Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре на проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об отнесении объектов культурного наследия к объектам концессионных соглашений и государственно-частного, муниципально-частного партнерства)", внесенный Правительством Российской Федерации (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по культуре
на проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об отнесении объектов культурного наследия к объектам концессионных соглашений и государственно-частного, муниципально-частного партнерства)",
внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по культуре рассмотрел проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект федерального закона) и сообщает свое заключение.

Проект федерального закона направлен на уточнение норм законодательства о государственно-частном партнерстве в отношении таких объектов соглашений о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве (далее - соглашение о государственно-частном партнерстве) и концессионных соглашений как памятники истории и культуры.

Проектом федерального закона предусмотрено внесение изменений:

в Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (статья 1 проекта федерального закона);

в Федеральный закон от 21 июля 2005 года N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях" (далее - Федеральный закон N 115-ФЗ) (статья 2 проекта федерального закона);

в Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 224-ФЗ) (статья 3 проекта федерального закона).

Следует отметить, что в рамках действия Федерального закона N 115-ФЗ и Федерального закона N 224-ФЗ объекты культурного наследия могут быть объектами концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве, если они входят в имущественный состав таких объектов вышеуказанных соглашений как, например, объекты железнодорожного транспорта, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, в имущественный состав иных объектов указанных соглашений.

В этом случае, на такие памятники истории и культуры в обязательном порядке распространяются все требования действующего законодательства об объектах культурного наследия.

Существенным изменением законодательства о государственно-частном партнерстве, предусмотренным проектом федерального закона, представляется дополнение Федеральных законов N 115-ФЗ и N 224-ФЗ положениями о включении в объекты концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве памятников истории и культуры, находящихся в неудовлетворительном состоянии, и, по смыслу проекта федерального закона, не входящих в имущественный состав указанных в данных федеральных законах объектов концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве.

Статьями 2 и 3 проекта федерального закона предложено дополнить предусмотренные Федеральным законом N 115-ФЗ и Федеральным законом N 224-ФЗ:

цели федеральных законов - обеспечением проведения работ по сохранению находящихся в государственной или муниципальной собственности объектов культурного наследия на условиях концессионных соглашений (соглашений о государственно-частном партнерстве);

объекты концессионных соглашений (соглашений о государственно-частном партнерстве) - объектами культурного наследия, находящимися в неудовлетворительном состоянии (за исключением достопримечательных мест, объектов науки и техники, объектов археологического наследия, памятников религиозного назначения, иных объектов культурного наследия);

обязанности концессионера (частного партнера) - обязанностью соблюдать требования законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации об объектах культурного наследия.

Статьей 2 проекта федерального закона к существенным нарушениям условий концессионного соглашения предложено отнести также невыполнение концессионером за свой счет работ по сохранению объекта культурного наследия, что в соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона "О концессионных соглашениях" позволит расторгнуть концессионное соглашение, заключенное в отношении объекта культурного наследия, на основании решения суда.

Таким образом, проектом федерального закона предусмотрены положения, направленные на минимизацию рисков утраты объектов культурного наследия в случаях их вовлечения в концессионные и государственно-частные соглашения.

Вместе с тем, ряд положений проекта федерального закона нуждаются в уточнении и доработке.

Изменениями к Федеральному закону N 115-ФЗ и Федеральному закону N 224-ФЗ проектом федерального закона предложено дополнить объекты концессионных соглашений и объекты соглашений о государственно-частном партнерстве объектами культурного наследия, находящимися в неудовлетворительном состоянии.

Вместе с тем, в ансамбль усадьбы, в отношении которой может быть заключено концессионное соглашение, могут входить здания, строения, сооружения, находящиеся в различной степени сохранности.

В этом случае могут возникнуть сложности с включением в указанные соглашения элементов усадебного ансамбля, которые находятся в удовлетворительном состоянии.

