств.

Базовым фактором, определяющим результаты бюджетной политики, является также обеспеченность соответствующих бюджетных ассигнований соответствующими методиками, порядками, иными механизмами, уточняющими нормы закона о федеральном бюджете, то есть, подзаконными актами.

В соответствии с Перечнем нормативных правовых актов (правовых актов) Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" требуется разработка и утверждение 67 соответствующих актов.

При этом целый ряд соответствующих подзаконных актов уже на стадии разработки Законопроекта предусматривается со сроком внесения (подготовки) за пределами 2018 года.

Например, постановление "О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2017 г. N 1595" в части продления действия льготных тарифов на перевозку зерна железнодорожным транспортом в целях поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей запланировано ко внесению (Минсельхозом России) только на 30 июня 2019 года. Исходя из этого, вплоть до указанного периода (без учета времени, требующегося на фактическое утверждение соответствующего акта Правительством Российской Федерации и вступление его в действие) данные вопросы будут неурегулированы.

Аналогичные сроки, выходящие за пределы текущего года запланированы, например, в отношении актов "О проведении Минфином России в 2019 году выкупа государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте" (срок внесения, подготовки - апрель 2019 года), "Об увеличении уставного капитала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (30 января 2019 года) и так далее.

Важно учесть, что подтверждается практикой исполнения федерального бюджета в 2017 году и соответствующего заключения Счетной палаты Российской Федерации, что и эти сроки в части вступления соответствующих подзаконных актов в силу на практике достаточно часто нарушаются.

Учитывая сказанное, Комитет обращает внимание на необходимость обеспечения гарантированного и заблаговременного принятия всех нормативных правовых актов, обеспечивающих исполнение Законопроекта до начала 2019 года, что, по меньшей мере, сократит основания для неэффективного исполнения бюджета.

6. В соответствии с решением Совета Государственной Думы по Законопроекту Комитет, как и при работе над проектами федеральных законов о федеральном бюджете, внесении в них изменений и дополнений, не определен в составе профильных, ответственных за рассмотрение разделов и подразделов расходов федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов комитетов, ни под одному разделу или подразделу расходов функциональной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом Комитет является соисполнителем в отношении рассмотрения паспорта государственной программы Российской Федерации (проекта паспорта государственной программы) "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

Однако проект решения о внесении изменений в указанный документ стратегического планирования, поступивший в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, не рассматривался Комитетом при внесении изменений, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 29.03.2018 N 340 "О внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

Вследствие этого, содержательно и качественно новая редакция Государственной программы Российской Федерации "Управление финансами и регулирование финансовых рынков" рассматривается Комитетом одновременно с законопроектом, что существенно снижает результаты работы над данными материалами.

В соответствии с проектом паспорта Государственной программы "Управление государственными финансами и регулирования финансовых рынков", представленного в составе материалов к Законопроекту, данный документ стратегического планирования был существенным образом переработан даже в части состава подпрограмм.

Таблица 10. Сравнительная оценка основных параметров Государственной программы "Управление государственными финансами и регулирования финансовых рынков"

Показатель	Программа, действовавшая в 2018 году	Проект Программы, внесенный с Законопроектом
Участники Программы	- Федеральное казначейство - Министерство экономического развития Российской Федерации (с 2017 года) - Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (до 2016 года) - Федеральная таможенная служба (с 2016 года) - Федеральная налоговая служба	- Федеральное казначейство - Министерство экономического развития Российской Федерации (до 2018) - Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка - Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (до 2016) - Федеральная таможенная служба - Федеральная налоговая служба
Подпрограммы	1. Обеспечение сбалансированности федерального бюджета и повышение эффективности бюджетных расходов 2. Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса. 3. Обеспечение открытости и прозрачности управления общественными финансами 4. Организация и осуществление контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере (до 2018 года) 5. Обеспечение функционирования и развитие налоговой системы Российской Федерации 6. Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами Российской Федерации 7. Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений 8. Развитие международного финансово-экономического сотрудничества Российской Федерации. 9. Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" 10. Государственное регулирование отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней 11. Государственное регулирование в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции 12. Формирование института развития проектного финансирования	1. Обеспечение долгосрочной устойчивости федерального бюджета и повышение эффективности управления общественными финансами 2. Повышение качества управления бюджетным процессом 3. Развитие налоговой и таможенной системы и регулирование производства и оборота отдельных видов подакцизных товаров 4. Управление государственным долгом и государственными финансовыми активами, повышение результативности от участия в международных финансовых и экономических отношениях 5. Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней
Целевые индикаторы и показатели	1. Ненефтегазовый дефицит по отношению к валовому внутреннему продукту (процентов) 2. Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту (процентов) 3. Собираемость налогов и сборов (процентов) 4. Долгосрочный кредитный рейтинг Российской Федерации по международной шкале ведущих международных рейтинговых агентств (Standard & Poor's, Fitch Ratings, Moody's) (место) 5. Индекс открытости бюджета (Open Budget Index), определяемый Международным бюджетным партнерством (баллов) 6. Средний индекс качества финансового менеджмента главных администраторов средств федерального бюджета (процентов)	1. Ежегодный первичный структурный дефицит федерального бюджета по отношению к валовому внутреннему продукту, не более (процент) 2. Комплексная оценка качества управления бюджетным процессом, (балл) 3. Собираемость налогов и сборов, не менее (процент)* 4. Государственный долг Российской Федерации по отношению к валовому внутреннему продукту, не более (процент) 5. Создание регуляторных условий для развития финансовых рынков (процент)

