Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по аграрным вопросам на проект федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам рассмотрел проект федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный Правительством Российской Федерации, и отмечает следующее.

Согласно пояснительной записке к законопроекту, он предусматривает регулирование на системной и комплексной основе вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков. В этой связи законопроектом предлагаются взаимосвязанные изменения в ряд законодательных актов Российской Федерации, в том числе в Земельный, Градостроительный, Лесной кодексы Российской Федерации, Федеральные законы "Об охране окружающей среды", "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", "О личном подсобном хозяйстве", "О государственной регистрации недвижимости" и др.

Как указано в пояснительной записке, реализация предусмотренных законопроектом положений позволит усовершенствовать правовое регулирование вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков, устранить существующую правовую неопределенность в регулировании вопросов, касающихся изменения видов разрешенного использования земельных участков, а также выявленные в ходе правоприменительной практики недостатки отдельных норм, касающихся регулирования порядка предоставления земельных участков.

Принятие соответствующего федерального закона также позволит сократить количество споров в связи с противоречиями, возникающими при определении разрешенного использования земельных участков, обеспечить установление единообразного порядка определения видов разрешенного использования земельных участков, будет способствовать созданию необходимых условий для вовлечения земельных участков в гражданский оборот, эффективной работе органов государственной власти и местного самоуправления и устранению излишних административных барьеров в процессе взаимодействия с правообладателями земельных участков.

Комитет поддерживает необходимость совершенствования правового института разрешенного использования земельных участков и обеспечения единообразных, понятных и прозрачных подходов к регулированию установления и изменения видов разрешенного использования земельных (в том числе лесных) участков. В то же время, по содержанию законопроекта имеется ряд существенных замечаний.

Законопроектом предлагается дополнить Земельный кодекс Российской Федерации новой главой II.1 "Разрешенное использование земельных участков", в которой раскрывается понятие разрешенного использования земельного участка; устанавливаются общие и специальные правила установления видов разрешенного использования земельных участков в зависимости от принадлежности их к землям различных категорий, а также, в отдельных случаях, в зависимости от расположения на них различных объектов; вводится родовое понятие "регламенты использования земель", объединяющее различные виды документов, определяющих правовые режимы использования земельных участков (градостроительные, лесохозяйственные регламенты, положения об особо охраняемых природных территориях).

В то же время, законопроектом с учетом положений проектируемой статьи 14.3 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены исключения из общего правила установления разрешенного использования земельных участков на основании регламента использования земель, в том числе, для земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, являющихся сельскохозяйственными угодьями. Указанной статьей предлагается также регулировать порядок установления и изменения разрешенного использования таких земельных участков законами субъектов Российской Федерации, при этом не допускается устанавливать виды разрешенного использования, не соответствующие целям, указанным в пункте 2 статьи 77 и пункте 1 статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации.

Необходимо отметить, что законопроект в представленной редакции не в полной мере устраняет правовую неопределенность, существующую в настоящее время в отношении порядка установления и изменения разрешённого использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения.

Обращаем внимание, что в пункте 2 статьи 77 Земельного кодекса Российской Федерации определяется состав земель сельскохозяйственного назначения, а не цели использования земельных участков из состава таких земель, в связи с чем ссылка на данную норму, по нашему мнению, в контексте вышеназванных изменений некорректна. Более обоснованным представляется установление взаимосвязи со статей 78 "Использование земель сельскохозяйственного назначения" указанного Кодекса, в которой прямо указаны цели использования земель сельскохозяйственного назначения.

Далее, законопроект предусматривает исключение абзаца третьего пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. При этом в проектируемой статье 14.3 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается положение о том, что классификатор видов разрешенного использования земельных участков утверждается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

С учетом планируемого законопроектом наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации компетенцией по утверждению порядка установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, отсутствие в законе прямого указания на то, что указанные виды разрешенного использования должны определяться в соответствии с данным классификатором, создает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения, что не отвечает критерию правовой определенности и не будет способствовать единообразию в регулировании земельных отношений применительно к землям сельскохозяйственного назначения в различных регионах.

По мнению Комитета, представляется целесообразным рассмотреть возможность формирования на федеральном уровне общих правил (порядка) установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, а регионам предоставить полномочия по непосредственному принятию решений в отношении видов разрешенного использования таких земельных участков.

Далее, следует отметить, что законопроектом не урегулирован вопрос о порядке установления и изменения разрешенного использования земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения, не являющихся сельскохозяйственными угодьями.

Обращаем также внимание, что отклоненным Государственной Думой в июне 2018 года проектом федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации", внесенным Правительством Российской Федерации и предусматривающим переход от деления земель на категории к территориальному зонированию, предполагалось введение сельскохозяйственного регламента в качестве основы планирования использования земель сельскохозяйственного назначения в пределах каждого муниципального образования.

Полагаем, что в рамках рассматриваемого законопроекта, дополняющего законодательство правовым институтом регламентов использования земель, было бы логично вернуться к разработке соответствующего инструмента и для земель сельскохозяйственного назначения.

Далее, одной из новаций законопроекта, заслуживающей позитивной оценки, является дополнение Федерального закона от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" положениями, предусматривающими возможность строительства жилого дома на земельном участке, предназначенном для осуществления деятельности фермерского хозяйства. В то же время, несмотря на наличие некоторых устанавливаемых законопроектом ограничений в части допустимых параметров строительства такого жилого дома (количество этажей не более трех, общая площадь не более пятисот квадратных метров), а также запрета на его произвольное отчуждение, направленных на предотвращение массовой застройки и изменения целевого назначения соответствующих земельных участков, предлагаемые нормы нуждаются в дальнейшей проработке, в том числе, в части соотнесения с положениями Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" о принудительном изъятии земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и прекращении прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации.

Далее, пунктом 5 проектируемой статьи 14.1 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции законопроекта) предусматривается правило о том, что использование земель и земельных участков для некоторых целей (в частности, для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, ликвидации их последствий, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, обеспечения обороны страны и безопасности государства и других подобных общественно значимых нужд), а также для размещения некоторых видов объектов (линейных объектов, объектов благоустройства и т.п.) допускается вне зависимости от установленных вида или видов разрешенного использования земельных участков и категории земель.

Полагаем, что данные новеллы нуждаются в соотнесении со вступившими в силу с 1 сентября 2018 года изменениями в земельное законодательство в части правового регулирования сервитутов, в том числе публичных сервитутов (Федеральный закон от 03 августа 2018 года N 341-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов").

Также необходимо обратить внимание, что положения законопроекта, регулирующие определение разрешенного использования земельных участков на основании лесохозяйственных регламентов, положений об особо охраняемых природных территориях, градостроительных регламентов исходя из принадлежности таких земельных участков соответственно к землям лесного фонда, особо охраняемым природным территориям или иным категориям земель, подготовлены без учета требований лесного законодательства, в соответствии с которыми лесохозяйственный регламент является основой осуществления использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, расположенных в границах лесничества, лесопарка (статья 87 Лесного кодекса Российской Федерации), при этом лесничества и лесопарки также располагаются на землях обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса, а также населенных пунктов, на которых расположены городские леса (статья 23 Лесного кодекса Российской Федерации).

В этой связи не ясно, какой из видов регламентов использования земель должен применяться для определения разрешенного использования лесных участков в лесничествах и лесопарках, расположенных за пределами земель лесного фонда.

С учетом изложенного, Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам концептуально поддерживает проект федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный Правительством Российской Федерации, при условии доработки законопроекта ко второму чтению с учетом высказанных замечаний.

Председатель комитета

В.И. Кашин