Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления на проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления
на проект федерального закона N 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления рассмотрел проект федерального закона NN 556362-7 "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

1. Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов

Законопроект подготовлен в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс) и Правилами составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 года N 326.

Согласно пояснительной записке законопроект сформирован на основе "базового" варианта прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов, который предполагает учет фактора продления антироссийской санкционной политики и ответных экономических мер со стороны России на протяжении всего прогнозного периода, а также отсутствие иных геополитических потрясений и экономических шоков.

Предложенный Правительством Российской Федерации пакет структурных изменений должен обеспечить выход экономической динамики на более высокую траекторию, необходимую для решения накопившихся проблем социально-экономической сферы.

Ожидается, что в 2018 году продлится восстановление экономической активности, начавшееся в конце 2016 года. В дальнейшем, по истечении периода адаптации к принятым решениям макроэкономической политики (в частности, повышению НДС), приходящегося на 2019 год, прогнозируется постепенное ускорение темпов роста экономики России до 3,1% к 2021 году преимущественно за счет опережающего роста инвестиций в основной капитал.

По итогам 2018 года инфляция прогнозируется на уровне 3,4%. Основными факторами постепенного ускорения роста цен по второй половине года станут ослабление курса рубля и ускорение роста цен на продовольственные товары (за исключением плодоовощной продукции) вследствие удорожания кормов для животных на фоне ухудшения прогнозов урожая зерновых в мире. Влияние повышения НДС на инфляцию оценивается на уровне 1,3 процентного пункта. Согласно базовому варианту прогноза, частичный эффект от повышения НДС проявится уже в 2018 году, однако основной вклад изменения ставки данного налога в рост цен будет зафиксирован в 2019 году. С учетом проведения Банком России денежно-кредитной политики, направленной на стабилизацию инфляции и сдерживание роста инфляционных ожиданий, инфляция на конец 2019 года составит 4,3% г/г, что в целом является незначительным отклонением от целевого ориентира Банка России. В 2020-2021 годах уровень инфляции не должен превысить соответственно 3,8 процента (декабрь 2020 года к декабрю 2019 года) и 4,0 процента (декабрь 2021 года к декабрю 2020 года).

В 2018-2021 годах прогнозируется рост доходов федерального бюджета в номинальном выражении с 18 747,5 млрд рублей в 2018 году до 19 969,3 млрд. рублей в 2019 году (+6,5% к 2018 году), 20 218,6 млрд рублей в 2020 году (+1,2% к 2019 году) и 20 978,0 млрд рублей в 2021 году (+3,8% к 2020 году). По отношению к ВВП доходы будут постепенно сокращаться с 18,5% ВВП в 2018 году и 18,9% ВВП в 2019 году до 18,3% ВВП в 2020 году и 17,7% ВВП в 2021 году.

Указанная динамика обусловлена снижением нефтегазовых доходов как в номинальном выражении, так и по отношению к ВВП: с 8,6% ВВП в 2018 году до 6,8% ВВП к 2021 году. Это приведет к снижению доли нефтегазовых доходов в общих поступлениях доходов федерального бюджета с 46,5% в 2018 году до 38,2% в 2021 году.

Законопроектом также предлагается утвердить общий объем расходов федерального бюджета на 2019 год в сумме 18 037,2 млрд рублей (17,0% к ВВП), на 2020 год - 18 994,3 млрд рублей (17,2% к ВВП), на 2021 год - 20 026,0 млрд рублей (16,9% к ВВП). При этом профицит федерального бюджета составит в 2019 году 1 932,1 млрд рублей (1,8% к ВВП), в 2020 году - 1 224,4 млрд рублей (1,1% к ВВП), в 2021 году - 952,0 млрд рублей (0,8% к ВВП).

Таким образом, предусмотренные законопроектом показатели федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2019 годов можно признать сбалансированными. В то же время нельзя не отметить, что в настоящее время и в ближайшую перспективу остаются риски обеспечения финансовой устойчивости федерального бюджета и всей бюджетной системы Российской Федерации, к которым относится колебание цен на нефтяном рынке, введение новых экономических санкций против Российской Федерации, нестабильность вовлечение в экономику инвестиционных ресурсов.

Полагаем, что было бы целесообразно внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации, устанавливающие требования о том, что в пояснительной записке к проекту федерального бюджета указывались данные о прогнозируемом уровне ежегодной инфляции по основным отраслям экономики и социальной сферы.

По мнению Комитета, основной задачей программного бюджетирования должно становиться не столько сохранение устойчивости отдельного финансового плана - федерального бюджета, сколько обеспечение устойчивости всей экономической и финансовой системы страны в перспективе, что позволит противостоять не только бюджетным рискам, но и вызовам нового времени с большей эффективностью.

Нельзя также не учитывать, что законопроект формировался в условиях отсутствия утвержденной стратегии пространственного развития Российской Федерации, которая согласно Федеральному закону от 28 июня 2014 года N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" являющейся важнейшим документом стратегического планирования, определяющим приоритеты, цели и задачи регионального развития Российской Федерации и направленным на поддержание устойчивости системы расселения на территории Российской Федерации. Полагаем, что отсутствие на сегодняшний день утвержденной стратегии пространственного развития Российской Федерации, с учетом которой должен бы был формироваться проект федерального бюджета на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов не позволяет в полной мере системно ориентировать использование финансовых ресурсов федерального бюджета и всей бюджетной системы Российской Федерации на принятие эффективных мер по достижению и решению приоритетов, целей и задач регионального развития Российской Федерации.

2. Финансовые взаимоотношения субъектов Российской Федерации с федеральным бюджетом в 2018 году и в плановом периоде 2019 и 2020 годов

Как следует из Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов формирование и реализация бюджетной политики на региональном и местном уровнях в 2019-2021 годы будет осуществляться в условиях совершенствования подходов к организации межбюджетных отношений, направленного на расширение бюджетных полномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных районов (городских округов с внутригородским делением), уточнение форм, порядков и условий предоставления межбюджетных трансфертов, уточнение положений, связанных с ограничениями по организации бюджетного процесса на муниципальном уровне, контролем за их исполнением и применением мер к нарушающим такие ограничения муниципалитетам, что найдет отражение в подготовленных Минфином России поправках в Бюджетный кодекс Российской Федерации.

В настоящее время в сфере межбюджетных отношений сохраняется тенденция централизации в федеральном бюджете доходов бюджетной системы Российской Федерации. Так, исходя из прогноза основных параметров консолидированного бюджета Российской Федерации на 2019-2021 годы доля доходов федерального бюджета в 2019 году должна составить 66% или 19947,7 млрд рублей, а доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в 2019 году в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации - 34% или 10243,2 млрд рублей. При этом доля доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) в 2019 году в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации должна составить 40,8% или 12317,4 млрд рублей

В доходах консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации (с учетом межбюджетных трансфертов) доля общих доходов субъектов Российской Федерации в 2019 году составит 67,7% или 8339,7, а доля доходов консолидированных местных бюджетов всего лишь 33,3%. При этом доля налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов) в общем объеме доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации в 2019 году составит 86,3% (8834,6 млрд рублей), а налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов 13,6 (1408,6 млрд рублей).

Таким образом, доходы федерального регионального и местных бюджетов формируются по принципу: чем ниже уровень бюджетной системы, тем меньше доходов он получает ("принцип перевернутой пирамиды"), то есть без учета межбюджетных трансфертов в пропорциях близких к золотому сечению (68%:32%).

Указанная централизация финансовых средств в федеральном бюджете при значительном дефиците финансовых средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов приводит к перераспределению их значительной части между бюджетами нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации в качестве межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, что приводит к дотационности и финансовой зависимости бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы Российской Федерации от бюджетов вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации и отсутствие у них достаточных стимулов для развития налогового потенциала. Такая система выравнивания бюджетной обеспеченности публично-правовых образований приводит к возникновению случаев применения субъективных подходов к распределения межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня, а иногда к возникновению коррупции.

По данным Счетной палаты Российской Федерации в 2018 году доходы 18 субъектов Российской Федерации более чем на 40% были сформированы за счет безвозмездных поступлений из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации, из них у 8 регионов указанная доля составила свыше 60% (Республика Ингушетия (81,5%), Чеченская Республика (80,1%), Республика Тыва (74,1%), Республика Дагестан (69,7%), Республика Алтай (68,9%), Карачаево-Черкесская Республика (65,1%), Республика Крым (62,9%), Калининградская область (60,1%).

Таким образом, финансовое положение большинства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в значительной степени зависит не от их собственных усилий, а от финансовых возможностей бюджетов вышестоящего уровня, размеров межбюджетных трансфертов и налоговых доходов, передаваемых из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы, а также эффективности и обоснованности механизмов их распределения между региональными бюджетами, а также между бюджетами муниципальных образований.

Счетная палата Российской Федерации отмечает, что удельный вес затрат консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на социальные обязательства в общем объеме расходов в ходе исполнения бюджетов составил 53,1%. В результате в первую очередь обеспечиваются расходные обязательства по оплате труда, которые в объеме расходов в целом по Российской Федерации составили 64,6%. При этом расходы на осуществление капитальных вложений составили 12,3% от общего объема расходов (в 2016 году - 12,6%, в 2015 году - 13,4%).

По данным Минфина России основную долю расходов местных бюджетов в 2017 году составили расходы на управление, образование, ЖКХ, культуру, СМИ, здравоохранение, социальную политику, физическую культуру и спорт, межбюджетные трансферты, обслуживание муниципального долга. При этом доля прочих расходов, в том числе инвестиционного характера в общих расходах местных бюджетов составила 12,4%.

