Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам на проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по бюджету и налогам
на проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений"

Досье на проект федерального закона

Комитет по бюджету и налогам (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" (далее - законопроект), внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

I. В части совершенствования межбюджетных отношений на федеральном уровне законопроектом предлагается:

1) уточнение наименования формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов вышестоящего уровня в бюджеты нижестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации (вводится общее понятие "дотация бюджетам");

2) расширение полномочий Минфина России в части установления единой системы предоставления в финансовые органы реестров расходных обязательств субъектов Российской Федерации, а также сводов реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъектов Российской Федерации;

3) включение в условия предоставления бюджетного кредита субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию критерия об отсутствии просроченной задолженности по бюджетным кредитам, полученным ранее, вместо более широкого критерия об отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам;

4) установление порядка распределения межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации:

- федеральным законом о федеральном бюджете (о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете);

- федеральным законом о федеральном бюджете и (или) принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

5) исключение из условий предоставления межбюджетных трансфертов, предусмотренных статьей 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - Бюджетный кодекс), требования о соблюдении законодательства Российской Федерации о налогах и сборах в связи с отсутствием практики применения данной нормы и отсутствием связи межбюджетных отношений и правоотношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

6) "предварительное" согласование с субъектами Российской Федерации (до принятия федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении) правил (проектов правил) и проектов распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, предусматривающее направление главными распорядителями средств федерального бюджета до 20 августа текущего года высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации указанных материалов;

7) конкретизация случаев и оснований, когда целевые межбюджетные трансферты могут предоставляться в форме иных межбюджетных трансфертов;

8) введение обязанности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) в случае, если просроченная задолженность по бюджетным и долговым обязательствам бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в течение трех месяцев непрерывно по состоянию на первое число месяца, следующего за отчетным, превышает 10 процентов от объема налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета (местного бюджета) в последнем отчетном финансовом году, на основании соответствующего уведомления Министерства финансов Российской Федерации (финансового органа субъекта Российской Федерации), заключить соглашение о мерах по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и утвердить план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). Предлагаемый механизм может стать превентивной мерой, позволяющей своевременно выявить риски неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и принять меры к их оперативному устранению.

Комитет считает целесообразным рассмотреть вопрос о подготовке плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации и заключении соответствующего соглашения в случае реализации вышеуказанного условия на основании решения Правительства Российской Федерации;

9) установление на постоянной основе нормы о возможности оплаты услуг почтовой связи и банковских услуг, оказываемых банками, по выплате денежных средств гражданам при обеспечении мер социальной поддержки и (или) компенсации затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местных администраций) и государственных (муниципальных) учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации за счет средств соответствующих субвенций, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, в порядке, установленном Бюджетным кодексом. Комитет отмечает, что предлагаемая норма ежегодно содержится в тексте Федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий период.

Законодательная Дума Хабаровского края отмечает, что указанные расходы связаны с непосредственным осуществлением переданных полномочий Российской Федерации и должны осуществляться за счет средств федерального бюджета, и, в связи с этим, предлагает слова "могут осуществляться" заменить словом "осуществляются";

10) смягчение обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований), получающих межбюджетные трансферты, до отдельных ограничений, определенных пунктами 2-4 статьи 130 и статьи 136 Кодекса, и соблюдения предельных значений дефицита, долга, объема заимствований (пункты 2 и 3 статьи 92.1, статьи 106 и 107 Кодекса).

В соответствии с решением президиума Государственного Совета Российской Федерации от 23 ноября 2018 года Комитет считает необходимым рассмотреть вопрос о персонификации ответственности за несоблюдение условий соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов и об отказе от санкции в виде сокращения межбюджетных трансфертов в целях недопущения перекладывания ответственности на население.

II. В части совершенствования межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях законопроектом предлагается:

1) установление возможности предоставления новых форм межбюджетных трансфертов, так называемых "горизонтальных" субсидий, т.е. субсидий из региональных бюджетов другим региональным бюджетам. Аналогично предусматривается механизм предоставления "горизонтальных" субсидий из местных бюджетов местным бюджетам.

