Ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования (М.М. Сичкарева, журнал "Делопроизводство", N 2, апрель-июнь 2016 г.)

Ответственность за нарушение правил хранения, комплектования, учета и использования

М.М. Сичкарева,

аппарат правительства Пермского края,

главный специалист

Журнал "Делопроизводство", N 2, апрель-июнь 2016 г., с. 79-82.

- Для чего создаются архивы?

- Кто несет ответственность за сохранность документов?

- Характер ответственности за сохранность документов.

Организации создают архивы в целях хранения образовавшихся в процессе их деятельности архивных документов, в том числе в целях хранения и использования архивных документов, не относящихся к государственной или муниципальной собственности*(1).

Кроме государственной и муниципальной собственности на архивные документы есть и частная собственность.

К частной собственности относятся архивные документы:

1) организаций, действующих на территории Российской Федерации и не являющихся государственными или муниципальными, в том числе общественных объединений и религиозных объединений;

2) созданные гражданами или законно приобретенные ими*(2).

Организации и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, также обязаны обеспечивать сохранность архивных документов, в том числе документов по личному составу, в течение сроков их хранения (п. 1 ст. 17 125-ФЗ). Кроме того, в силу юридического смысла пункта 2 статьи 132 ГК РФ, документы являются неотъемлемой частью имущества любого предприятия, так как предназначены для его деятельности и непосредственно с ней связаны*(3).

Ст. 27 ФЗ N 125 предусматривает несколько видов юридической ответственности за сохранность документов: юридические лица, а также должностные лица и граждане, виновные в нарушении законодательства об архивном деле в Российской Федерации, несут гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность, установленную законодательством Российской Федерации.

Санкция за нарушение Правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов, предусмотренная статьей 13.20 КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей.

К Правилам данная норма-санкция относит порядка 39 подзаконных нормативных актов, среди них:

1. Приказ Минкультуры РФ от 18.01.2007 N 19 (ред. от 16.02.2009) "Об утверждении Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в государственных и муниципальных архивах, музеях и библиотеках, организациях Российской академии наук" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 06.03.2007 N 9059).

2. Приказ Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 9 июня 2011 г. N 112 "Об утверждении Перечня документов федеральных судов общей юрисдикции с указанием сроков хранения".

3. Федеральный закон Российской Федерации от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (статья 29 "Хранение документов бухгалтерского учета").

4. Постановление Правительства РФ от 16.10.2003 N 630 (ред. от 09.03.2010) "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также о внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 2002 г. N 438 и 439" (вместе с "Правилами ведения Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей и предоставления содержащихся в нем сведений").

5. Приказ Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. N 558 "Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения".

Собственно, исходя из анализа норм статей и понимания юридического статуса архивного документа, юридические и физические лица несут ответственность за сохранность тех документов, которые отнесены к государственной части Архивного фонда Российской Федерации.

В свою очередь, в состав Архивного фонда Российской Федерации входят находящиеся на территории Российской Федерации архивные документы независимо от источника их происхождения, времени и способа создания, вида носителя, форм собственности и места хранения, в том числе юридические акты, управленческая документация, документы, содержащие результаты научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ, градостроительная документация, кино-, фото-, видео- и фонодокументы, электронные и телеметрические документы, рукописи, рисунки, чертежи, дневники, переписка, мемуары, копии архивных документов на правах подлинников, а также архивные документы государственных организаций, находящихся в иностранных государствах. Однако прежде чем документ станет частью Архивного фонда Российской Федерации необходимо провести экспертизу ценности документов и поставленные на государственный учет и подлежащие постоянному хранению. Причем подобную экспертизу, согласно той же букве закона, осуществляет центральная экспертно-проверочная комиссия специально уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти, а именно Росархив. Документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в деятельности государственных и негосударственных организаций, не являющихся источниками комплектования государственных (муниципальных) архивов, могут передаваться на хранение в государственные (муниципальные) архивы на основании договоров с собственниками или владельцами документов*(4).

Если рассмотреть более подробно санкцию ст. 13.20 КоАП, то выходит, что за каждый этап архивного делопроизводства предусмотрено единое наказание, будь то хранение (например нарушение требований температурно-влажностного режима), учет, комплектование или использование, хотя по характеру и объему работы это совершенно разные категории.

Под сохранностью документов можно понимать весь комплекс этих этапов, т.к. они не могут существовать один без другого. Нельзя применить санкцию только лишь за несоблюдение температуры и влажности в помещении архива. Должна быть причинно-следственная связь между действиями/бездействиями ответственных лиц и наступившими последствиями, например такими, как физическая утрата части документа из-за распространения плесневых грибков или набухание бумаги из-за высокой влажности, что приводит к размыванию текста и невозможности его прочтения, и т.д.