Таким образом, в настоящее время расходы инвестиционного характера составляют незначительную часть в объеме расходов региональных и местных бюджетов.

В то же время устойчивое и комплексное социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации и муниципальных образований зависит не от наличия в их бюджетах определенных средств на покрытие текущих расходов, а от возможности формирования за счет собственных доходов в составе бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов собственных бюджетов развития. В настоящее время в Бюджетном кодексе введены понятия резервные фонды, дорожные фонды, определены источники, порядок их формирования и использования. В то же время в Бюджетном кодексе не упоминается о бюджетах развития, что препятствует их созданию в региональных и местных бюджетах и лишает органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления важнейшего финансового инструмента для обеспечений комплексного и устойчивого социального-экономического развития регионов и муниципальных образований на основе документов стратегического планирования. При этом формирование региональных и местных бюджетов и обеспечение их сбалансированности только по принципу приоритетности финансирования расходов для обеспечения жизненно важных населению не может служить основой для перспективного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

По сути, бюджеты развития должны представлять собой группировку доходов и расходов местных бюджетов, предназначенных для финансового обеспечения инвестиционных и капитальных расходов, необходимых для реализации приоритетных проектов в региональной и муниципальной экономике и социальной сфере в соответствии со стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Таким образом, в современных условиях представляется необходимым не только стремление к сбалансированности отдельных финансовых показателей бюджетной системы Российской Федерации и соблюдению пороговых значений безопасного уровня государственного долга, но и к созданию условий поступательного экономического роста, закладывающего ресурсы и резервы для экономической и социальной устойчивости страны в целом с учетом геоэкономических реалий.

В связи с этим полагаем, что необходимо проработать вопрос о внесении в Бюджетный кодекс изменений, которые предусматривали бы введение понятия "бюджет развития", а также установление принципов его формирования и использования. При этом региональные и местные бюджеты развития могли бы формироваться преимущественно за счет налоговых и неналоговых источников доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, на администрирование которых органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могли бы оказывать влиять самостоятельно, что требует изменений в налоговой и бюджетной системе Российской Федерации.

В 2001 году была приостановлена, а в 2004 году вовсе исключена из БК РФ (статья 48) норма о 50-процентной доле объема доходов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов бюджетной системы Российской Федерации.

Анализ расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов показывает, что в 2002-2008 годах их доля в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации сохранялась на уровне, близком к 50% (в 2007 году - 46%), а начиная с 2009 года, сложилась устойчивая тенденция к снижению этой доли.

Вместе с тем, в целях создания стимулов для субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по развитию налогового потенциала, расширению их финансовой самостоятельности можно было бы рассмотреть возможность постепенного повышения доли доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации. При этом в целях снижения рисков увеличения различий в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации возможно частично возобновить упраздненный институт регулирующих налогов, а также предоставить право субъектам Российской Федерации передавать местным бюджетам отдельные виды неналоговых доходов, подлежащие зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, по единым нормативам отчислений.

В целях снижения долговой нагрузки бюджетов субъектов Российской Федерации в 2017 году проведена реструктуризация задолженности 73 субъектов Российской Федерации по бюджетным кредитам. На 7 лет был продлен срок возврата субъектами Российской Федерации таких кредитов, предоставленных регионам в 2015-2017 года, срок погашения которых должен бы был наступить 2015-2017 годах и 2021-2022 годах. В случае обеспечения субъектом Российской Федерации в 2018-2019 годах налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации не ниже темпов инфляции будет предусмотрено продление общего срока реструктуризации указанных кредитов до 12 лет (до 2029 года). Субъектам Российской Федерации было бы целесообразно также предложить применять аналогичный механизм в отношении реструктуризации бюджетных кредитов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам.

Вместе с тем в настоящее время особые риски обеспечения финансовой устойчивости субъектов Российской Федерации остаются в связи со значительным размером государственного долга субъектов Российской Федерации - 2 117 миллиардов рублей и муниципальным долгом - 350,0 миллиардов рублей.

Кроме того, существует высокая вероятность того, что ряду депрессивных и низкодоходных субъектов Российской Федерации для исполнения ранее принятых социальных обязательств, в том числе указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года N 204, а также погашения ранее взятых коммерческих кредитов и уплаты процентов по ним, потребуются новые заимствования.

В 2017 году в федеральном бюджете предусматривалось предоставление бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме до 200 миллиардов рублей для частичного покрытия дефицитов бюджетов субъектов Российской Федерации, покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации, а также для осуществления мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и техногенных аварий.

В федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов, а также в представленном законопроекте в источниках финансирования дефицита федерального бюджета предоставление новых бюджетных кредитов бюджетам субъектов Российской Федерации не предусмотрено.

Полагаем, что в целях повышения финансовой устойчивости бюджетов регионов, сокращения их долговых обязательств и расходов на обслуживание дорогостоящих коммерческих кредитов, выполнения субъектами Российской Федерации основных социальных обязательств в законопроекте необходимо предусмотреть предоставление в 2019 году дополнительных бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на уровне 2017 года. Следует также установить законодательные ограничения для субъектов Российской Федерации и местных бюджетов на получение кредитов в коммерческих банках, заменив их применением института выпуска государственных облигаций субъектов Российской Федерации и муниципальных облигаций под более низкие процентные ставки. С другой стороны, возможно создать институт крупных уполномоченных банков, которые по соглашению с Правительством Российской Федерации будут предоставлять коммерческие кредиты по низким фиксированным процентным ставкам субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям.

Обеспечение равных возможностей регионов по реализации конституционных прав граждан и предоставлению на территории Российской Федерации государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, осуществляется, в том числе, путем предоставления из федерального бюджета дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

В целях повышения эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, сокращения различий в уровнях бюджетной обеспеченности регионов в соответствии с нормами статьи 131 Бюджетного кодекса объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности составит в 2019 году 675 260,2 млн рублей, в 2020 году - 679 176, 4 млн рублей, в 2021 году - 690 153,9 млн рублей.

Увеличение объема по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ, в 2019 году на 27 016,0 млн рублей, в 2020 году на 25 432,1 млн рублей, в 2021 году на 10 977,5 млн рублей по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом, связано с уточнением прогнозного объема прироста 1 процентного пункта налога на прибыль организаций, централизованного в федеральный бюджет, а также в связи с перераспределением бюджетных ассигнований с дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов. В то же время непонятно, почему при определении указанных размеров дотаций, подлежащих предоставлению из федерального бюджета, не учитывался прогнозируемый уровень инфляции в 2019-2021 годах.

Согласно пояснительной записке к законопроекту предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности учитывает результаты инвентаризации расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по итогам 2017 года и сопровождается подписанием соглашений между субъектами Российской Федерации и Минфином России, которые предусматривают меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению государственных финансов субъектов Российской Федерации.

В то же время в пояснительной записке к законопроекту не содержится данных о результатах работы по инвентаризации расходных обязательств органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, о размере расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, необходимых в настоящее время на их реальное исполнение, и о достаточности доходной базы региональных и местных бюджетов, за счет которой указанные расходные обязательства могли бы эффективно и в полном объеме исполняться.

Бюджетные ассигнования для предоставления дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации предусмотрены на 2019 год в объеме 202 525,5 млн рублей, на 2020 год - 186 024,0 млн рублей, на 2021 год - 193 318,5 млн рублей. Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту не указывается, какие конкретные причины могли послужить основанием для снижения объема указанных дотаций в 2020-2021 годах по сравнению с 2019 годом.

Согласно законопроекту в составе указанных дотаций предусмотрены дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели в 2019-2021 годах в объеме 100 000,0 млн рублей ежегодно. Полагаем, что размер указанной дотации, а также порядок его определения требует дополнительного обоснования с учетом того, что в законопроекте не предусматривается в 2019-2022 годах ежегодного изменения указанного объема дотаций с учетом прогнозируемого уровня инфляции и его корректировки с учетом фактического уровня инфляции.

В пояснительной записке к законопроекту следовало бы также представить данные, подтверждающие достаточность указанных средств финансовой поддержки регионов на выполнение указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики", от 1 июня 2012 года N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы", от 28 декабря 2012 года N 1688 "О некоторых мерах по реализации государственной политики в сфере защиты детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

По мнению Комитета в законопроекте размер указанных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации в 2019-2022 года должен по меньшей мере подлежать ежегодной индексации в связи с необходимостью повышения органами государственной власти субъектов Российской Федерации оплаты труда работников в сфере образования, здравоохранения, культуры, социального обслуживания в целях исполнения указов Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 597, от 1 июня 2012 г. N 761, от 28 декабря 2012 г. N 1688, а также индексации фондов оплаты труда категорий работников бюджетной сферы, которые не попадают под действие данных Указов.

Следует также отметить, что ежегодное выделение из федерального бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели, помимо дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, которые по сути, согласно Бюджетному кодексу, должны являться основным механизмом выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов, свидетельствует о недостатках методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, что требует дальнейшего совершенствования указанной методики, а также всей системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в целях повышения прозрачности, эффективности и явности распределения финансовой помощи между бюджетами субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Счетной палатой Российской Федерации неоднократно отмечались факты значительного увеличения в течение финансового года объемов дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации (за 2013 год - в 1,3 раза, за 2014 год - в 7,9 раза, за 2015 год - в 1,4 раза, за 2016 год - в 1,4 раза, за 2017 - в 2,7 раза больше первоначально утвержденного общего объема такой дотации), которые свидетельствуют о недостатках в бюджетном планировании данных расходов федерального бюджета.