Предусматривается, что цели и условия предоставления субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются соглашениями между высшими исполнительными органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации, заключаемыми в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, из бюджета которого предоставляется субсидия.

По мнению Сахалинской областной Думы: "такая формулировка фактически наделяет органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, из бюджета которого будут предоставляться субсидии, свободой усмотрения при принятии решения о предоставлении субсидии другому субъекту Российской Федерации и предусматривает возможность вовсе не учитывать мнения законодательных органов власти данного субъекта Российской Федерации.

Предлагаемое законопроектом изменение нарушает право Сахалинской областной Думы в полной мере реализовать свои бюджетные полномочия, установленные статьей 153 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в части осуществления контроля за расходованием средств областного бюджета.".

Комитет отмечает, что в соответствии с пунктом 2 статьи 184 Бюджетного кодекса порядок и сроки составления проектов бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации с соблюдением требований, устанавливаемых настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 184.1 Бюджетного кодекса законом о бюджете субъекта могут утверждаться иные показатели бюджета субъекта Российской Федерации, установленные законом субъекта Российской Федерации.

С учетом вышеуказанных норм в законе субъекта могут быть установлены требования по планированию расходов на осуществление "горизонтальных" субсидий, в том числе по обязательному распределению бюджетных ассигнований на указанные цели в законе о бюджете субъекта Российской Федерации.

В связи с этим право законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации в полной мере реализовать свои бюджетные полномочия, установленные статьей 153 Бюджетного кодекса, в части осуществления контроля за расходованием средств областного бюджета, не нарушается;

2) включение в бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением полномочия по установлению единых нормативов отчислений в бюджеты соответствующих видов муниципальных образований от отдельных видов неналоговых платежей, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, городских округов с внутригородским делением:

- денежных взысканий (штрафов), предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

- платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- платы за пользование водными объектами, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

- платы от передачи в аренду земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которые расположены в границах поселений, а также средств от продажи права на заключение договоров аренды указанных земельных участков.

Комитет отмечает, что в материалах к законопроекту не представлены расчеты, подтверждающие прогнозируемость и стабильность предлагаемых к перераспределению неналоговых доходов.

Комитет и Правовое управление Аппарата Государственной Думы отмечают, что необходимы синхронные изменения в статью 62 Бюджетного кодекса, определяющей доходы местных бюджетов, а также в статьи 46 и 67 Бюджетного кодекса, определяющих доходы бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с предлагаемым установлением права субъектов Российской Федерации устанавливать единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от некоторых неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, по аналогии с соответствующими нормами в статьях 56, 61.1, 61.2, 61.3, 61.4 и 61.5 Бюджетного кодекса, определяющих налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Комитет отмечает необходимость урегулирования данного вопроса ко второму чтению;

3) уточнение подходов к расчетам субъектами Российской Федерации уровней дотационности муниципальных образований, согласно которым из общего объема доходов местных бюджетов будут исключаться не только субвенции, но и иные межбюджетные трансферты между муниципальными районами и поселениями, предоставляемые в рамках заключаемых между ними соглашений о передаче полномочий по решению вопросов местного значения;

4) расширение случаев, при наступлении которых финансовые органы субъектов Российской Федерации в установленном ими порядке вправе принять решение о приостановлении (сокращении) предоставления межбюджетных трансфертов местным бюджетам до приведения в соответствие с требованиями статьи 136 Бюджетного кодекса положений, обуславливающих условия предоставления межбюджетных трансфертов. К этим случаям относятся, в том числе невыполнение органами местного самоуправления условий соглашения о мерах по восстановлению платежеспособности муниципального образования и (или) плана восстановления платежеспособности муниципального образования, а также невыполнение "высокодотационными" муниципальными образованиями обязательств, установленных соглашениями, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов соответствующих видов муниципальных образований;

5) установление обязательности заключения финансовым органом субъекта Российской Федерации соглашений с главами местных администраций (руководителями исполнительно-распорядительных органов) муниципальных образований, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований из бюджета субъекта Российской Федерации и (или) доходы по заменяющим указанные дотации дополнительным нормативам отчислений от налога на доходы физических лиц, которыми предусматриваются меры по социально-экономическому развитию и оздоровлению муниципальных финансов муниципального образования, по аналогии с механизмом заключения соглашений о предоставлении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации с высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации;

