Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе (О.Н. Костюк, В.М. Корякин, "Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2012 г.)

Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия как последствие неурегулированного конфликта интересов на военной службе

В целях совершенствования антикоррупционных мер, а также унификации прав, обязанностей, ограничений и запретов, установленных для государственных служащих, включая военнослужащих, издан Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ. В данном Федеральном законе реализовано предложение, высказанное Президентом Российской Федерации в ходе работы XV Петербургского международного экономического форума*(1), о необходимости законодательного закрепления понятия "утрата доверия" в качестве основания увольнения с государственной службы.

В соответствии со ст. 11 указанного Федерального закона п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" дополнен подп. "д.1" и "д.2", предусматривающими возможность досрочного увольнения с военной службы военнослужащего в связи с утратой доверия к нему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении.

При этом, названным Законом установлен исчерпывающий перечень деяний, за которые военнослужащий подлежит досрочному увольнению с военной службы по данному основанию. К их числу отнесены:

- непринятие военнослужащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является;

- непредставление военнослужащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений;

- участие военнослужащего на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организации (за исключением случаев такого участия, установленных федеральным законом);

- осуществление военнослужащим предпринимательской деятельности;

- вхождение военнослужащего в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Перечисленные условия увольнения в связи с утратой доверия распространяются на всех без исключения военнослужащих, проходящих военную службу по контракту. В отношении военнослужащих, являющихся командирами (начальниками), установлено дополнительное условие увольнения: непринятие таким военнослужащим, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов.

Исходя из этимологии слов "утрата" и "доверие", под утратой доверия следует, на наш взгляд, понимать такие последствия действий (бездействия) военнослужащего, которые порождают у его командира (начальника) обоснованные сомнения в его честности, порядочности, добросовестности, искренности мотивов его поступков, способности эффективно исполнять свои обязанности.

Следует особо подчеркнуть, что установленный законом перечень условий увольнения военнослужащего с военной службы в связи с утратой доверия к нему со стороны соответствующих должностных лиц является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Полагаем такой подход законодателя вполне обоснованным и справедливым, поскольку, как нам уже приходилось писать, это исключает возможность использования данного основания увольнения для расправы командиров (начальников) с неугодными подчиненными (например, подача военнослужащим жалобы на неправомерные действия своего командира (начальника) либо направление информации о его неблаговидных делах в правоохранительные органы или в средства массовой информации вполне могут быть расценены данным должностным лицом как своего рода утрата доверия к такому военнослужащему-правдолюбу)*(2).

При анализе рассматриваемых нововведений обращает на себя внимание тот факт, что новое основание увольнения военнослужащих с военной службы - в связи с утратой доверия - отнесено к группе оснований, при которых военнослужащий подлежит увольнению с военной службы в безусловном порядке*(3), т.е. при наступлении хотя бы одного из перечисленных выше условий увольнения, предусмотренных подп. "д.1" и "д.2" п. 1 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", соответствующее должностное лицо обязано возбудить ходатайство о досрочном увольнении с военной службы подчиненного ему военнослужащего в связи с утратой доверия к нему.

Если же военнослужащий совершит коррупционное правонарушение, не охватываемое подп. "д.1" и "д.2" п. 1 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", то в данном случае он может быть уволен с военной службы в соответствии с подп. "е.1" п. 2 ст. 51 указанного Федерального закона (в связи с нарушением запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы, предусмотренных п. 7 ст. 10 и ст. 27.1 Федерального закона "О статусе военнослужащих"). При этом, данная норма, в отличие от нормы об увольнении в связи с утратой доверия, не носит императивного характера, а отдает принятие решения об увольнении на усмотрение соответствующего должностного лица. Командир (начальник) вправе, не прибегая к данной крайней мере, применить иные меры дисциплинарного воздействия к военнослужащему, нарушившему запреты, ограничения и обязанности, связанные с прохождением военной службы.

Помимо норм об увольнении военнослужащих в связи с утратой к ним доверия, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" дополнен новой статьей - ст. 51.1, регулирующей порядок применения к военнослужащим взысканий за коррупционные правонарушения.

Согласно указанной статье взыскания, предусмотренные подп. "д.1" и "д.2" п. 1 (увольнение в связи с утратой доверия) и подп. "е.1" п. 2 (увольнение в связи с нарушением запретов и ограничений, связанных с военной службой) ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и другими нормативными правовыми актами о прохождении военной службы, применяются на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационную комиссию) - и на основании рекомендации указанной комиссии.

