Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по транспорту и строительству по проекту федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенному Правительством Российской Федерации

Досье на проект федерального закона

В Комитете Государственной Думы по транспорту и строительству (далее - Комитет) рассмотрен проект федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный Правительством Российской Федерации (далее - законопроект).

Согласно пояснительной записке законопроект разработан во исполнение поручения Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2017 года N ДК-П13-2065 в целях совершенствования правового регулирования вопросов установления видов разрешенного использования земельных участков и его принятие будет способствовать достижению целей и решению задач государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика".

Законопроект направлен на совершенствование правового регулирования вопросов установления и изменения видов разрешенного использования земельных участков, посредством гармонизации положений ГрК РФ с Земельным кодексом Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Лесным кодексом Российской Федерации, и др.

Комитет считает необходимым отметить актуальность предлагаемых изменений.

Вместе с тем, к законопроекту имеется ряд замечаний и предложений.

Статьей 36 ГрК РФ предусмотрен ряд случаев, когда действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки (часть 4 статьи 36 ГрК РФ) и когда градостроительные регламенты не устанавливаются (часть 6 статьи 36 ГрК РФ). В связи с чем законопроектом предлагается установить, что вид или виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются соответствующими регламентами использования территории: градостроительным регламентом, лесохозяйственным регламентом лесничества, лесопарка, расположенных на землях лесного фонда, положением об особо охраняемой природной территории. При этом, Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 342-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 342-ФЗ) в часть 7 указанной статьи были внесены изменения, согласно которым использование земель или земельных участков из состава земель лесного фонда, земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий, определяется соответственно лесохозяйственным регламентом, положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с лесным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях. Однако, указанные положения, регламенты детально не раскрывают виды разрешенного использования земельных участков, порядок их использования и т.д. Учитывая приоритет норм ЗК РФ перед нормами земельного права, содержащимися в других федеральных законах, полагаем, что детализация регулирования обозначенных выше земельных правоотношений должна осуществляться в ЗК РФ.

Законопроектом предлагается дополнить ЗК РФ главой, предусматривающей регулирование вопросов, связанных с установлением, определением и изменением видов разрешенного использования земельных участков. При этом предлагается установить в земельном законодательстве общие положения для всех документов, определяющих вид разрешенного использования земельных участков, одновременно предусматривая установление в специальных законах особенностей подготовки указанных документов. В связи с этим законопроектом в ряд федеральных законов вносятся корреспондирующие изменения в целях недопущения коллизии правовых норм.

Вместе с тем необходимо обратить внимание на дублирование положений пункта 2 проектируемой статьи 14.2 ЗК РФ и пункта 14 статьи 2 Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", введённого Законом N 342-ФЗ.

Для правоприменительной практики очень важно точное понимание и дифференциация используемого в регулировании тех или иных правоотношениях понятийного аппарата, в связи с чем в законопроекте необходимо избежать возможного понятийного смешения в части ограничений прав на землю, устанавливаемых в зонах с особыми условиями использования земель от аналогичных ограничений, устанавливаемых в зонах с особыми условиями использования территорий.

Согласно пункту 1 статьи 11.9 ЗК РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, в отношении которых в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности устанавливаются градостроительные регламенты, определяются такими градостроительными регламентами. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь. Полагаем, что в целях исключения неоднозначного понимания вызванного не полным указанием размеров земельных участков и иных параметров, указанных в пункте 1 части 1 статьи 38 ГрК РФ, а также оптимизации процесса разработки правил землепользования и застройки, посредством конкретизации вносимой информации, из формулировки "(минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков" законопроектом обоснованно исключается союз "или".

Одной из новелл законопроекта является предоставление возможности строительства жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству. Согласно частям 1 и 2 статьи 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Они могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Частями 2 и 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Как известно, по общему правилу для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента для сельскохозяйственных земель исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а также применение порядка принятия решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предусмотренного пунктом 3 части 1 статьи 4 ГрК РФ. Это означает невозможность изменения вида разрешенного использования земельных участков сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подпунктом 1 пункта 3 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Изменение вида разрешенного использования для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", в том числе связанных с установлением или изменением черты населенных пунктов.

В целях недопущения злоупотребления предоставленным правом строительства жилого дома на земельном участке, предоставленном крестьянскому (фермерскому) хозяйству и исключения массовой застройки земель сельскохозяйственного назначения законопроектом предлагается установить ограничения к параметрам такого жилого дома (однократность строительства, этажность, площадь застройки и т.д.), а также запретить образование земельного участка под таким домом и его перепродажу.

Тем не менее, по мнению Комитета, указанный вопрос требует дополнительной проработки, на предмет исключения риска осуществления массовой застройки земель сельскохозяйственного назначения. Также необходимо рассмотреть данный вопрос в контексте проблемы истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, необходимости возмещения государству потерь от фактического исключения этой земли из доходной части.

К позитивным новеллам законопроекта направленным на совершенствование системы правового регулирования посредством устранения повторных, дублирующих согласительных процедур относится возможность устанавливать разрешенное использование земельного участка не регламентом использования земель, а документацией по планировке территории (статья 14.3 ЗК РФ в редакции законопроекта). Статью 39 ГрК РФ предлагается дополнить положением, исключающим необходимость получения разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства в случае, если такой вид разрешенного использования данного земельного участка предусмотрен утвержденным в соответствии с ГрК РФ проектом межевания территории. Данные изменения, по мнению Комитета, приведут к снижению административных барьеров, сокращению сроков строительства.

В целях единообразного толкования проектируемых норм необходимо помимо внесения корреспондирующих изменений в смежное законодательство проработать и привести в соответствие используемый в законопроекте понятийный аппарат, в том числе в части его единообразного и актуального применения. Так, например, в проектируемой норме подпункта 1 пункта 2 статьи 39.3 ЗК РФ используется понятие "жилье экономического класса", которое на данный момент уже не актуально, так как взамен ранее использовавшегося термина "жилье экономического класса" введено понятие "стандартное жилье".

Вместе с тем изложенные в настоящем заключении замечания не носят концептуальный характер и могут быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению.

Комитет Государственной Думы по транспорту и строительству поддерживает концепцию проекта федерального закона N 496293-7 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и некоторые законодательные акты Российской Федерации (в целях совершенствования определения видов разрешенного использования земельных участков)", внесенный Правительством Российской Федерации и рекомендует Государственной Думе принять законопроект при его рассмотрении в первом чтении.

Председатель Комитета

Е.С. Москвичев