В 2017 году, как и в предыдущие годы, из федерального бюджета наибольший объем межбюджетных трансфертов перечислен субъектам Российской Федерации в IV квартале. При этом необходимо отметить неравномерность перечисления регионам субсидий (42%) и иных межбюджетных трансфертов (38,3%). В то же время перечисление из федерального бюджета значительной части межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации в конце финансового года приводит к образованию остатков неиспользованных в соответствующем финансовом году межбюджетных трансфертов и возникновению рисков неэффективного использования указанных бюджетных средств. Наличие неиспользованных субъектами Российской Федерации остатков межбюджетных трансфертов на конец финансового года свидетельствует о недостаточном качестве планирования расходов при формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год со стороны главных распорядителей средств межбюджетных трансфертов, а также необходимости качества управления финансовыми ресурсами отдельными субъектами Российской Федерации.

Вместе с тем в пояснительной записке к законопроекту не указываются меры, которые Правительство Российской Федерации предприняло в целях решения указанных проблем и недопущения возникновения такой ситуации в 2019-2021 годах.

Законопроектом предусмотрены дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала в 2019-2021 годах в объеме 19 960,0 млн рублей ежегодно. Вместе с тем полагаем, что размер указанных дотаций требует дополнительного обоснования, в том числе с точки зрения оценки эффективности предоставления субъектам Российской Федерации указанных дотаций. Полагаем, что необходимо продолжить работу по совершенствованию методики распределения данных дотаций.

В 2019-2021 годах из федерального бюджет бюджетам субъектов Российской Федерации предусматривается предоставление субсидий в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения.

Суммарный объем указанных субсидий должен составить в 2019-2021 году соответственно 526,2 млрд рублей, 626,5 млрд рублей, 481,8 млрд рублей.

Согласно Основным направлениям бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов предоставление из федерального бюджета субсидий и иных межбюджетных трансфертов предлагается осуществлять с учетом необходимости сокращения количества указанных межбюджетных трансфертов, в том числе путем консолидации, исходя из необходимости объединения различных видов трансфертов, предоставляемых на одинаковые или близкие цели, для повышении самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в выборе способов достижения поставленных целей при использовании межбюджетных трансфертов. Представляется, что в 2019-2021 годах необходимо будет продолжить работу по предоставлению субсидий бюджетам субъектов с поэтапным переходом на предоставление консолидированной субсидии в рамках соответствующей госпрограммы (подпрограммы), в том числе за счет постепенной оптимизации иных межбюджетных трансфертов и их перевода в другие более формализованные формы межбюджетных трансфертов или выплат за счет средств федерального бюджета.

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета предоставляются в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке

Согласно законопроекту суммарный объем указанных субвенций должен составить в 2019-2021 годах 376,6 млрд рублей, 388,7 млрд рублей, 394,1 млрд рублей соответственно. В общем объеме межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, доля субвенций составит в 2019-2020 годах по 18%, а в 2022 - 19,6%. Доля субвенций местным бюджетам, предоставляемых из других уровней бюджетной системы Российской Федерации, в общих доходах бюджетов муниципальных образований должна составить 34,2%.

Выделение значительных финансовых средств из бюджетов вышестоящего уровня бюджетам нижестоящего уровня бюджетной системы свидетельствует о недостаточно четком и эффективном разграничении полномочий между уровнями публичной власти, что ограничивает публично-правовую и финансовую самостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в связи с необходимостью реализации значительного количества закрепленных за ними делегированных полномочий, налагает в ряде случаев на соответствующие публично-правовые образования обязанности по реализации несвойственных им функций. В связи с этим полагаем, что необходимо продолжить работу по оптимизации разграничения полномочий и финансовых ресурсов между уровнями публичной власти с учетом того, что каждое полномочия должно быть закреплено за органами власти того уровня, на котором оно должно более эффективно решаться

В законопроекте предусматривается предоставление единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации. Единая субвенция в соответствии с перечнем, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2014 года N 1309-р, сформирована из 8 субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и направлена на финансовое обеспечение осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации. При этом объем расходов регионального бюджета на каждое из переданных федеральных полномочий, финансово обеспечиваемых за счет единой субвенции, в соответствии с абзацем первым пункта 14 Правил формирования и предоставления из федерального бюджета единой субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 27 марта 2013 г. N 275, определяется законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации.

Формирование единой субвенции имеет своей целью расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению средствами, поступающими из федерального бюджета на финансовое обеспечение переданных федеральных полномочий, и повышение эффективности использования таких средств

В то же время произвольное расширение финансовой самостоятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по распоряжению указанными средствами может привести к применению субъективных или нечетких подходов (в том числе в условиях сложного социально-экономического положения в стране) в определении пропорций распределения указанных средств на финансовое обеспечение осуществления переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, в результате чего финансовое обеспечение осуществления тех или иных переданных субъектам Российской Федерации полномочий Российской Федерации может оказаться необоснованно заниженным, недофинансируемым или вообще непрофинансируемым. Данное обстоятельство может негативно повлиять на эффективность исполнения соответствующего полномочия Российской Федерации.

В связи с этим Правительству Российской Федерации необходимо разработать для субъектов Российской Федерации методику определения минимальной доли расходов на финансовое обеспечение осуществления каждого из переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации, финансируемых в рамках единой субвенции.

Важной задачей в сфере предоставления субвенций на исполнение органами власти делегированных государственных полномочии, является объективная оценка достаточности средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, направляемых на исполнение указанных полномочий органами власти нижестоящего уровня. В целях решения данной задачи необходимо закрепить в Бюджетном кодексе положение о том, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу государственных полномочий, должны содержать порядок определения общего объема субвенций с учетом затрат на организацию исполнения переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления полномочий.

Важными задачами являются сокращение неэффективных налоговых льгот и освобождений, а также льгот по региональным и местным налогам, установленным федеральным законодательством, установление которых приводит к сокращению доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и нарушению их налоговой автономии. Так, например, согласно пункту 25 статьи 381 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) от уплаты налога на имущество организаций освобождаются организации - в отношении движимого имущества, принятого с 1 января 2013 года на учет в качестве основных средств, за исключением отдельных объектов движимого имущества. В результате применения указанной налоговой льготы, установленной в отношении регионального налога, в ряде субъектов Российской Федерации происходит выпадение значительных налоговых доходов из соответствующих бюджетов субъектов Российской Федерации. Такая льгота будет отменена только с 1 января 2019 года.

Полагаем также, что необходимо ввести мораторий на введение новых льгот по налогам, зачисляемые в региональные и местные бюджеты, и провести оценку эффективности всех действующих налоговых льгот на основе единых подходов. В данном случае могла бы быть прекращена практика внесения законопроектов, предусматривающих льготы и освобождения, которые приводят к выпадающим доходам бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Следует также отметить, что законопроектом учтены изменения законодательства Российской Федерации, согласно которым в федеральный бюджет дополнительно направляется 50% налога на прибыль при выполнении соглашений о разделе прибыльной продукции по проекту "Сахалин-2", с целью ее последующего направления на проекты по развитию Дальневосточного федерального округа. Соответствующие перераспределяемые доходы составят 45 953,3 млн рублей в 2019 году, 41 782,1 млн рублей в 2020 году и 39 440,9 млн рублей в 2021 году. В то же время Комитет считает, что в складывающейся геополитической ситуации, принимая во внимание специфику развития приграничных территорий, а также учитывая стратегическое положение, географические, социально-экономические особенности Сахалинской области и включая входящих в ее состав Курильских островов, изъятие указанного размера доходов, получаемых непосредственно в данном субъекте Российской Федерации недостаточно обоснованно и требует дополнительного обсуждения и корректировки в сторону уменьшения уровня изъятия предполагаемого объема доходов из бюджета Сахалинской области.

Необходимо также продолжить работу по минимизации количества межбюджетных трансфертов, распределяемых правовыми актами Правительства Российской Федерации, поскольку их необходимо распределять непосредственно в федеральных законах о федеральном бюджете, а не подзаконными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, принятие которых растягивается на несколько месяцев текущего финансового года. Данная мера позволит повысить не только прозрачность бюджетного процесса на федеральном уровне, но и предоставит возможность субъектам Российской Федерации осуществлять более точное и эффективное бюджетное планирование. Аналогичное требование о распределении межбюджетных трансфертов между местными бюджетами также следует устанавливать по отношению к субъектам Российской Федерации. Полагаем также, что в перспективе распределение всех межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, необходимо утверждать федеральным законом о федеральном бюджете.

Кроме того, по итогам проведенной инвентаризации расходных полномочий субъектов Российской Федерации необходимо выработать предложения по внесению изменений в законодательство Российской Федерации, предусматривающих исключение (минимизацию) установления на федеральном уровне правил (норм, нормативов, стандартов), определяющих объем расходов региональных и местных бюджетов на реализации расходных полномочий соответствующих публично-правовых образований.

3. Финансовое обеспечение муниципальных образований и предложения по его улучшению

На сегодняшний день муниципальные образования остаются в сложном финансовом положении. Несмотря на определенные меры, принимаемые в течение последних лет, местным бюджетам были переданы незначительные источники доходов, которые увеличили их доходную базу всего лишь на несколько процентов, что не решает вопрос о необходимом и достаточном финансовом обеспечении муниципалитетов. Так, местным бюджетам были переданы часть поступлений от акцизов на нефтепродукты в размере 32,8 млрд рублей или 2,9% налоговых доходов; поступления от единого сельскохозяйственного налога - 11,8 млрд рублей или 1,0% от налоговых доходов местных бюджетов; патентной системы налогообложения - 6,3 млрд рублей или 0,6% от налоговых доходов местных бюджетов.