При применении указанных взысканий учитываются характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение военнослужащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения военнослужащим своих должностных обязанностей.

Взыскания за коррупционные правонарушения применяются не позднее одного месяца со дня поступления информации о совершении военнослужащим такого правонарушения, не считая периода временной нетрудоспособности военнослужащего, пребывания его в отпуске, других случаев его отсутствия на службе по уважительным причинам, а также времени проведения проверки и рассмотрения ее материалов комиссией по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационной комиссией). При этом, взыскание должно быть применено не позднее шести месяцев со дня поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

О применении к военнослужащему взыскания за коррупционное правонарушение составляется акт, в котором в качестве основания применения взыскания указывается подп. "д.1" или "д.2" п. 1 либо подп. "е.1" п. 2 ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе". В акте также указываются нормативные правовые акты, положения которых нарушены военнослужащим.

Копия акта о применении к военнослужащему взыскания или об отказе в применении взыскания с указанием мотивов вручается военнослужащему под расписку в течение пяти дней со дня издания соответствующего акта. Военнослужащий вправе обжаловать взыскание в письменной форме в установленном порядке.

Законом установлено, что если в течение одного года со дня применения взыскания за нарушение запретов, ограничений и обязанностей, связанных с прохождением военной службы, военнослужащий не был подвергнут взысканию, за исключением увольнения с военной службы, он считается не имеющим взыскания.

Помимо нового для военного права и рассмотренного выше понятия "увольнение в связи с утратой доверия", Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ в военное законодательство впервые официально введено понятие "конфликт интересов на военной службе", о необходимости легитимации которого в научной литературе указывалось неоднократно*(4).

До сих пор данный институт был известен только государственной гражданской службе.

Формирование механизмов преодоления конфликтов интересов на государственной службе, когда у служащих возникает заинтересованность в достижении определенной цели, которая влияет или может влиять на рассмотрение вопросов при исполнении ими своих должностных (служебных) обязанностей, впервые было предусмотрено в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. Принятый во исполнение данной Концепции Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" определил понятие конфликта интересов на государственной гражданской службе.

Позднее Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., в качестве главных антикоррупционных мер назвал формирование действенного механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной службе.

Дальнейшее правовое развитие данного механизма связано с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ, в ст. 10 которого под конфликтом интересов на государственной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства.

Конфликт интересов как явление представляет сложную теоретическую и практическую проблему. В большинстве стран, в том числе и в России, это правовая категория, обладающая неоднозначной характеристикой, размытыми границами между частными, государственными и общественными интересами, тяжело поддающаяся внутреннему и внешнему контролю, имеющая нечеткий, неясный и неполный механизм предотвращения и урегулирования*(5).

В соответствии со ст. 8 Модельного кодекса поведения для государственных служащих государственный служащий не должен допускать, чтобы его частные интересы сталкивались с его публичными служебными обязанностями. На нем лежит ответственность за то, чтобы не допустить таких коллизий, какими бы они ни были - реальными, потенциальными или могущими оказаться таковыми. В любом случае из своего официального положения государственный служащий не может извлекать не причитающуюся ему личную выгоду*(6).

Руководство Организации экономического сотрудничества и развития по разрешению конфликтов интересов на государственной службе определяет конфликт интересов как конфликт между общественно-правовыми обязанностями и частными интересами государственного должностного лица, при котором его частные интересы способны неправомерным образом повлиять на выполнение им официальных обязанностей или функций*(7).

С.Ю. Кабашов обращает внимание на то, что конфликт интересов на службе возникает в тех случаях, когда нанесение ущерба интересам государства объективно возможно в силу особого статусного положения чиновника как представителя государства, в соответствии с которым он одновременно может преследовать противоположные, а иногда и взаимоисключающие интересы (личные и общественные). Для конфликта интересов на государственной службе важно не содержание интересов государства и не содержание действий чиновника, а имеет значение лишь тот факт, что при совершении своих действий чиновник может преследовать свои собственные интересы, а не интересы представляемого им государства*(8).

С учетом изложенного конфликт интересов на военной службе можно определить как ситуацию, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) военнослужащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью военнослужащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда указанным правам и законным интересам.

В данном случае основным конфликтогенным признаком выступает наличие или возможность возникновения противоречия между личными интересами военнослужащего и законными интересами граждан, организаций, общества или государства. Общественная опасность ситуаций конфликта интересов на военной службе состоит в том, что личная заинтересованность военнослужащего может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, приведет к возникновению противоречия с интересами военной службы, что создает объективную возможность для наступления негативных последствий в виде нанесения ущерба государству и (или) третьим лицам, наступившего в результате осознанных действий (бездействия) военнослужащего в нарушение им своих должностных обязанностей*(9).