6) утверждение финансовым органом субъекта Российской Федерации не позднее 15 ноября текущего финансового года перечня всех муниципальных образований, являющихся дотационными, а не только с уровнем дотационности более 5 процентов;

7) исключение положений о региональных, районных, окружных фондах финансовой поддержки муниципальных образований в связи с исключением положения о фондах финансовой поддержки различных публично-правовых образований и их неприменением в других нормах законопроекта. Указанные фонды не являются непосредственно фондами денежных средств, у них отсутствует собственная экономическая база, указанные фонды являются одним из видов бюджетных ассигнований;

8) исключение в пунктах 1 - 4 статьи 137 Бюджетного кодекса слов "(включая городские округа)" в связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 3 апреля 2017 г. N 62-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в части разделения понятий "городского поселения" и "городского округа", являвшегося ранее городским поселением со статусом городского округа. В связи с этим городской округ исключается из перечня получателей дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений (внутригородских районов), предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации. При этом аналогичные изменения в абзацы 2 - 6 пункта 3 указанной статьи законопроектом не предлагаются. Комитет отмечает, что ко второму чтению необходимо урегулировать данный вопрос;

9) исключение норм о выделении в составе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением) дотаций, отражающих отдельные показатели (условия), учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов, городских округов с внутригородским делением);

10) установление возможности снижения субъектом Российской Федерации размеров дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований не только в случае внесения федеральными законами изменений о перераспределении полномочий и (или) доходов бюджетов между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями, но и в случае внесения законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований изменений о перераспределении вопросов местного значения и (или) доходов бюджетов между соответствующими видами муниципальных образований, а также в случае внесения законами субъектов Российской Федерации изменений о перераспределении полномочий между субъектом Российской Федерации и муниципальными образованиями. С учетом требования о неснижении объема дотаций отдельному муниципальному образованию, предоставленных из бюджета субъекта Российской Федерации, будет учитываться объем указанных дотаций, замененный дополнительными нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц;

11) введение требования об утверждении на плановый период не распределенного между городскими, сельскими поселениями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности из бюджета муниципального района не более 20 процентов от общего объема указанных дотаций на оба года планового периода. Аналогичный подход предлагается для внутригородских районов городского округа с внутригородским делением;

12) установление возможности утверждения субъектом Российской Федерации не распределенного на очередной финансовый год и плановый период между муниципальными образованиями объема субсидий в размере не более 10 процентов от их общего объема.

Комитет отмечает, что аналогичная норма для субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов допускает утверждение не распределенного между субъектами Российской Федерации объема субсидий в размере не более 5 процентов общего объема соответствующей субсидии, утвержденного на первый год планового периода, и не более 10 процентов общего объема указанной субсидии, утвержденного на второй год планового периода.

Счетная палата Российской Федерации полагает целесообразным в отношении резервирования субсидий из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам установить порядок, аналогичный порядку резервирования субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации;

13) исключение из расчета предельного размера иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам (10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам) суммы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации в целях поощрения муниципальных образований, в том числе за достижение наилучших значений показателей социально-экономического развития, ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, а также суммы иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, за счет средств иных межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации для предоставления бюджетам муниципальных образований;

14) уточнение подходов к регулированию предоставления и распределения субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, в том числе субсидий, распределяемых на конкурсной основе, заключению соглашений о предоставлении субсидий аналогично подходам к регулированию предоставления субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. В частности, в соответствии с Постановлением Государственной Думы от 21 ноября 2018 г. N 5262-7 ГД "О Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов" (проект N 556362-7) предусматривается обязательность утверждения распределения межбюджетных субсидий (за исключением субсидий, распределяемых на конкурсной основе) между муниципальными образованиями законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и на плановый период.