При этом основная часть налоговых доходов местных бюджетов, как и прежде, формируется за счет отчислений от налога на доходы физических лиц, на администрирование которого органы местного самоуправления не могут оказывать какого-либо влияния. Поступления от местных налогов (земельного налога и налога на имущество физических лиц), которые по сути должны являться основой для формирования доходной базы местных бюджетов, составили в 2017 году всего лишь 202,3 млрд рублей или 7,9% от всех собственных доходов местных бюджетов.

По данным Минфина России, значительную часть доходов составляют межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы. В общем объеме доходов местных бюджетов в 2017 году доля межбюджетных трансфертов составила 63,7% или 2309,2 млрд руб.

В большинстве бюджетов поселений основную долю расходов составляют текущие расходы, которые в основном предназначены для обеспечения предоставления жизненно важных социальных услуг населению, а также на оплату коммунальных услуг бюджетных учреждений и выплату заработной платы их работникам. В этих условиях органы местного самоуправления значительной части поселений вынуждены финансировать многие другие расходные обязательства по остаточному принципу, и не имеют возможности формировать бюджеты развития в составе местных бюджетов, что в свою очередь, не дает возможности органам местного самоуправления формировать реальные стратегии социально-экономического развития муниципалитетов.

Таким образом, в настоящее время не обеспечено соответствие между размером расходных обязательств муниципальных образований по решению вопросов местного значения и объемом источников доходов, закрепляемых за местными бюджетами.

В связи с изложенным в данных условиях еще более актуальным становится решение вопроса о необходимом и достаточном финансовом обеспечении деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения, которое должно позволять органам местного самоуправления формировать бюджеты развития в целях обеспечения комплексного и устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований.

Полагаем, что в целях решения указанной задачи на федеральном уровне необходимо принять следующие меры.

Во-первых, изменить порядок зачисления налога на доходы физических лиц (далее - НДФЛ).

В настоящее время доходы от НДФЛ зачисляются по месту основной работы граждан, а не по месту их жительства. В связи с этим отчисления от этого налога поступают в основном в бюджеты крупных промышленно-развитых городов, как правило ядер городских агломераций, в которых работает значительная часть жителей сельских поселений и малых городов, а не в бюджеты муниципалитетов проживания граждан.

Вместе с тем предоставление указанным гражданам необходимых жизненно важных общественных услуг, благоустройство необходимой инфраструктуры для проживания граждан осуществляется именно по месту их жительства.

Таким образом, порядок зачисления поступлений от НДФЛ значительно сокращает доходную базу бюджетов поселений, в том числе малых городов, а также не стимулирует их социально-экономическое развитие. С учетом того, что НДФЛ - самый крупный налоговый доход для местных бюджетов, можно с большой долей уверенности сказать, что развитие малых муниципалитетов без изменения порядка зачисления НДФЛ (не по месту основной работы, а по месту жительства граждан) невозможно.

Во-вторых, необходимо передать местным бюджетам 1,0-1,5% ставки налога на прибыль организаций. Данная мера позволила бы компенсировать выпадающие доходы бюджетов крупных промышленно-развитых городов от изменения порядка уплаты НДФЛ. При этом в целях более равномерного распределения поступлений от налога на прибыль организацией между местными бюджетами необходимо проработать вопрос об изменении порядка его взимания, установленного в Налоговом кодексе Российской Федерации.

В-третьих, следует ввести, помимо курортного сбора и торгового сбора (право на установление которого необходимо распространить на все муниципальные районы и городские округа), некоторые другие местные сборы (на добычу общераспространенных полезных ископаемых (природного сырья) на территории муниципальных образований, сбор за право использования участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, за право размещения мусорных полигонов и объектов мусоропереработки, сбор за использование местной символики (брэндов и названий муниципалитетов) и за право на рекламу, что представляется особо актуальным для исторических городов и поселений).

В-четвертых, в целях реального увеличения доходов муниципальных дорожных фондов Комитет неоднократно предлагал внести изменения в Бюджетный кодекс и Налоговый кодекс Российской Федерации, предусматривающих установление в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц, на которых зарегистрированы транспортные средства, признаваемые объектом налогообложения, с обязательным зачислением поступлений от данного налога в муниципальные дорожные фонды. При этом поступления от транспортного налога, взимаемого с юридических лиц, по-прежнему могли бы зачисляться в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный налог был бы приемлемым в качестве источника дохода местных бюджетов, поскольку налогооблагаемая база по указанному налогу наравне с имущественными налогами с физических лиц наиболее равномерно распределена по территориям муниципальных образований. Президент России В.В. Путин в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 1 марта 2018 года отметил, что "Мы серьёзно обновили федеральные автомобильные трассы. Теперь нужно привести в порядок региональные и местные дороги". Одновременно Президент подчеркнул, что "Нам нужно создать современную среду для жизни, преобразить наши города и посёлки. При этом важно, чтобы они сохранили своё лицо и историческое наследие".

В рекомендациях "круглого стола" на тему "Автомобильные дороги местного значения: вопросы строительства, реконструкции, ремонта и содержания", проведенного Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 11 декабря 2017 года, указывается, что значительная часть автомобильных дорог местного значения находится в неудовлетворительном состоянии, а в большинстве местных бюджетов отсутствуют достаточные финансовые средства для обеспечения в полном объеме потребностей муниципальных образований в проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании указанных дорог. Участники данного "круглого стола" отметили, что не имеют связи с сетью автомобильных дорог по дорогам с твердым покрытием 43,9 тыс. населенных пунктов. Из них 185 населенных пунктов имеют население более 1000 человек. А нормативным требованиям не отвечают 46,5% общей протяженности дорог местного значения.

Введение данного налога позволило бы увеличить доходную базу муниципальных дорожных фондов и существенно повысить возможности органов местного самоуправления по финансовому обеспечению мероприятий в области дорожной деятельности и благоустройству территорий муниципальных образований, поскольку согласно статьи 174.4 Бюджетного кодекса средства муниципальных дорожных фондов могут использоваться также на капитальный ремонт и ремонт дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Вместо слов "согласно статьи 174.4" следует читать "согласно статьи 179.4"

В то же время нельзя не учитывать, что перераспределение части источников доходов субъектов Российской Федерации, предусмотренных на осуществление дорожной деятельности, в пользу муниципальных дорожных фондов повлечет необходимость рассмотрения вопроса о компенсации субъектам Российской Федерации выпадающих доходов (например, за счет передачи с федерального на региональный уровень доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты), поскольку сокращение указанных доходов субъектов Российской Федерации уменьшит возможности субъектов Российской Федерации по финансированию собственного дорожного хозяйства и оказанию финансовой поддержки муниципальным образованием с низким уровнем социально-экономического развития на финансовое обеспечение строительства, ремонта и реконструкции автомобильных дорог местного значения. В связи с этим решение вопроса о введении в качестве местного налога транспортного налога в отношении физических лиц требует комплексного подхода, поэтому Комитет совместно с Правительством Российской Федерации готов осуществлять работу по выработке наиболее приемлемых и системных механизмов решения указанной задачи.

В-пятых, согласно части 1 статьи 16.4 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" плата за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ вносится лицами, обязанными вносить плату, в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации по месту нахождения стационарного источника. При этом плата за размещение отходов производства и потребления вносится лицами, обязанными вносить плату, по месту нахождения объекта размещения отходов производства и потребления.

Выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов наносят ущерб, в первую очередь, окружающей среде и негативно влияют на жизнедеятельность населения тех муниципальных образований, на территориях которых расположены стационарные источники, осуществляющие такие вопросы и сбросы, а также объекты размещения отходов. В связи с этим полагаем, что необходимо проработать вопрос о внесении изменений в Бюджетный кодекс в части увеличения размера норматива отчислений от платы за негативное воздействие на окружающую среду с 55% до 80%.

Предлагаемая поправка направлена на то, чтобы в целях компенсации указанного ущерба окружающей среде и населению, ликвидации последствий таких выбросов и сбросов, размещению отходов наибольшая часть доходов от взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду зачислялась в бюджеты тех муниципальных образований, в которых расположены упомянутые источники и объекты. Зачисление значительной платы за негативное воздействие на окружающую среду в региональные бюджеты не может гарантировать того, что указанные доходы будут направлены органами государственной власти субъекты Российской Федерации в бюджеты тех муниципальных образований, окружающей среде и населению которых причинен ущерб от упомянутых выбросов, сбросов, а также размещения отходов на соответствующих территориях.

Помимо вышеизложенного, следует осуществить поэтапную отмену налоговых льгот по местным налогам, установленных на федеральном уровне, что является одним из потенциальных источников пополнения муниципальных бюджетов. Местные налоги устанавливаются органами местного самоуправления и зачисляются в размере 100% доходов в местные бюджеты, поэтому и льготы по ним должны устанавливаться исключительно органами местного самоуправления.

В целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов необходимо завершить работу по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, предусмотренных отраслевым федеральным законодательством, в целях проверки их соответствия вопросам местного значения, закрепленным в Федеральном законе N 131-ФЗ, результатом чего должна стать, в том числе отмена тех полномочий муниципалитетов, которые не соответствуют указанным вопросам.

Принятие указанных мер позволило бы улучшить финансовое положение муниципальных образований, а органы местного самоуправления при этом смогли бы иметь реальные источники доходов для формирования бюджетов развития, которые должны статьи финансовой базой для устойчивого и комплексного социально-экономического развития соответствующих территорий в соответствии с муниципальными документам стратегического планирования.