Представляется, что для усиления антикоррупционной направленности законодательства о военной службе необходимо ввести в него понятие "конфликт интересов на военной службе" по аналогии с законодательством о государственной гражданской службе*(10). Соответствующими нормами должен быть дополнен Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе".

Статья 11 Федерального закона "О противодействии коррупции" обязывает государственного служащего принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов. О возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения государственный служащий обязан в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника. В свою очередь, представитель нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

В связи с вышесказанным задачей и обязанностью военнослужащего и его командира (начальника) является предотвращение случаев возникновения у военнослужащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов в служебных отношениях.

Предотвращение или урегулирование конфликта интересов на военной службе может состоять в изменении должностного положения военнослужащего, являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от исполнения должностных обязанностей в установленном порядке, и (или) в отказе его от выгоды, явившейся причиной конфликта интересов. Предотвращение и урегулирование конфликта интересов, стороной которого является военнослужащий, осуществляются путем отвода или самоотвода военнослужащего.

Подводя итог обзору изменений и дополнений в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе", можно резюмировать, что введение в сферу правоотношений, связанных с военной службой, категорий "утрата доверия" и "конфликт интересов" направлено на ужесточение ответственности военнослужащих за совершение коррупционных правонарушений и будет способствовать формированию антикоррупционных стандартов в сфере военного управления. "Утрата доверия" в качестве увольнения с военной службы подчеркивает публичный характер ответственности военнослужащих и особенности их правового статуса, затрагивая морально-этическую сторону осуществления ими служебной деятельности.

Вместе с тем, представляется, что одновременно с ужесточением ответственности военнослужащих за совершение коррупционных правонарушений должна быть создана система стимулов и компенсаций, которая поощряла бы надлежащее соблюдение ими ограничений, запретов и обязанностей, связанных с военной службой, и делала бы невыгодными возможные злоупотребления.

О.Н. Костюк,

соискатель Военного университета

В.М. Корякин,

доктор юридических наук

"Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2012 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Рос. газ. 2011. 4 июля.

*(2) Корякин В.М. Увольнение с военной службы в связи с утратой доверия: постановка проблемы // Право в Вооруженных Силах. 2011. N 10.

*(3) Как известно, вся совокупность оснований увольнения военнослужащих с военной службы, установленных ст. 51 Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе", подразделяется на три большие группы: 1) основания, по которым военнослужащий подлежит увольнению в безусловном порядке. При наличии таких оснований военнослужащий независимо от воли и желания его самого и его командиров должен быть уволен с военной службы (всего Законом предусмотрено 15 таких оснований для увольнения); 2) основания, по которым военнослужащий может быть досрочно уволен с военной службы. Инициатива в увольнении по данным основаниям либо целиком принадлежит командованию, либо командование должно дать свое согласие на такое увольнение (Закон предусматривает 11 таких оснований увольнения); 3) основания, по которым военнослужащий имеет право на увольнение с военной службы. В данном случае определяющую роль играет волеизъявление военнослужащего: если при наличии таких оснований он изъявит желание уволиться с военной службы, то у командования возникает обязанность реализовать это право (всего данная группа включает 6 оснований увольнения).

*(4) Козлов Т.Л., Харитонов С.С. Конфликт интересов на военной службе: понятие, формы, проблемы урегулирования и пути их решения // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 7; Козлов Т.Л. Урегулирование конфликта интересов на военной службе // Военное право: электрон. науч. изд. 2010. N 2.

*(5) Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы: пер. с англ. О.А. Алякринского. М., 2003. С. 94-102.

*(6) Рекомендация N R (2000) 10 Комитета министров Совета Европы о кодексах поведения для государственных служащих. Принята на 106-й сессии Комитета министров 11 мая 2000 г.

*(7) Руководство ОЭСР по разрешению конфликтов интересов на государственной службе // OECD, June 2003.

*(8) Кабашов С.Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: учебное пособие. М., 2011. С. 22-25.

*(9) Кудюкин П.М. Конфликт интересов в системе государственной службы: сущность, пути выявления, предупреждения и разрешения. Реформа государственного управления в России: Рабочие материалы Центра проблем государственного управления. Вып. 1. М., 2002.

*(10) Корякин В.М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. М., 2009. С. 109.