Конфликт интересов: новый подход законодателя и меры по предотвращению и урегулированию в воинских частях (И.В. Бараненкова, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 12, декабрь 2015 г.)

Конфликт интересов: новый подход законодателя и меры по предотвращению и урегулированию в воинских частях

И.В. Бараненкова,

кандидат юридических наук

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 12, декабрь 2015 г., с. 14-19.

Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов" от 5 октября 2015 г. N 285-ФЗ (далее - Закон N 285-ФЗ) внес существенные изменения в антикоррупционное законодательство в части одного из его ключевых понятий - "конфликт интересов".

Конфликт интересов как весьма сложная правовая категория неоднократно привлекал внимание военных ученых*(1). Важнейшее значение этой категории в системе мер профилактики коррупции в военных организациях подтверждается тем, что с 2011 г.*(2) согласно подп. "д.1" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, в случае непринятия военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является.

Кроме того, согласно подп. "д.2" п. 1 ст. 51 названного Закона военнослужащий также подлежит увольнению с военной службы в связи с утратой доверия к военнослужащему, являющемуся командиром (начальником), со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, также в случае непринятия военнослужащим, являющимся командиром (начальником), которому стало известно о возникновении у подчиненного ему военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.

Итак, за непринятие военнослужащим соответствующих мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов он подлежит увольнению с военной службы*(3). Поэтому, как справедливо отмечает В.В. Бараненков, для каждого военнослужащего крайне важно детально разобраться в сущности конфликта интересов, его признаках, порядке его предупреждения и урегулирования. В свою очередь, командирам (начальникам) важно уметь правильно квалифицировать ситуацию как конфликт интересов для применения средств профилактики коррупции в воинской части*(4).

В связи с изложенным необходимо детально проанализировать содержание самого понятия "конфликт интересов".

Статьей 10 Закона N 285-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, в котором ст. 10 "Конфликт интересов" и ст. 11 "Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов" изложены в новой редакции.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий).

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" под личной заинтересованностью понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) лицом, указанным в ч. 1 названной статьи, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми лицо, указанное в ч. 1 названной статьи, и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями.

Как видно из нового определения конфликта интересов, сущность его осталась прежней, признаков же стало меньше. Вместо четырех признаков конфликта интересов в настоящее время законодательно закреплены три:

- наличие личной заинтересованности (прямой или косвенной);

- влияние или возможность влияния личной заинтересованности на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение лицом должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий);

- наличие у лица должности, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Из определения конфликта интересов были удалены признаки возникновения или возможности возникновения противоречия между личной заинтересованностью государственного служащего (муниципального служащего) и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства; способность этого противоречия привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Особенностью нового определения конфликта интересов стало появление нового его признака - наличие у лица должности, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Если личная заинтересованность лица и ее влияние на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) зависит в большей или меньшей степени от самого лица, то наличие должности - объективное обстоятельство.

Таким образом, при квалификации ситуации в качестве конфликта интересов следует учитывать ряд факторов.

1. Возникновение конфликта интересов законодатель ставит в зависимость от замещаемой лицом*(5) должности, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Дословное толкование данной нормы позволяет сделать вывод о том, что новая редакция, введенная Законом N 285-ФЗ, по каким-то причинам ограничивает круг лиц, на которых распространяется обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (в отличие от предыдущей редакции эта обязанность распространяется не на всех государственных и муниципальных служащих, а только на тех, которые замещают должности, замещение которых предусматривает соответствующую обязанность). Фактически понятие конфликта интересов напрямую поставлено законодателем в зависимость от соответствующей должности. В тексте Закона N 285-ФЗ не указано, каким образом будет определяться перечень таких должностей, замещение которых предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Трудно представить должность на военной, иной государственной либо муниципальной службе, на которой не может возникнуть ситуация конфликта интересов. Субъекты, которые будут определять такой перечень, должны обладать не только прозорливостью, предугадав все бесконечное многообразие ситуаций, в которые потенциально может попасть государственный служащий на соответствующей должности, но и достаточной смелостью, взяв на себя такую ответственность. Можно предположить, что вопрос будет решен путем внесения указанной обязанности в соответствующие должностные регламенты (инструкции), но более целесообразным представляется изменить формулировку в Законе N 285-ФЗ, установив, что обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов распространяется на всех государственных и муниципальных служащих, а также на иных лиц, должности которых указаны в Законе N 285-ФЗ.

