Современные институциональные формы взаимодействия государства и гражданского общества (М.Ш. Шарифов, журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г.)

Современные институциональные формы взаимодействия государства и гражданского общества

М.Ш. Шарифов,

кандидат философских наук,

стажер-докторант Российской академии адвокатуры

и нотариата (Москва)

Журнал "Российский юридический журнал", N 5, сентябрь-октябрь 2015 г., с. 15-29.

Идея гражданского общества восходит к античности. Аристотель оперировал термином "politike koinonia", подразумевая под ним целостный коллектив, объединенный общими целями. Римскому праву было известно словосочетание "societas civilis", означавшее политически организованную общность - цивилизованный союз. Societas civilis в эпоху Средневековья трансформировался в societas civilis sive res publica, под которым понимались как суверенные сообщества (наследственные владения, корпоративные объединения, самоуправляющиеся города), так и средневековые монархии*(1). Ни politike koinonia Аристотеля, ни средневековые societas civilis sive res publica не предполагали конфронтации общества и государства.

Однако уже в эпоху абсолютизма, когда правитель признавался единственным носителем суверенитета, а общество - отделенным от суверена неполитическим пространством, общество и государство начали противопоставляться. Несмотря на то что абсолютизм стал достоянием истории, политико-правовая мысль продолжает рассматривать государство и гражданское общество как две противоборствующие силы.

Вместе с тем разделение государства и гражданского общества не предполагает их обязательного противоборства: и то и другое суть формы организации социума, оказывающие влияние друг на друга. Существование гражданского общества сегодня немыслимо без государства, обеспечивающего правопорядок, на базе которого могут быть защищены частные интересы. Успешное развитие государства требует укрепления связей с гражданским обществом*(2).

Институты гражданского общества действуют независимо от государства (при поддержке или при отсутствии поддержки государства), способны влиять на государственные институты и ограждать людей от их необоснованного вмешательства в общественную жизнь*(3). Институты гражданского общества обладают автономной волей при принятии и реализации решений. При этом совокупность автономной воли институтов гражданского общества не составляет некую коллективную волю, в силу того что автономная воля каждого субъекта гражданского общества направлена на удовлетворение частного интереса.

Взаимодействие государства и гражданского общества приводит к появлению институтов, которые сопряжены как с выполнением функций государственной власти, так и с обеспечением частных интересов. С одной стороны, современное государство выступает в качестве управляющей системы по отношению к гражданскому обществу. С другой - развитое гражданское общество представляет собой самодостаточную и саморегулирующуюся социальную систему, в силу чего гражданское общество начинает задавать параметры и пределы государственного вмешательства, предопределяет функции и задачи государства*(4). Развитое самоуправляющееся гражданское общество обладает сложной системой общественных отношений, государственно-правовое регулирование которых требует децентрализации как общественной, так и государственной власти.

Для обеспечения эффективной реализации государственной власти необходимо приведение в соответствие управляемой и управляющей подсистем: есть объективный предел (порог) сложности общественных отношений, преодоление которого делает бессмысленным существование строгой вертикально-иерархической управленческой системы. В условиях развитого гражданского общества наблюдается, с одной стороны, передача государством своих полномочий институтам гражданского общества, а с другой - согласие государства на установление общественного контроля за своей деятельностью. Каждая форма взаимодействия государства и гражданского общества возможна лишь в силу суверенного решения, принятого государством. А значит, такое взаимодействие не предполагает устранения или умаления суверенитета государства. Государство вправе вносить изменения в порядок реализации форм взаимодействия с гражданским обществом, в том числе тогда, когда сочтет, что отдельные институты гражданского общества представляют угрозу его суверенитету.

Суверен обязан учитывать лишь консолидированную позицию гражданского общества, которая отражает интересы значительной части социальной группы. Для доведения консолидированной позиции гражданского общества до руководства государства могут создаваться различные структуры. Например, при Президенте РФ сформирован консультативный орган - Совет по развитию гражданского общества и правам человека, к задачам которого относится внесение на рассмотрение главы государства предложений по созданию благоприятных условий для развития институтов гражданского общества, в том числе путем передачи отдельных функций государственных органов институтам гражданского общества*(5).

Делегирование властных полномочий институтам гражданского общества обусловлено тремя связанными друг с другом процессами: глобализацией, "откатом государства к его изначальным границам" и "перемещением управления на субгосударственный уровень"*(6). Ярким примером такого делегирования является институт приватизации полномочий, известный законодательству ФРГ. В ходе подобной приватизации германский законодатель допускает учреждение субъектом публичного управления юридического лица в частноправовой организационной форме и передачу ему полномочий по оказанию публичной услуги определенного вида*(7).