Если говорить о комплектовании, которое включает в себя три части: определение источников комплектования архива; определение состава документов, подлежащих приему в архив; организация передачи документов в архив, - то не понятно, где тут искать состав правонарушения.

Полагаем, что формулировка данной статьи абстрактна. Должно быть четко определено, за какие именно действия/бездействия применимо наказание и в каком размере, либо переформулировать ее, например, "нарушение сохранности архивных документов" и дать дефиницию на то, что будет пониматься под "сохранностью архивных документов". Это понятие будет содержать в себе не только понимание физической сохранности архивных документов на полках в коробках, но и качественную часть по их созданию, начиная от разработки номенклатуры дел и заканчивая научно-технической обработкой. Необходимо скорректировать данную статью и четко указать, за какие действия/бездействия в сфере обеспечения сохранности архивных документов наступает ответственность, будь то документы бухгалтерские, кадровые или управленческие. Данная норма должна объединить в себе все позиции по охране документов в структурах всех организационно-правовых форм.

Например:

"Обеспечение сохранности документов по личному составу"

1. К документам по личному составу относятся: приказы по личному составу (о назначении, увольнении, перемещении, присвоении званий, наград, перемене имени, отпуску по уходу за ребенком, отпуску без сохранения заработной платы, аттестации, повышении квалификации и др.), трудовые книжки, личные дела, лицевые счета.

2. Работодатель, независимо от организационно-правовой формы, обязан хранить данные документы согласно срокам, установленным Приказом Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. N 558 "Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения". Если срок хранения не установлен Перечнем, то согласно сроку, установленному Экспертно-проверочной комиссией организации и уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.

3. Работодатель обязан обеспечить физическую сохранность документов, предъявляемых п. 2.14 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях.

4. Работодатель обязан вести документы архивного учета в отношении документов по личному составу в соответствии с требованиями Правил.

Соответственно, должны быть пересмотрены и нормы-санкции за нарушение норм в сфере сохранности архивных документов в коммерческих структурах. Особенно в части суммы штрафа для юридических лиц.

Кроме того, как правило, вопрос о представлении документов возникает в рамках судебных споров между коммерческими структурами либо по инициативе налогового органа к хозяйствующему субъекту. В ходе процесса выясняется, что документы утрачены или вообще не созданы, но данное нарушение не будет относиться к этому делу, либо об этом нарушении, если оно известно истцу, должно быть заявлено в иске изначально.

Если говорить о процедуре выявления нарушений организациями архивного законодательства, то в соответствии с пунктом 59 части 2 статьи 28.3 протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13.20, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 Кодекса, составляются должностными лицами органов, уполномоченных в области управления архивным фондом.

Приказ Росархива от 18 февраля 2002 г. N 18 "Об организации работы архивных органов по реализации Федерального закона "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (с изменениями от 25 марта 2002 г.) установил перечень следующих должностных лиц в соответствии с частью 4 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 13.20, частью 1 статьи 19.4, частью 1 статьи 19.5, статьями 19.6, 19.7 Кодекса:

1.1. руководитель Федеральной архивной службы России, его заместители;

1.2. руководители структурных подразделений Федеральной архивной службы России, их заместители;

1.3. руководители архивных органов субъектов Российской Федерации, их заместители;

1.4. руководители структурных подразделений архивных органов субъектов Российской Федерации, их заместители.

В завершение статьи сделаем следующие выводы: нормы в сфере архивного дела разрознены и содержатся в огромном количестве подзаконных нормативных актов, что создает препятствие в их понимании и применении; отсутствие четко определенной ответственности за сохранность архивных документов; действующая санкция статьи 13.20 КоАП РФ ничтожно мала.

Необходимо унифицировать архивное законодательство, придать особый юридический статус архивному документу и пересмотреть порядок принятия документов коммерческих структур в Архивный фонд Российской Федерации. Также необходимо предусмотреть ответственность не только за сохранность архивных документов, отнесенных к Архивному фонду Российской Федерации, но и за те документы, которые имеют или могут иметь юридическое значение.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Часть 2 статьи 13 Федерального закона от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации".

*(2) Ст. 9 125-ФЗ.

*(3) Рудина Н., Сичкарева М. Как сдать свои документы в госархив? [Текст] / Рудина Н., Сичкарева М. // Делопроизводство и документооборот на предприятии. - 2014. - N 2.

*(4) П. 6.2 Правил организации хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации и других архивных документов в органах государственной власти, органах местного самоуправления и организациях. Приказ Министерства культуры РФ от 31 марта 2015 г. N 526.