2. Важнейшим признаком конфликта интересов является личная заинтересованность указанного выше лица, которая "влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий)". Вместе с тем, формулировка "исполнение им должностных (служебных) обязанностей" представляется не совсем корректной, так как обязанности военнослужащих, например, подразделяются на общие, должностные и специальные (согласно ст.ст. 26, 27 Федерального закона "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ). Поэтому вряд ли уместно ограничивать возможность возникновения конфликта интересов у военнослужащих связью только с должностными обязанностями. До внесения соответствующих изменений (например, путем дополнения указанной формулировки словами "общих, специальных") представляется целесообразным обязанность "принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов при исполнении общих, должностных и специальных обязанностей" внести в должностные регламенты всех военнослужащих.

3. Ярко выраженный вероятностный характер конфликта интересов подтверждает и то, что личная заинтересованность указанного выше лица может быть не только прямой, но и косвенной.

4. Профилактический характер конфликта интересов состоит в том, что под личной заинтересованностью понимается не получение, а только возможность получения доходов, выгод (преимуществ).

5. Законом N 285-ФЗ существенно расширен перечень объектов, возможность получения которых приводит к возникновению конфликта интересов: помимо "доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера", к ним отнесены теперь результаты выполненных работ, а также какие-либо выгоды (преимущества). К сожалению, Законом N 285-ФЗ не определено, что такое "какие-либо выгоды (преимущества)". Само понятие "выгода" в соответствии, например, с Налоговым кодексом Российской Федерации (ст. 212 "Особенности определения налоговой базы при получении доходов в виде материальной выгоды") является видом доходов*(6). Если же разработчики законопроекта имели в виду нематериальные выгоды и преимущества, то такой подход к пониманию конфликта интересов выходит за рамки понятия "коррупция", а также в значительной степени создает возможность расширительного толкования, а следовательно, неоднозначность правоприменительной практики. В любом случае, как представляется, данную норму целесообразно скорректировать, придав ей необходимую однозначность.

6. Законом N 285-ФЗ определен круг лиц*(7), которые могут быть причастны к возникновению конфликта интересов. В частности, к конфликту интересов приводит возможность получения доходов, выгод (преимуществ) не только самим "публичным" лицом, но и (или):

- состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей),

- гражданами или организациями, с которыми "публичное" лицо и (или) лица, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, "связаны имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями".

Таким образом, в отличие от прежней редакции нормы, в которой использовался менее определенный термин "третьи лица"*(8), круг лиц, которые могут быть причастны к возникновению конфликта интересов, казалось бы, четко определен. Вместе с тем, как представляется, на практике будет трудно доказать, что лицо связано с другим лицом, а тем более с организацией "близкими отношениями". С учетом возможности неоднозначного толкования указанного термина целесообразно его исключить.

Порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов определен ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" в новой редакции (в соответствии с Законом N 285-ФЗ).

Лицо, указанное в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции"*(9), обязано:

1) принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов;

2) уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Срок уведомления остался прежним - незамедлительно, форма уведомления законодательно не определена (ранее законодательно была закреплена письменная форма уведомления), и, к сожалению, в Законе N 285-ФЗ не указано, кого именно необходимо уведомлять. Можно предположить, что форма и адресат уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения будут определены позже в соответствующих подзаконных актах, определяющих порядок уведомления. Фраза "уведомить в порядке, определенном представителем нанимателя (работодателем) в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации" дает надежду на издание указа Президента Российской Федерации, на основании которого будут разработаны соответствующие приказы федеральных органов исполнительной власти.

Представитель нанимателя (работодатель), если ему стало известно о возникновении у лица, указанного в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции", личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Возможные меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов остались прежними:*(10)

- изменение должностного или служебного положения лица, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном порядке;

- и (или) отказ его от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

- отвод или самоотвод указанного лица в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Предусмотренная Законом N 285-ФЗ возможность отказа от выгоды в качестве меры предотвращения или урегулирования конфликта интересов вызывает ряд вопросов. Согласно указанной формулировке отказаться от выгоды в целях предотвращения конфликта интересов может только само лицо, являющееся стороной конфликта интересов, но не указанные в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" иные возможные выгодоприобретатели. Как представляется, было бы целесообразно внести дополнения в указанную норму, разрешив урегулирование конфликта интересов путем отказа от выгоды и указанными выше выгодоприобретателями, что позволит расширить перечень мер предупреждения коррупции.

Следует обратить внимание и на то, что Законом N 285-ФЗ в качестве меры предотвращения или урегулирования конфликта интересов предусмотрена возможность отказа только от выгоды, в то время как конфликт интересов возникает при получении указанными в Законе N 285-ФЗ лицами не только выгод, но и доходов "в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ" или каких-либо... "преимуществ".

В связи с изложенным представляется логичным дополнить рассматриваемую норму, предоставив возможность лицам, получившим доходы, выгоду либо преимущества, повлекшие возникновение конфликта интересов, отказаться от них.