Поэтому представляется целесообразным уточнить проект федерального закона положением, предусматривающим, что в состав объектов концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве могут включаться также памятники истории и культуры, находящиеся в удовлетворительном состоянии, входящие в состав ансамбля, что позволит провести работы по приспособлению таких объектов, в том числе, входящих в состав, например, усадьбы, для целей использования, единых для всего усадебного ансамбля.

Следует отметить, что проект федерального закона направлен на регулирование вопросов отнесения к объектам концессионных соглашений и соглашений о государственно-частном партнерстве только объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.

Таким образом, вне рамок правового регулирования остаются вопросы передачи в концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве выявленных объектов культурного наследия, значительная часть которых находится в неудовлетворительном состоянии.

Статьей 2 проекта федерального закона перечень существенных условий концессионного соглашения предложено дополнить обязательством концессионера по проведению за свой счет работ по сохранению:

памятников истории и культуры, находящихся в неудовлетворительном состоянии (указаны в пункте 23 части 1 статьи 4 Федерального закона N 115-ФЗ);

памятников истории и культуры, входящих в состав имущества объектов концессионного соглашения, предусмотренных пунктами 1-20 и 22 части 1 статьи 4 Федерального закона N 115-ФЗ (например, объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма).

В имущественный состав таких же объектов соглашений о государственно-частном партнерстве, являющихся объектами образования, культуры, спорта, объектами, используемыми для организации отдыха граждан и туризма, указанными в пункте 12 части 1 статьи 7 Федерального закона N 224-ФЗ, также могут входить памятники истории и культуры.

Однако, проект федерального закона предусматривает отнесение к обязанности частного партнера выполнение работ по сохранению только объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии, указанных в проектируемым пункте 21 части 1 статьи 7 Федерального закона N 224-ФЗ, и не предусматривает обязанности частного партнера по выполнению таких работ в отношении памятников истории и культуры, входящих в состав имущества объектов соглашений о государственно-частном партнерстве, указанных в иных пунктах части 1 данной статьи (проектируемый пункт 11.1 части 2 статьи 12 Федерального закона N 224-ФЗ).

Также неясно, почему в статье 3 проекта федерального закона предусматривается обязанность частного партнера соблюдать требования законодательства об объектах культурного наследия только в отношении памятников истории и культуры, находящихся в неудовлетворительном состоянии, и отсутствует предложение о наделении такой обязанностью частного партнера также в отношении памятников истории и культуры, входящих в состав имущества иных объектов соглашений о государственно-частном партнерстве (проектируемая часть 2.2 статьи 12 Федерального закона N 224-ФЗ).

Статьей 13 Федерального закона N 224-ФЗ определены основания для прекращения соглашения о государственно-частном партнерстве. Однако, проект федерального закона не содержит предложения об отнесении к таким основаниям также невыполнение частным партнером работ по сохранению памятника истории и культуры, являющегося объектом такого соглашения.

Часть 4 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ в редакции проекта федерального закона предусматривает возможность включения в концессионное соглашение объекта культурного наследия, находящегося в неудовлетворительном состоянии и принадлежащего на момент заключения такого соглашения бюджетному учреждению на праве оперативного управления.

Согласно изменениям, предлагаемым проектом федерального закона к части 2.2 статьи 22 Федерального закона N 115-ФЗ, в отношении такого памятника истории и культуры может быть принято решение соответствующего органа власти о прекращении права оперативного управления бюджетного учреждения на памятник истории и культуры для передачи его концессионеру.

Вместе с тем, возможна ситуация, при которой у концессионера возникнет необходимость использования земельного участка, прилегающего к памятнику истории и культуры, переданному концессионеру.

Требуется уточнение, каким образом в этом случае будут оформляться права концессионера на указанный земельный участок, если восстановленный им объект культурного наследия расположен на территории, принадлежащей бюджетному учреждению, например, музею-заповеднику.