В настоящее время Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, совместно с профильными министерствами и Общероссийском конгрессом муниципальных образований, занимается работой по инвентаризации полномочий органов местного самоуправления с целью выявления всего законодательно закрепленного объема муниципальных полномочий, в том числе относящихся к так называемым "собственным полномочиям" по решению вопросов местного значения и полномочиям, находящимся за пределами таких вопросов. Основной целью данной работы должна стать законодательная корректировка перечня полномочий органов местного самоуправления, выявление и устранение избыточных и несвойственных местному самоуправлению полномочий, и в конечном итоге их более детальная классификация и, самое главное, просчет их "стоимости".

Следует иметь ввиду, что в настоящее время Минфин России осуществляет бюджетную классификацию полномочий по решению вопросов местного значения едиными укрупненными блоками. Например, такой вопрос местного значения как организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом классифицируется единым кодом без детализации на "подвиды" и, соответственно, финансовые средства планируются на исполнение данных вопросов в целом, без понимания, а сколько же в отдельности "стоит" организация газоснабжения, организация теплоснабжения, снабжение топливом и так далее.

Результаты намеченной работы должны послужить определению фактических расходных обязательств муниципалитетов и расчету их реальной стоимости, детализации бюджетной классификации в отношении муниципальных полномочий, минимизации избыточных, устаревших требований, содержащихся в нормативных правовых актах федерального уровня, регулирующих исполнение органами местного самоуправления собственных полномочий, повышению эффективности муниципального управления, высвобождению финансовых ресурсов для пополнения доходной части местных бюджетов, а как итог всего этого - формированию бюджетов развития в составе местных бюджетов, как финансовой основы для обеспечения реализации стратегий социально-экономического развития муниципалитетов.

4. Финансовое обеспечение из федерального бюджета моногородов

Особенности размещения производительных сил в Российской Федерации привели к тому, что в наиболее неблагоприятной ситуации в условиях кризиса и низкой инвестиционной привлекательности предприятий оказались работники, так называемых, градообразующих организаций, обеспечивающих занятость подавляющей части населения моногорода, зачастую в ущерб результатам финансово-хозяйственной деятельности предприятия, оказывающих значительное влияние на формирование городского бюджета и полностью или частично содержащих социальную инфраструктуру.

Обеспечение устойчивого социально-экономического развития моногородов Российской Федерации является одной из важнейших задач государства, необходимым условием достойной жизни граждан, проживающих в этих населенных пунктах.

Приоритеты, намеченные в посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, и задачи, поставленные в указах Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года, определили разработку приоритетной программы "Комплексное развитие моногородов". В то же время президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам был утвержден только паспорт указанной программы. При этом статус указанной программы представляется недостаточно четко определенным.

Для поддержки моногородов в настоящее время созданы и действуют два взаимодополняющих инструмента государственной поддержки: некоммерческая организация "Фонд развития моногородов" и возможность создания на их территориях территорий опережающего социально-экономического развития (далее - ТОСЭР).

Положениями статьи 34 Федерального закона от 29 декабря 2014 года N 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" в целях формирования благоприятных условий для привлечения инвестиций, обеспечения ускоренного социально-экономического развития и создания комфортных условий для обеспечения жизнедеятельности населения моногородов предусмотрена возможность создания на их территориях ТОСЭР. Резидентам ТОСЭР в моногородах предоставляются налоговые льготы (налог на прибыль организаций, НДПИ, освобождение от уплаты налога на имущества организаций и земельного налога), устанавливаются льготные тарифы страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, облегченный порядок проведения государственного и муниципального контроля.

В соответствии с Правилами предоставления из федерального бюджета субсидии некоммерческой организации "Фонд развития моногородов", утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2014 г. N 1186, Фонду развития моногородов из федерального бюджета предоставляется субсидия.

В проекте федерального бюджета на 2019 год и плановый период 2020-2021 годов в рамках основного мероприятия "Приоритетная программа "Комплексное развитие моногородов" подпрограммы "Инвестиционный климат" государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" предусмотрена целевая статья расходов "Субсидии некоммерческой организации "Фонд развития моногородов". В законопроекте размер указанной субсидии, подлежащей выделению из федерального бюджета в 2019-2021 годах, предусмотрен в сумме 4689,1 млн рублей ежегодно.

Следует отметить, что перечень монопрофильных муниципальных образований Российской Федерации (моногородов), утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2014 года N 1398-р, включает 319 муниципальных образований в 61 субъекте Российской Федерации, в которых проживает 13,5 миллиона человек (около 10 процентов населения страны). Численность экономически активного населения составляет 7,3 миллиона человек. Средний уровень безработицы в моногородах превышает среднероссийский уровень более чем в 1,5 раза.

Вопрос реструктуризации и развития монопрофильных муниципальных образований, экономика которых полностью зависит от одного градообразующего предприятия, стоит в настоящее время достаточно остро в силу неразвитой инфраструктуры, устаревших технологий и износа основных фондов градообразующих предприятий моногородов, низкого уровня кооперации между предприятиями отрасли и других факторов.

Полагаем, что объем предусмотренных в законопроекте средств на реализацию мероприятий приоритетной программы "Комплексное развитие моногородов", предусматривающих снижение зависимости монопрофильных муниципальных образований (моногородов) от деятельности градообразующих предприятий, представляется недостаточным.

Кроме того, следует отметить, что выделяемые из федерального бюджета средства расходуются недостаточно эффективно. Так, по данным Счетной палаты Российской Федерации, Минэкономразвитием России не представлены субсидии некоммерческой организации "Фонд развития моногородов" в сумме 6 904,7 млн рублей в связи с отсутствием подтвержденной указанной некоммерческой организацией фактической потребности в бюджетных ассигнованиях на 2017 год, а также акционерному обществу "Российский экспортный центр" - в сумме 263,0 млн рублей на цели субсидирования процентных ставок по экспортным кредитам, предоставляемым коммерческим банкам, в связи с поздним утверждением изменений в правила предоставления указанной субсидии.

В связи с изложенным полагаем, что в законопроекте необходимо увеличить размер средств выделяемых из федерального бюджета в 2019-2021 года на реализацию мероприятий приоритетной программы "Комплексное развитие моногородов" с одновременным созданием более эффективной системы их использования, а также с усилением контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) расходования указанных средств. В частности, следует синхронизировать мероприятия, предусмотренные приоритетной программой "Комплексное развитие моногородов", с другими приоритетными программами и проектами, а также с государственными программами Российской Федерации, федеральной адресной инвестиционной программой, государственными программами субъектов Российской Федерации, программами субъектов естественных монополий в отношении монопрофильных муниципальных образований

Кроме того, представляется, что в целях обеспечения устойчивого социально-экономического развития моногородов необходимо разработать отдельную государственную программы Российской Федерации по комплексному развитию моногородов, которая будет содержать комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития моногородов.

5. Финансовое обеспечение из федерального бюджета закрытых административно-территориальных образований в 2019-2021 годах

Согласно нормам статьи 5.1 Закона Российской Федерации от 14 июля 1992 года N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании" межбюджетные трансферты бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) из федерального бюджета должны выделяться с учетом финансирования дополнительных расходов, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО.

В 2013 году в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 октября 2012 года N 1080 "О внесении изменений в Правила компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" произошло объединение дотаций на дополнительные расходы, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО, и иных межбюджетных трансфертов на развитие и поддержку социальной и инженерной инфраструктуры ЗАТО в единый межбюджетный трансферт, предоставляемый в форме дотации.

Анализ межбюджетных трансфертов, выделенных бюджетам ЗАТО за последние 10 лет, позволяет сделать вывод о стабилизации ежегодного объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых в течении последних лет в бюджеты ЗАТО, на уровне 9-10 млрд рублей. При этом бюджетные ассигнования для предоставления дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО, предусмотрены в 2019 году в объеме 8 918,8 млн рублей, в 2020 году - 8 921,4 млн рублей, в 2021 году - 8 952,0 млн рублей.

Предусмотренные в законопроекте дотации, связанные с особым режимом безопасного функционирования ЗАТО по сравнению с объемами, утвержденными в федеральном бюджете на 2018 года и плановый период 2018-2020 годов, уменьшены в 2019 году на 33,2 млн рублей, в 2020 году на 30,6 млн рублей, в 2021 году - сохранены на уровне объема, предусмотренного на 2020 год Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ. При этом согласно пояснительной записке к законопроекту снижение объемов финансовой поддержки ЗАТО из федерального бюджета связано с принятием Указа Президента Российской Федерации от 17 июля 2018 года N 424 "Об упразднении закрытого административно-территориального образования - г. Шиханы Саратовской области" и перераспределением запланированных ранее межбюджетных трансфертов для предоставления бюджету ЗАТО Шиханы Саратовской области бюджетных ассигнований в 2019 и 2020 годах. В то же время не совсем понятно, почему указанные высвободившиеся бюджетные ассигнования нельзя распределить между бюджетами других действующих ЗАТО.

Это было бы целесообразно сделать потому, что размеры указанных дотаций бюджетам ЗАТО не индексировались даже с учетом прогнозируемого уровня инфляции в течение нескольких лет. При этом из федерального бюджета в течении последних лет не выделяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО, хотя такая форма финансовой поддержки ЗАТО была предусмотрена в Постановлении Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2005 года N 232 "Об утверждении Правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования" (далее - Постановление N 232), до внесения в него изменений Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года N 220.

Следует также отметить, что при расчете дотаций бюджету ЗАТО, на территории которого проходит длительное активное строительство основных объектов инфраструктуры его закрытой зоны, учитывается только численность постоянно проживающих граждан. Фактически численность населения на контролируемой территории в несколько раз превышает регистрационную, в связи с чем существенно увеличивается нагрузка на его социальную инфраструктуру и расходы, предназначенные на её поддержание в надлежащем состоянии.