______________________________

* Во внесенных официальных материалах к законопроекту написано "собираемость налогов и сборов, не менее (процент)"

______________________________

Источник: материалы к Законопроект.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 гг., в соответствующей государственной программе присутствовала подпрограмма "Эффективное функционирование финансовых рынков, банковской, страховой деятельности, схем инвестирования и защиты пенсионных накоплений", которая, безусловно, находилась в сфере ведения Комитета, то в проекте паспорта новой редакции искомой программы присутствует только подпрограмма "Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней", что может существенно сузить область применения соответствующих мер нормативно-правого регулирования и иной активности Комитета.

Таким образом, Комитет отмечает исключительно масштабную трансформацию государственной программы, рассмотрение которой нуждается в дополнительных обоснованиях, разъяснениях Минфина России, после ее представления на рассмотрение в соответствии с нормами Федерального закона "О парламентском контроле".

Следует отметить, что при работе над проектом федерального бюджета на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов Комитетом были сформулированы конкретные предложения, замечания к указанной государственной программе, значительная часть которых определялась неисполнением норм Федерального закона "О парламентском контроле" в части рассмотрения проектов государственных программ Российской Федерации и предложений о внесении изменений в государственные программы Российской Федерации, в том числе в федеральные целевые программы.

В целях повышения уровня координации и качества законопроектной работы Комитета и практической деятельности Правительства Российской Федерации и Минфина России в отношении финансового, страхового рынков, аудиторской и банковской деятельности, целесообразно обеспечить рассмотрение Комитетом как проекта решения о внесении изменений в государственную программу Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", так и проекта плана, детального плана-графика ее реализации, а также перечня основных планируемых мер правового регулирования в сфере реализации новой подпрограммы 5 "Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней".

В отсутствие необходимой координации сохраняется одна из важнейших проблем реализации данной программы в части сроков, состава, условий разработки и рассмотрения проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов.

В частности, утвержденная в сентябре 2018 года программа законопроектной деятельности Комитета по финансовому рынку по определению не могла учитывать соответствующие положения и нормы новой редакции государственной программы "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

Также отмечается, что предложенная редакция проекта паспорта государственной программы Российской Федерации в части проекта подпрограммы "Развитие законодательства Российской Федерации в сфере финансовых рынков, валютного регулирования и валютного контроля, отрасли драгоценных металлов и драгоценных камней", как и в ранее действующей редакции, не содержит ни одного показателя, позволяющего оценить эффективность работы Минфина России в сфере ответственности Комитета, что существенно ограничивает возможности контроля за ее (подпрограммой) реализацией.

Единственный предложенный индикатор подпрограммы (результативность контрольных мероприятий по соблюдению валютного законодательства Российской Федерации) отнюдь не позволяет оценивать результаты программы.

Кроме того, Комитет полагает необходимым и обязательным проведение соответствующих рассмотрений предложений об уточнении и (или) изменении данной программы при непосредственном участии Банка России, что не было обеспечено в рамках подготовки Законопроекта.

В связи с этим, Комитет предлагает Минфину России с участием Банка России синхронизировать государственную программу Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков", с разрабатываемыми Банком России основными направлениями развития финансового рынка Российской Федерации на 2019-2021 годы***, содержащими основные индикаторы финансового рынка. В частности, предлагается рассмотреть возможность дополнения разделов Перечня мероприятий по реализации Основных направлений развития финансовых рынков соответствующими основными индикаторами финансового рынка.

Учитывая изложенное, Комитет по финансовому рынку поддерживает принятие проекта федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенного Правительством Российской Федерации, в первом чтении при условии учета указанных замечаний и предоставлении дополнительных необходимых материалов в предельно сжатые сроки.

Председатель Комитета

А.Г. Аксаков

______________________________

* Федеральный закон от 3 июля 2018 года N 193-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов".

** Данные по прогнозному плану (программе) приватизации федерального имущества на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов.

*** В настоящее время реализуются "Основные направления развития финансового рынка Российской Федерации на период 2016-2018 годов", одобренные Советом директоров Банка России 26 мая 2016 года.