Повсеместное делегирование государственных полномочий институтам гражданского общества в Германии привело к появлению концепции "активизирующего государства". В 2000 г. в этой стране на федеральном уровне была принята программа "Современное государство - современное управление", которая предусматривает отказ от идеи "минимального государства" в пользу концепции "активизирующего государства", частью которой является тезис о "хорошем управлении". К числу основных характеристик "хорошего управления" относят: участие в нем граждан, верховенство права, транспарентность и подотчетность системы управления, учет потребностей граждан, ориентацию на консенсус, справедливость и результативность управления.

Из тезиса о "хорошем управлении" выводятся такие основные атрибуты "активизирующего государства", как партнерские отношения между государством и обществом, разделение между ними ответственности. "Активизирующее государство" выступает инициатором решения общественных проблем, дальнейшая работа над которыми передается в ведение граждан. "Активизирующее государство" является:

гарантом производства и предоставления услуг;

институтом, создающим рамки общественной активности и обеспечивающим гражданам условия для преодоления проблем;

институтом надзора за общественной и экономической деятельностью;

производителем работ и услуг для общества, если это требуется для решения вопросов безопасности или если государство может это сделать с меньшими затратами, чем частные производители.

При этом важнейшими задачами государства становятся инициирование, активизация и стимулирование институтов гражданского общества*(8).

В США и Великобритании функционируют особые структуры, наделенные полномочиями по реализации государственной власти, которые именуются "кванго" (термин был изобретен А. Пайфером). Кванго представляют собой неправительственные организации, созданные и финансируемые правительством. Несмотря на то что кванго вовлечены в осуществление государственной власти, по своему статусу они не являются органами государственной власти. Эти организации функционируют под постоянным контролем инициировавших их учреждение государственных структур*(9). В Великобритании ведется реестр подобных неправительственных организаций, чья деятельность связана с государственными функциями управления. "К ним относятся агентства, которым министерства делегировали исполнительные функции; консультативные органы, оказывающие научно-техническое содействие министерствам; трибуналы, занимающиеся проблемами лицензирования и разного рода апелляционными делами (например, Промышленный трибунал)"*(10).

Некоторые российские исследователи утверждают, что функции государства могут исполняться только самим государством. Например, В.А. Затонский отмечает, что "функции государства - это то, что кроме него никто в обществе исполнять либо не должен, либо не способен, либо ему этого делать нельзя, запрещено, недопустимо ни при каких условиях"*(11). Однако такой вывод противоречит тенденциям, характеризующим современную российскую государственность.

Российское государство постепенно передает негосударственным акторам часть своих функций в области управления. Законодательно закреплен ряд организационно-правовых форм, которые сопряжены как с государством, так и с гражданским обществом. Среди них - государственная корпорация, автономное учреждение, государственно-частное партнерство. Их отличительной чертой является передача субъекту, отделенному от государства, полномочий органов государственной власти при сохранении за государством функции контроля в рамках гражданского права (полномочий собственника).

Государственная корпорация - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций*(12). Например, госкорпорация "Росатом" исполняет функции бывшего министерства атомной промышленности. Несмотря на то что иные государственные корпорации не наделены полномочиями распределителей бюджетных средств, они также являются субъектами, реализующими государственную политику. Примечательно, что в Российской Федерации отсутствует единый законодательный акт, закрепляющий правовой статус государственных корпораций: сегодня приняты федеральные законы в отношении каждой государственной корпорации.

Автономное учреждение представляет собой некоммерческую организацию, созданную Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием. Ее назначение - выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это институциональный и организационный альянс между государством и частными партнерами, сформированный для выполнения масштабных общественно значимых национальных и международных проектов. ГЧП есть результат переосмысления самого принципа реализации государством возложенных на него функций. Одна из целей учреждения ГЧП - повышение качества государственного управления в сфере публичной инфраструктуры и государственных услуг на основе привлечения частного сектора*(13). При ГЧП государство, действуя как субъект гражданского права, сохраняет необходимый объем властных функций как суверен, однако переносит акцент с проблемы обеспечения общественными благами на гарантирование их достаточности и надлежащего качества.

На рассмотрение Государственной Думы внесен проект федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(14). В соответствии со ст. 3 законопроекта под ГЧП понимается взаимодействие публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, направленного на повышение качества и обеспечение доступности предоставляемых услуг населению, а также на привлечение в экономику частных инвестиций.