Вместе с тем, компенсация из федерального бюджета дополнительных расходов и потерь бюджетов ЗАТО, связанных с особым режимом безопасного функционирования, не покрывает в полном объеме потери бюджетов ЗАТО, возникшие в связи с изменением в законодательстве Российской Федерации принципов их финансового обеспечения, а методики распределения из федерального бюджета дотаций бюджетам ЗАТО не отражают специфику географического положения ЗАТО, уровень социально-экономического развития и научно-технического потенциала в них и ряд других факторов.

По поступающим в Комитет данным от органов местного самоуправления ЗАТО в отношении определения финансовой обеспеченности ЗАТО в соответствующих методиках не в полной мере учитываются географические и природно-климатические особенности регионов и расположенных на их территориях ЗАТО, в том числе не учитываются факторы, удорожающие жизнеобеспечение населения северных и дальневосточных территорий (особые условия функционирования жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы, транспортного обслуживания населения).

Необходимо учитывать, что в ЗАТО существенно ограничены возможности расширения налогового потенциала и использования механизмов для роста неналоговых доходов бюджетов.

Органы местного самоуправления ЗАТО не могут в полной мере влиять на увеличение налоговых доходов бюджетов ЗАТО, поскольку возможности привлечения инвесторов и развития малого бизнеса на территориях ЗАТО ограничены особым режимом их функционирования. При этом в статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации земли под объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы ЗАТО, квалифицируются как изъятые из оборота. В статье 389 НК РФ не признаются объектами налогообложения земельные участки, изъятые из оборота, то есть получение доходов от земельного налога в ЗАТО проблематично.

В связи с изложенным полагаем, что необходимо внести изменения в Постановление N 232, предусматривающие:

- предоставление дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов ЗАТО и разработки соответствующей методики их расчета с учетом факторов, негативно влияющих на доходную базу бюджетов ЗАТО;

- уточнение методики расчета дотаций на дополнительные расходы и (или) потери бюджетов ЗАТО, связанные с их правовым режимом, исходя из показателей, учитывающих, в том числе уровень социально-экономического развития, научно-технический и инновационный потенциал ЗАТО, а также ведомственную принадлежность расположенных на них градообразующих предприятий;

- уточнение методики расчета дотаций ЗАТО в целях обеспечения сбалансированности их бюджетов, а также учета особенностей географического положения ЗАТО и климатических условий, в которых они находятся.

Полагаем также, что в законопроекте следует предусмотреть:

- увеличение размера дотаций бюджетам ЗАТО на дополнительные расходы бюджетов ЗАТО, связанные с режимом безопасного функционирования ЗАТО и потерей доходов в связи с ограничением права ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, а также с развитием и поддержкой социальной и инженерной инфраструктуры с учетом уровня инфляции, необходимости индексации оплаты труда работникам бюджетной сферы и других экономических факторов;

- введение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов ЗАТО (с учетом различий в условиях обеспечения безопасного функционирования ЗАТО, их ведомственной принадлежности, налогового потенциала, географического положения) с внесением соответствующих изменений в Постановление N 232;

- финансирование федеральных целевых программ по решению вопросов социально-экономического и научно-технического развития ЗАТО и организаций, входящих в его научно-производственный комплекс.

6. Финансовое обеспечение из федерального бюджета наукоградов Российской Федерации в 2019-2021 годах

В соответствии с Федеральным законом от 07 апреля 1999 года N 70-ФЗ "О статусе наукограда Российской Федерации" присвоение муниципальному образованию статуса наукограда является основанием для предоставления таким муниципальным образованиям из федерального бюджета дополнительных межбюджетных трансфертов. В настоящее время действуют Правила предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления мероприятий по реализации стратегий социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2016 N 1561.

Следует отметить, что размер указанных субсидий не индексируется ежегодно с учетом уровня инфляции, а имеет устойчивую тенденцию ежегодного уменьшения. Так, например, в 2017 году в федеральном бюджете на развитие и поддержку социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов были предусмотрены средства в объеме 403,8 млн рублей, что на 31,1 млн рублей ниже уровня 2016 года. В 2018 году на осуществление мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития наукоградов Российской Федерации, способствующих развитию научно-производственного комплекса наукоградов Российской Федерации, а также сохранению и развитию инфраструктуры наукоградов Российской Федерации в 2018 году предусмотрено выделить из федерального бюджета средства в объеме всего лишь 383,1 млн рублей. В законопроекте в 2019-2021 годах на указанные мероприятия предусмотрено ежегодное выделение средств в объеме 382,3 млн рублей.

В то же время полагаем, что в указанные незначительные суммы финансовой поддержки с учетом особого статуса наукоградов установлены без достаточного финансового, научно-технического и инновационного обоснования. Порядок определения их размера в пояснительной записке к законопроекту отсутствует.

В условиях перехода экономики России на инновационный путь развития возрастает роль территорий с высокой концентрацией научно-технического потенциала. Практика также показывает, что на таких территориях чаще всего происходит интеграция науки и производства, реализуются совместные проекты, объединяющие научный и производственный потенциал различных организаций и концентрирующие ресурсы на приоритетных направлениях науки и техники.

При определенной и целенаправленной государственной поддержке такие территории располагают возможностями опережающего развития за счет активизации инновационной деятельности, создания и выпуска наукоемкой продукции, осуществления научной, научно-технической деятельности. Кроме того, использование инновационных преимуществ наукоградов является фактором экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в целом.

Представляется, что факт придания муниципальному образованию статуса наукограда должен означать признание государством целесообразности развития в приоритетном порядке научно-производственного комплекса данного муниципального образования и, соответственно, выделение для такого развития средств из федерального бюджета.

В Федеральном законе от 20 апреля 2015 года N 100-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О статусе наукограда Российской Федерации" и Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике" (далее - Федеральный закон N 100-ФЗ), который вступил в силу с 1 января 2017 года, установлены положения, направленные на совершенствование правового статуса наукограда в целях повышения его инновационной активности и привлекательности для внесения инвестиций.

Федеральным законом N 100-ФЗ устанавливаются критерии присвоения муниципальному образованию статуса наукограда и сохранения такого статуса, порядок присвоения муниципальному образованию статуса наукограда, сохранения и прекращения такого статуса, права органов местного самоуправления при реализации мероприятий, предусмотренных планом мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования, имеющего статус наукограда.

Нормы Федерального закона N 100-ФЗ определяют, что межбюджетные трансферты из федерального бюджета будут предоставлять наукоградам для осуществления мероприятий по развитию научно-производственного комплекса наукограда, в том числе малых и средних предприятий, реализации инновационных проектов, сохранению и развитию инфраструктуры наукограда.

При этом в данном Федеральном законе предусматривается, что часть общего объема межбюджетных трансфертов, предоставляемая из федерального бюджета бюджетам наукоградов, должна будет направляться на реализацию инновационных проектов, направленных на создание и развитие производства высокотехнологичной промышленной продукции и (или) инновационных товаров и услуг в соответствии с приоритетными направлениями развития науки, технологий и техники Российской Федерации и распределяться по результатам конкурсного отбора. Объем таких средств и порядок проведения конкурсного отбора устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В связи изложенным Комитет полагает, что в законопроекте размер указанных межбюджетных трансфертов бюджетам наукоградов необходимо существенно увеличить с учетом особой значимости для государства поддержки и развития таких муниципальных образований, а также их градообразующих предприятий.

7. Иные межбюджетные трансферты из федерального бюджета в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления

В законопроекте предусмотрены иные межбюджетные трансферты на премирование в 2019-2021 годах победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" в размере 40,0 млн рублей ежегодно. Согласно положению о Всероссийском конкурсе "Лучшая муниципальная практика", утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2016 года N 815, конкурс организуется и проводится ежегодно в целях выявления, поощрения и распространения применения примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что предоставление иных межбюджетных трансфертов на премирование победителей Всероссийского конкурса "Лучшая муниципальная практика" позволит обеспечить поощрение примеров лучшей практики деятельности органов местного самоуправления по организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований. Вместе с тем, в настоящее время в России действуют более 22 тысяч муниципальных образований, поэтому вызывает сомнения, что предусмотренный в законопроекте объем бюджетных ассигнований на указанные цели может являться реальным стимулом для органов местного самоуправления по улучшению организации муниципального управления и решению вопросов местного значения муниципальных образований. Тем более методика определения указанного ежегодного объема бюджетных ассигнований и эффективность их использования в пояснительной записке к законопроекту не представлены. Полагаем целесообразным, чтобы указанная сумма для премирования муниципальных образований была бы увеличена, как минимум, в двое.

* * *

Таким образом, можно констатировать, что на сегодняшний день не все проблемы в сфере межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровне решены, поэтому необходимо продолжить работу по совершенствованию бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации и устранению проблем по обеспечению комплексного и устойчивого развития регионов и муниципалитетов.

8. Краткая характеристика государственных программ Российской Федерации, по которым Комитет назначен ответственным и соисполнителем

Проектируемый федеральный бюджет на 2019 и плановый период 2020-2021 годов предполагает переход от формирования на программной основе (государственные программы Российской Федерации) к апробированному в начале 2000-х г.г. проектному финансированию (национальные проекты).

Следует отметить, что смена "программного" бюджетного финансирования на "проектное" финансирование отчасти обусловлена невысокой эффективностью реализации государственных программ Российской Федерации, вызванной целым рядом причин: от организационно-методологических до коррупционных, а также отсутствием в ряде случаев исполнительской дисциплины и своевременной действенной системы контроля за ходом реализации государственных программ.