По мнению Администрации Краснодарского края, целесообразно рассмотреть вопрос о расширении состава исключений из указанной нормы с учетом соответствующих норм для субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации. Предлагается не распространять обязательность утверждения распределения межбюджетных субсидий на субсидии за счет средств резервного фонда высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и субсидии, источником финансового обеспечения которых являются межбюджетные трансферты за счет резервных фондов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

15) установление возможности предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в случае передачи субъектами Российской Федерации таких полномочий органам местного самоуправления в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Предусматривается возможность формирования единой субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации;

16) установление для городского округа 1,3 - кратного порогового ограничения при взимании "отрицательных" трансфертов из местного бюджета в бюджет субъекта Российской Федерации;

17) расширение возможности взыскания субъектом Российской Федерации "отрицательных" трансфертов не только за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, но и за счет неналоговых доходов местных бюджетов, переданных в соответствии с предлагаемыми нормами законопроекта;

18) установление возможности осуществления бюджетных полномочий исполнительно-распорядительного органа городского, сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, местной администрацией (исполнительно-распорядительным органом) муниципального района, в состав которого входит указанное городское, сельское поселение, в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации исполнительно-распорядительный орган городского, сельского поселения не образуется;

19) установление возможности создания муниципального дорожного фонда только в тех муниципальных образованиях, в которых органы местного самоуправления решают вопросы местного значения в сфере дорожной деятельности;

20) определение размера дорожного фонда субъекта Российской Федерации с учетом доходов бюджета субъекта Российской Федерации, а не консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, что позволит субъектам Российской Федерации передавать нормативы отчислений от транспортного налога и других доходов для формирования дорожных фондов муниципальных образований.

Согласно статье 3 законопроекта предлагаемые нормы должны применяться к правоотношениям, возникающим при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2019 год (на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов). Комитет отмечает, что статья 3 законопроекта нуждается в уточнении, в связи с тем, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации на 2019 год уже утверждены.

Комитет отмечает, что нормы законопроекта в основном сформированы с учетом предложений субъектов Российской Федерации в части совершенствования межбюджетных отношений. На законопроект поступило 56 отзывов от высших исполнительных и законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Из них в 54 отзывах поддерживается принятие законопроекта, при этом Сахалинская областная Дума и Администрация Смоленской области не поддерживают принятие законопроекта.

Необходимо отметить, что отдельными регионами представлены иные предложения по изменению норм Бюджетного кодекса в целях совершенствования межбюджетных отношений. Так, например:

Губернатор Костромской области предлагает при рассмотрении вопроса о возможности установления дополнительных нормативов отчислений в доходы местных бюджетов по неналоговым доходам региональных бюджетов, перечень передаваемых доходных источников, определенный законопроектом, дополнить платой за использование лесов;

Правительство Республики Хакасия предлагает увеличить долю общего объема иных межбюджетных трансфертов местным бюджетам и дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов в общем объеме межбюджетных трансфертов до 20 процентов;

Законодательная Дума Хабаровского края предлагает дополнить условия предоставления субсидий положением о возврате средств в бюджет субъекта Российской Федерации в случае нарушения обязательств, указанных в соглашении о предоставлении субсидии. При отсутствии вышеуказанного положения, по мнению Законодательной Думы Хабаровского края, не представляется возможным применения положений статьи 306.8 Бюджетного кодекса в части мер бюджетного принуждения в виде бесспорного взыскания средств в случае отказа от возврата средств в бюджет субъекта Российской Федерации при неисполнении обязательств, указанных в соглашении (достижение показателей эффективности использования субсидии, обеспечение доли софинансирования и пр.).

Правительство Кабардино-Балкарской Республики предлагает рассмотреть возможность внесения изменения в статью 179.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части предоставления субъектам Российской Федерации права на перечисление иных межбюджетных трансфертов из региональных дорожных фондов.

Комитет считает, что указанные предложения должны быть рассмотрены при подготовке законопроекта ко второму чтению.

Комитет также отмечает, что в пояснительной записке указывается на установление нормы Бюджетного кодекса о включении в федеральный бюджет средств для компенсации снижения доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (местных бюджетов) от принятия федеральных законов. Вместе с тем, указанные нормы отсутствуют в тексте законопроекта.

Счетной палатой Российской Федерации в целом концепция законопроекта поддерживается.

Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления считает возможным поддержать законопроект.

С учетом изложенного, Комитет по бюджету и налогам поддерживает концепцию законопроекта и предлагает принять проект федерального закона N 573902-7 "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений" в первом чтении.

Председатель Комитета

А.М. Макаров