Согласно ч. 6 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" непринятие "публичным" лицом*(11), являющимся стороной конфликта интересов, мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов является правонарушением, влекущим увольнение указанного лица в соответствии с законодательством Российской Федерации. Таким образом, так же как и в отношении военнослужащих, для всех иных категорий граждан, ставших стороной в конфликте интересов, непринятие мер по его предотвращению или урегулированию влечет "автоматическое" увольнение и не предусматривается возможность применения каких-либо иных взысканий.

В соответствии с ч. 7 ст. 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" в случае, если "публичное" лицо*(12) владеет ценными бумагами (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций), оно обязано в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством.

Казалось бы, все понятно, но формулировка "обязано в целях предотвращения конфликта интересов передать" на практике нередко толкуется как обязанность передать принадлежащие "публичному" лицу ценные бумаги только при условии, если владение ими может привести к возникновению конфликта интересов. Для исключения подобного толкования (и достижения однозначности понимания обязанности) представляется целесообразным из формулировки "обязано в целях предотвращения конфликта интересов передать" слова "в целях предотвращения конфликта интересов" исключить.

В качестве несомненного достоинства нового подхода к понятию конфликта интересов (в редакции Закона N 285-ФЗ) следует отметить сокращение самого термина - ранее использовавшийся термин "конфликт интересов на государственной службе" сокращен более чем вдвое (путем исключения слов "на государственной службе"). Это позволит сделать более понятным антикоррупционное законодательство, и без того загроможденное замысловатыми многословными терминами*(13).

С учетом указанной выше возможности неоднозначного толкования норм о конфликте интересов, а также, как справедливо отмечает В.В. Бараненков, ярко выраженного вероятностного характера определения конфликта интересов, при его слишком широком толковании и с учетом необратимости последствий в виде обязательного увольнения допустившего его военнослужащего "в связи с утратой доверия", эта правовая категория превращается в "оружие массового поражения"*(14).

Таким образом, в практической деятельности по профилактике коррупции в воинской части крайне важны:

- четкая квалификация;

- эффективная профилактика (включая подробное разъяснение военнослужащим признаков и сущности конфликта интересов, обязанностей по его предотвращению и урегулированию и ответственности за неисполнение этих обязанностей)*(15).

Не менее важно обязанность по принятию мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов внести в должностные регламенты всех военнослужащих и, доведя эту информацию до всех военнослужащих под роспись, разъяснить каждому военнослужащему указанную обязанность, а также порядок ее исполнения.

Библиографический список:

1. Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки // Электронное научное издание "Военное право". 2014. Выпуск N 1. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.voennoepravo.ru/node/5268.

2. Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации [Текст] / Бараненков В.В. // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2015. N 6.

3. Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях // Электронное научное издание "Военное право". 2014. Выпуск N 3. [Электронный ресурс]. - Режим доступа: littр://www.voennoepravo.ru/node/5439.

4. Изолитов А.С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции: монография / А.С. Изолитов; под общ. ред. и со вступ. ст. А.Ю. Шумилова. М.: Издательский дом Шумиловой И.П., 2013.

5. Костюк О.Н., Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе [Текст] / О.Н. Костюк, В.М. Корякин // Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение. 2012. N 2. С. 34-37.

6. Кудашкин А.В., Козлов Т.Н. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.juristlib.ru/ book_10071.html.

-----------------------------------------------------------------------

*(1) Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки // Электронное научное издание "Военное право". 2014. Вып. 1; Его же. Конфликт интересов на военной службе: сущность и проблемы квалификации // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 6; Изолитов А.С. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и противодействие коррупции: моногр. / под общ. ред. и со вступ. ст. А.Ю. Шумилова. М., 2013; Кудашкин А.В., Козлов Т.Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании [Электронный ресурс]. URL: http://www.juristlib.ru/book_10071.html.

*(2) Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ.

*(3) См. подробнее: Бараненкова И.В., Миронов О.И. Особенности дисциплинарной ответственности военнослужащих за коррупционные правонарушения // Право в Вооруженных Силах. N 8. 2012. С. 18-22; Костюк О.Н., Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе // Там же. 2012. N 2. С. 34-37.

*(4) Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки.

*(5) Далее - "публичное" лицо.

*(6) Аналогичный подход используется в ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

*(7) В предыдущей редакции было указано: "для себя или для третьих лиц".

*(8) Признаком конфликта интересов считалась возможность получения доходов... для себя или для третьих лиц.

*(9) То есть "лицо, замещающее должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов".

*(10) Согласно ч. 4 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции" (в утратившей силу редакции).

*(11) Указанным в ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О противодействии коррупции".

*(12) То же.

*(13) Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях // Электронное научное издание "Военное право". 2014. Вып. 3.

*(14) Бараненков В.В. Конфликт интересов на военной службе: понятие, сущность и признаки.

*(15) Там же.