Так, например, в 2017 году в Государственную Думу с нарушением сроком поступили 23 государственные программы (далее - госпрограммы), что привело к невозможности осуществления как полноценного парламентского контроля, так и предварительного анализа государственных программ Счетной палатой и представления замечаний и предложений в Правительство Российской Федерации для их учета при том, что у профильных комитетов Государственной Думы и Счетной палаты имелись серьёзные замечания как по финансовому обеспечению госпрограмм, так и в части индикаторов и целевых показателей эффективности реализации госпрограмм.

Вместе с тем, программирование является неотъемлемой частью системы стратегического планирования, что обусловливает его актуальность и применимость с учетом соответствующих корректив в финансовом планировании при проектировании параметров федерального бюджета.

В то же время, с учетом утверждения в 2018 году государственной программы "Обеспечение обороноспособности страны", а также отнесения отдельных расходов, ранее отражаемых в рамках непрограммной части федерального бюджета, к соответствующим государственным программам, доля "программных" расходов федерального бюджета в 2019-2020 годах составит порядка 71 % (по сравнению с 56 % в 2018 году).

В соответствии с перечнем государственных программ, утвержденным распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 года N 1950-р, государственные программы сгруппированы по 5 основным направлениям (таблица 1).

Таблица 1

Основные направления программного финансирования в рамках федерального бюджета млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	6	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Расходы на реализацию государственных программ, всего	9 869 021,5	8 870 231,3	13 052 812,3	147,2	9 000 017,1	13 582 834,3	150,9	13 911 511,6	102,4
в том числе по направлениям:
I. Новое качество жизни (12 программ)	3 561 775,3	3 274 215,2	3 456 499,6	105,6	3 378 421,7	3 754 286,2	111,1	3 760 286,2	100,2
II. Инновационное развитие и модернизация экономики (18 программ), без закрытой части	2 368 033,7	2 075 264,7	2 754 618,0	132,7	2 106 375,8	2 892 007,3	137,3	3 006 002,7	103,9
III. Обеспечение национальной безопасности (2 программы), без закрытой части	2 007,6	1 607,3	1 401 238,2	87 177,7	1 638,5	1 450 680,2	88 538,6	1 498 854,4	103,3
IV. Сбалансированное региональное развитие (6 программ)	1 200 923,5	1 046 746,3	1 180 336,3	112,8	1 028 290,1	1 146 674,5	111,5	1 059 340,4	92,4
V. Эффективное государство (4 программы), без закрытой части	1 764 751,7	1 610 092,7	1 696 191,3	105,3	1 672 689,1	1 739 031,0	104,0	1 874 602,6	107,8
Расходы на реализацию государственных программ (закрытая часть)	971 529,6	862 305,1	2 563 928,9	297,3	812 602,0	2 600 155,2	320,0	2 712 425,3	104,3

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

______________________________

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года (госпрограмма N 35), в 2019 году составят 14 208,9 млн рублей, в 2020 году - 13 613,9 млн рублей, в 2021 году - 13 531,2 млн рублей (таблица 2).

Таблица 2

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года

млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	6	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Всего	14 165,6	13 610,3	14 208,9	104,4	13 615,0	13 613,9	100,0	13 531,2	99,4
в том числе:
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Ставропольского края на 2016-2025 годы"	500,0	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Северная Осетия - Алания на 2016-2025 годы"	900,0	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Ингушетия на 2016-2025 годы"	500,0	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Карачаево-Черкесской Республики на 2016-2025 годы"	593,4	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Кабардино-Балкарской Республики на 2016-2025 годы"	500,0	500,0	500,0	100,0	500,0	500,0	100,0	500,0	100,0
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы"	945,9	657,8	657,8	100,0	741,6	741,6	100,0	651,3	87,8
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2016-2025 годы"	401,0	401,0	401,0	100,0	401,0	401,0	100,0	401,0	100,0
Подпрограмма "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	4 355,0	4 500,0	4 600,0	102,2	4 500,0	4 500,0	100,0	4 500,0	100,0
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"	520,5	436,2	964,9	221,2	438,1	467,1	106,6	474,7	101,6
Подпрограмма "Формирование инфраструктуры государственной информационной политики в Северо-Кавказском федеральном округе"	80,0	0,0	0,0	-	0,0	0,0	-	0,0	-
Подпрограмма "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа"	4 869,7	5 115,2	5 085,2	99,4	5 034,3	5 004,3	99,4	5 004,3	100,0

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

______________________________

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году увеличены на 598,6 млн рублей, в 2020 году уменьшены на 1,0 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, уменьшены на 82,7 млн рублей (таблица 3).

Таблица 3

Изменение параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года млн рублей

Структурный элемент	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 362-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2020 Закон N 362-ФЗ)	(2021 Законопроект - 2020 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	598,6	-1,0	-82,7
в том числе:
Подпрограмма "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы"	0,0	0,0	-90,3
Основное мероприятие "Реализация проектов по социально-экономическому развитию Республики Дагестан"	0,0	0,0	-90,3
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года"	528,6	29,0	7,6
Основное мероприятие "Строительство объектов, направленных на предотвращение негативных последствий природных катастроф на территории Северо-Кавказского федерального округа"	500,0	0,0	0,0
Иные основные мероприятия	28,6	29,0	7,6
Подпрограмма "Создание медицинского кластера на территории Кавказских Минеральных Вод и реализация инвестиционных проектов Северо-Кавказского федерального округа"	-30,0	-30,0	0,0
Основное мероприятие "Создание инновационного медицинского кластера и развитие инвестиционной среды в Северо-Кавказском федеральном округе"	-30,0	-30,0	0,0
Подпрограмма "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	100,0	0,0	0,0
Основное мероприятие "Развитие особых экономических зон туристско-рекреационного кластера в Северо-Кавказском федеральном округе"	100,0	0,0	0,0

В пояснительной записке к законопроекту указано, что на изменение параметров финансового обеспечения государственных программ, включая 4 госпрограммы, по оценке которых Комитет является ответственным и соисполнителем, повлияло применение общих подходов к формированию законопроекта.

Уменьшение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Реализация проектов по социально-экономическому развитию Республики Дагестан" подпрограммы "Социально-экономическое развитие Республики Дагестан на 2016-2025 годы" обусловлено уменьшением бюджетных ассигнований в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными в законопроекте на 2020 год, на 90,3 млн рублей в связи с уточнением потребности в средствах федерального бюджета на строительство наружных сетей канализации и очистных сооружений переселенческого Новолакского района.

Увеличение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Строительство объектов, направленных на предотвращение негативных последствий природных катастроф на территории Северо-Кавказского федерального округа" подпрограммы "Обеспечение реализации государственной программы Российской Федерации "Развитие Северо-Кавказского федерального округа" на период до 2025 года" обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в 2019 году по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, на 500,0 млн рублей в связи с началом реализации и финансированием мероприятий по защите объектов капитального строительства от чрезвычайных ситуаций природного характера на территории Северо-Кавказского федерального округа.

Увеличение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Развитие особых экономических зон туристско-рекреационного кластера в Северо-Кавказском федеральном округе" подпрограммы "Развитие туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе" обусловлено увеличением бюджетных ассигнований в 2019 году по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, на 100,0 млн рублей в связи с началом реализации мероприятий по разработке проектно-сметной документации по объектам капитального строительства всесезонного туристско-рекреационного кластера "Мамисон", расположенного на территории РСО - Алания.

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области" (госпрограмма N 37) представлены в таблице 4.

Таблица 4

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области", млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	6	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Всего	62 899,6	62 368,7	65 613,2	105,2	60 148,6	76 902,7	127,9	81 145,0	105,5
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	50 657,7	53 462,3	56 706,8	106,1	56 029,5	71 340,9	127,3	81 145,0	113,7
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года	12 241,9	8 906,4	8 906,4	100,0	4 119,1	5 561,7	135,0	0,0	0,0

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

______________________________

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в Законопроекте на реализацию государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области", в 2019 году составят 65 613,2 млн рублей, в 2020 году - 76 902,7 млн рублей, в 2021 году - 81 145,0 млн рублей.

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году увеличены на 3 244,5 млн рублей, в 2020 году - на 16 754,1 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, увеличены на 4 242,4 млн рублей (таблица 5).

Таблица 5

Изменения параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Социально-экономическое развитие Калининградской области" млн рублей

Структурный элемент	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 362-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2020 Закон N 362-ФЗ)	(2021 Законопроект - 2020 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	3 244,5	16 754,1	4 242,4
в том числе:
Подпрограмма "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области"	3 244,5	15 311,4	9 804,1
Основное мероприятие "Государственная поддержка организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Калининградской области"	3 244,5	15 311,4	5 964,4
Основное мероприятие "Социально-экономическое развитие Калининградской области"	0,0	0,0	3 839,7
Федеральная целевая программа развития Калининградской области на период до 2020 года	0,0	1 442,6	-5 561,7

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Создание условий для устойчивого социально-экономического развития Калининградской области" обусловлено:

по основному мероприятию "Государственная поддержка организаций, осуществляющих свою деятельность на территории Калининградской области" - увеличением бюджетных ассигнований по сравнению с объемом, утвержденным Законом N 362-ФЗ, в 2019 году на 3 244,5 млн рублей, в 2020 году на 15 311,4 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемом, предусмотренным законопроектом на 2020 год, на 5 964,4 млн рублей в связи с наличием уточненного прогноза поступлений по ввозной таможенной пошлине, уплаченной резидентами Особой экономической зоны в Калининградской области;

по основному мероприятию "Социально-экономическое развитие Калининградской области" - увеличением бюджетных ассигнований в связи с продолжением реализации мероприятий, направленных на социально-экономическое развитие Калининградской области.