Частью 5 статьи 3 Федерального закона N 115-ФЗ предусмотрен запрет изменения целевого назначения любого реконструируемого объекта концессионного соглашения. Таким образом, данный запрет также будет распространяться на памятники истории и культуры, находящиеся в аварийном состоянии. Однако, из текста проекта федерального закона неясно когда, кем, на основании каких критериев и какими документами будет определяться целевое назначение такого объекта культурного наследия, которое впоследствии нельзя будет изменить.

Проектом федерального закона предлагается исключить из объектов концессионных соглашений, соглашений о государственно-частном партнерстве ряд объектов культурного наследия, в том числе достопримечательные места, объекты науки и техники, объекты археологического наследия. Однако, в границах достопримечательных мест могут находиться памятники и ансамбли, нуждающиеся в проведении реставрационных работ. Объекты археологического наследия, памятники науки и техники также могут нуждаться в проведении работ по обеспечению их сохранности и представлять интерес для частного инвестора.

В связи с этим нуждается в уточнении перечень объектов культурного наследия, которые проектом федерального закона предлагается исключить из возможности передачи в концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве.

Положения Федерального закона N 115-ФЗ предусматривают право концессионера исполнять концессионное соглашение своими силами и (или) с привлечением в соответствии с условиями концессионного соглашения других лиц (пункт 2 части 1 статьи 8 Федерального закона N 115-ФЗ), а также право концедента по финансированию части расходов на создание и (или) реконструкцию объекта концессионного соглашения, расходов на использование (эксплуатацию) указанного объекта (пункт 9 части 2 статьи 10 Федерального закона N 115-ФЗ).

Вместе с тем, пунктами 6 и 7 статьи 2 проекта федерального закона, предусмотрена обязанность концессионера проводить работы по сохранению объекта культурного наследия исключительно за свой счет.

По мнению Комитета по культуре, целесообразно предусмотреть возможность использования концессионером и (или) концедентом вышеуказанных прав также в случаях заключения концессионных соглашений в отношении объектов культурного наследия.

В качестве дополнительных мер обеспечения сохранности объектов культурного наследия, включаемых в концессионные соглашения и соглашения о государственно-частном партнерстве, целесообразно рассмотреть вопрос о дополнении:

статьи 22 Федерального закона N 115-ФЗ положением, предусматривающим обязательность включения в решение органа власти о заключении концессионного соглашения сведений о принадлежности объекта концессионного соглашения к памятникам истории и культуры (в случае, если объектом концессионного соглашения является памятник истории и культуры);

предусмотренного пунктом 2 статьи 50.1 Федерального закона N 73-ФЗ перечня решений органов государственной власти или местного самоуправления о распоряжении объектами культурного наследия, содержащих сведения об отнесении указанных в таких решениях объектов к памятникам истории и культуры, также решением о заключении концессионного соглашения;

В уточнении нуждается предусмотренное пунктом 9 статьи 2 проекта федерального закона понятие "качественная характеристика архитектурного, функционально-технологического, конструктивного или инженерно-технического решения для обеспечения создания и (или) реконструкции объекта концессионного соглашения", которое проектом федерального значения предложено установить в качестве критерия конкурса на право заключения концессионного соглашения в отношении объекта культурного наследия.

Согласно перечню нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием проекта федерального закона, потребуется принятие постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении формы предложения о заключении концессионного соглашения в отношении объектов культурного наследия, находящихся в неудовлетворительном состоянии".

Обращаем внимание на необходимость предоставления в Государственную Думу указанного проекта постановления Правительства Российской Федерации для его включения в состав материалов, необходимых для рассмотрения проекта федерального закона в третьем чтении.

Указанные замечания могут быть учтены ко второму чтению.

Учитывая, что проект федерального закона направлен на правовое урегулирование вопроса привлечения внебюджетных средств в работы по сохранению объектов культурного наследия, Комитет по культуре поддерживает проект федерального закона N 589491-7 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и рекомендует Государственной Думе принять проект федерального закона в первом чтении с учетом необходимости его доработки ко второму чтению с учетом высказанных замечаний.

Председатель Комитета

Е.А. Ямпольская