Изменение параметров финансового обеспечения федеральной целевой программы развития Калининградской области на период до 2020 года обусловлено увеличением по сравнению с объемом, утвержденным Законом N 362-ФЗ, в 2020 году объемов бюджетных ассигнований на 1 442,6 млн рублей в связи с реализацией мероприятий по строительству объектов здравоохранения, а также в связи с завершением в 2020 году указанной программы.

Бюджетные ассигнования, предусмотренные в законопроекте на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами" (госпрограмма N 36), в 2019 году составят 900 225,2 млн рублей, в 2020 году - 886 951,8 млн рублей, в 2021 году - 903 278,1 млн рублей (таблица 6).

Таблица 6

Расходы федерального бюджета в 2018-2021 годах на реализацию государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", млн рублей

Наименование	2018 год*	2019 год			2020 год			2021 год
		Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Закон N 362-ФЗ	Законопроект	к закону, %	Законопроект	к Законопроекту на 2020 год, %
1	2	3	4	5 = 4 / 3 * 100	6	7	8 = 7 / 6 * 100	9	10 = 9 / 7 * 100
Всего	917 984,7	793 350,9	900 225,2	113,5	805 401,1	886 951,8	110,1	903 278,1	101,8
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	14 531,1	12 465,7	13 480,6	108,1	10 496,9	12 790,0	121,8	10 813,7	84,5
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	903 413,6	780 845,2	886 704,6	113,6	794 864,2	874 121,8	110,0	892 424,4	102,1
Подпрограмма "Совершенствование разграничения полномочий между уровнями публичной власти и контроля за осуществлением переданных федеральных полномочий"	40,0	40,0	40,0	100,0	40,0	40,0	100,0	40,0	100,0

______________________________

* - показатели сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября 2018 г.

______________________________

Предусмотренные в законопроекте объемы бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году увеличены на 106 874,3 млн рублей, в 2020 году - на 81 550,7 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, увеличены на 16 326,3 млн рублей (таблица 7).

Таблица 7

Изменение параметров ресурсного обеспечения в разрезе структурных элементов государственной программы "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами", млн рублей

Структурный элемент	(2019 Законопроект - 2019 Закон N 362-ФЗ)	(2020 Законопроект - 2020 Закон N 362-ФЗ)	(2021 Законопроект - 2020 Законопроект)
1	2	3	4
Всего	106 874,3	81 550,7	16 326,3
в том числе:
Подпрограмма "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации"	1 014,9	2 293,1	-1 976,3
Основное мероприятие "Повышение эффективности предоставления и использования субвенций"	1 014,9	2 293,1	-1 976,3
Подпрограмма "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов"	105 859,4	79 257,6	18 302,6
Основное мероприятие "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации"	27 016,0	25 432,1	10 977,5
Основное мероприятие "Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня"	78 876,6	53 856,1	7 294,5
Основное мероприятие "Создание условий для устойчивого исполнения бюджетов закрытых административно-территориальных образований"	-33,2	-30,6	30,6

На изменение параметров финансового обеспечения государственной программы повлияло применение общих подходов к формированию законопроекта.

Изменение параметров финансового обеспечения по основному мероприятию "Повышение эффективности предоставления и использования субвенций" подпрограммы "Совершенствование системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации" обусловлено:

увеличением бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ, в 2019 году на 1 014,9 млн рублей, в 2020 году на 2 293,1 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2020 год, на 298,4 млн рублей в связи с увеличением объема единой субвенции, а также продлением мероприятий по переводу актов гражданского состояния в электронную форму до 31 декабря 2020 года;

сокращением бюджетных ассигнований в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 2 274,7 млн рублей в связи с завершением в 2020 году перевода в электронную форму книг государственной регистрации актов гражданского состояния (в соответствии с пунктом 2 статьи 3 Федерального закона от 23 июня 2016 года N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об актах гражданского состояния").

Изменение параметров финансового обеспечения подпрограммы "Выравнивание финансовых возможностей бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов" обусловлено:

по основному мероприятию "Выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации" - увеличением бюджетных ассигнований на предоставление дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом 5 декабря 2017 N 362-ФЗ, в 2019 году на 27 016,0 млн рублей, в 2020 году на 25 432,1 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 10 977,5 млн рублей в связи с уточнением прогнозного объема прироста 1 процентного пункта налога на прибыль, централизованного в федеральный бюджет, а также перераспределением бюджетных ассигнований федерального бюджета между основными мероприятиями подпрограммы;

по основному мероприятию "Поддержка мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и компенсация дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами власти другого уровня" - увеличением бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году на 78 876,6 млн рублей, в 2020 году на 53 856,1 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2020 год, на 7 294,5 млн рублей за счет:

выделения дополнительных бюджетных ассигнований в объеме 50 000,0 млн рублей ежегодно на предоставление дотаций на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы и иные цели;

увеличения общего объема дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации по сравнению с объемами, утвержденными Законом N 362-ФЗ, в 2019 году на 35 967,5 млн рублей, в 2020 году на 19 468,6 млн рублей, в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными Законопроектом на 2020 год, на 7 325,1 млн рублей в связи с уточнением прогнозного объема поступлений от налога на прибыль организаций, зачисляемого в федеральный бюджет по ставке 2%, и перераспределением 5 % от общего объема средств субсидии, предусмотренной на софинансирование капитальных вложений в рамках федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года";

предоставления дотации Саратовской области в 2019 году в объеме 33,2 млн рублей, в 2020 году 30,6 млн рублей в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Шиханы в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 июля 2018 года N 424;

сокращения объемов дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с перераспределением бюджетных ассигнований на реализацию иных мероприятий подпрограммы в 2019 году в объеме 7 124,1 млн рублей, в 2020 году в объеме 15 643,1 млн рублей;

по основному мероприятию "Создание условий для устойчивого исполнения бюджетов ЗАТО" - уменьшением бюджетных ассигнований по сравнению с объемами, утвержденными Федеральным законом от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ, в 2019 году на 33,2 млн рублей, в 2020 году на 30,6 млн рублей за счет сокращения общего объема дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований, в связи с упразднением закрытого административно-территориального образования - г. Шиханы Саратовской области, а также увеличением бюджетных ассигнований в 2021 году по сравнению с объемами, предусмотренными законопроектом на 2020 год, на 30,6 млн рублей в целях доведения до уровня 2020 года, утвержденного в Федеральном законе от 5 декабря 2017 года N 362-ФЗ общего объема дотаций, связанных с особым режимом безопасного функционирования закрытых административно-территориальных образований.

Вместе с тем, следует отметить, что в законопроекте указывается ФЦП "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2022 года", однако государственная программа "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя на период до 2020 года", сроки утверждения которой переносились более 10 раз, до настоящего времени не утверждена Правительством Российской Федерации.

Кроме того, Счетной палатой Российской Федерации по итогам проведенного в 2017 году экспертно-аналитического мероприятия, посвящённого вопросам, связанным с анализом мероприятий указанной федеральной целевой программы, среди прочего отмечался низкий уровень освоения средств федерального бюджета (23,6 процента годовых назначений - в 2015 году, 63 процента - в 2016 году).

Вместе с тем, законопроектом предлагается закрепить дополнительные к установленным статьей 217 Бюджетного кодекса и статьей 21 законопроекта временные основания для внесения изменений в СБР федерального бюджета без внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете в целях перераспределения бюджетных ассигнований, среди прочего - на реализацию государственной программы Российской Федерации "Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя".

Таким образом, представляется необходимым своевременная доработка и утверждение вышеуказанной госпрограммы.

В то же время проведенная Минэкономразвития России оценка эффективности госпрограмм свидетельствует, что объем неэффективных расходов в 2017 году составил 1427,9 млрд рублей (18 из 36 госпрограмм, содержащих открытые сведения, а также для служебного пользования), или 8,7% общего объема исполнения расходов федерального бюджета (в 2016 году только по открытой части данный показатель составил 3 659,3 млрд рублей, 22,3%общего объема исполнения расходов федерального бюджета), что свидетельствует о необходимости совершенствования как применяемой методики оценки эффективности государственных программ Минэкономразвития, так и совершенствования самого института госпрограмм, системы ответственности и контроля за эффективность реализации госпрограмм в Российской Федерации.

Вследствие указанного представляется целесообразным проведение Счетной палатой предварительных экспертиз проектов Постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении государственных программ Российской Федерации и о внесении изменений в их положения и направление их результатов в соответствующие профильные Комитеты Государственной Думы и Совета Федерации, до их рассмотрения этими Комитетами в установленные сроки.

Кроме того, необходимо усиливать меры парламентского контроля за составлением, исполнением и реализацией государственных программ Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 11 Федерального закона от 7 мая 2013 года N 77-ФЗ"О парламентском контроле" (далее - Федеральный закон N 77-ФЗ) заключения профильных комитетов Государственной Думы и Совета Федерации, Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам, Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера по соответствующим проектам государственных программ, а также рекомендации парламентских слушаний в случае их проведения направляются в течение пятнадцати дней в Правительство Российской Федерации. В данное положение необходимо внести изменение, предусматривающее, что указанные заключения рассматриваются после представления Счетной палатой Российской Федерации своего заключения по соответствующим государственным программам.

В то же время полагаем, что для реализации данного предложения потребуется внесение соответствующих изменений в Федеральный закон от 5 апреля 2013 года N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральный закон N 77-ФЗ. На основании изложенного, Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект с учетом указанных замечаний и предложений и рекомендует Государственной Думе принять его при рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

А.Н. Диденко