Отметим, что в рамках ГЧП возникает вопрос о суверенитете, поскольку соглашение о ГЧП - это пример совместного регулирования международного и внутригосударственного права. "Соглашение о ГЧП с точки зрения общего международного права не может быть признано международным договором уже в силу того, что его участником, с одной стороны, является государство, а с другой - частное лицо. Однако Соглашение о ГЧП, его заключение, исполнение и прекращение являются предметом регулирования международного права как в силу участия в нем государства, так и в силу международно-правовой защиты иностранных инвестиций и прав человека в целом"*(15).

Обеспечение взаимодействия государства и гражданского общества может быть возложено на такие структуры, как общественные палаты и общественные советы.

Общественная палата - это институт, в рамках которого достигается консенсус между частными и публичными интересами. Он позволяет выразить общественную волю, которую суверен должен учитывать при принятии и реализации своих решений. Де-факто общественная палата выполняет функции посредника между государством и гражданским обществом, что является прерогативой партии как элемента политической системы.

В России идея создания Общественной палаты была сформулирована в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г.*(16) Статья 2 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" закрепляет основные направления деятельности этой организации*(17):

привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики;

выдвижение и поддержка гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений;

проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов РФ, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации;

выработка рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественных объединений и иных объединений граждан РФ, деятельность которых направлена на развитие гражданского общества в России;

оказание информационной, методической и иной поддержки общественным палатам, созданным в субъектах РФ;

привлечение граждан, общественных объединений и представителей средств массовой информации к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в средствах массовой информации, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечение гарантий свободы слова и свободы массовой информации, и выработка по данным вопросам рекомендаций.

Вместе с тем в законодательстве наблюдаются существенные пробелы и противоречия, снижающие эффективность работы общественной палаты как инструмента гражданского контроля за деятельностью органов государственного управления. Так, спорным является правовой статус Общественной палаты Российской Федерации как структуры, отдаленной от власти (т.е. как структуры гражданского общества). Интерес представляет ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации", согласно которой наименование "Общественная палата Российской Федерации" не может быть использовано в названиях федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также в названиях объединений, организаций, учреждений и предприятий.

Часть состава Общественной палаты Российской Федерации формируется в силу Указа Президента РФ*(18), избрание же остальных членов осуществляется лицами, назначенными главой государства. Следовательно, создание Общественной палаты инициировано государством, а не гражданским обществом непосредственно. Помимо этого для обеспечения деятельности Общественной палаты Российской Федерации работает аппарат Общественной палаты, который является государственным учреждением. Поэтому Общественная палата не может претендовать на роль структуры, автономной от государства. Вместе с тем она считается агентом гражданского общества, аккумулирующим его неполитические интересы. Двойственный статус Общественной палаты позволяет правоведам выдвинуть тезис о существовании промежуточной организационно-правовой формы взаимодействия институтов гражданского общества и органов государственной власти*(19).

Значительная часть членов Общественной палаты Российской Федерации входит в общественные советы при федеральных министерствах и ведомствах. Общественные советы учреждаются при исполнительных либо законодательных органах государственной власти или при должностных лицах на основании их решений. В некоторых странах создание общественных советов предусмотрено конституционно-правовыми актами. Соответствующая норма имеется в Конституции Франции. В России функционируют общественные консультативные советы при главах субъектов РФ, общественные советы при федеральных министерствах и их территориальных органах, советы по противодействию коррупции; общественные наблюдательные комиссии по обеспечению прав человека в местах принудительного содержания. Общественные советы могут формироваться и непосредственно общественными объединениями, что предусмотрено в законодательстве некоторых субъектов РФ.

Государство наделяет функциями государственного управления не только структуры, учредителем которых выступает, но и субъекты, созданные физическими и юридическими лицами. Одна из наиболее перспективных форм взаимодействия государства и гражданского общества - это привлечение саморегулируемых организаций (СРО) к выполнению функций государственного регулирования, в том числе к процессу разработки норм в сферах, требующих специальных познаний. Создание СРО сопряжено с "изъятием" у государственных органов некоторых полномочий и функций в области реализации государственной власти и передачей их общественным организациям*(20). Саморегулируемым организациям присущи признаки как субъектов частного права (формируются по инициативе субъектов частного права; направлены на реализацию частных интересов по организации и материальному обеспечению условий осуществления профессиональной и предпринимательской деятельности; наделены имущественными правами и обязанностями; обладают обособленным имуществом; участвуют в частноправовых отношениях; по собственной инициативе создают органы управления, специализированные органы), так и субъектов публичного права (имеют специальную цель деятельности, состоящую, в том числе, в реализации публичных интересов по регулированию определенных общественных отношений; создаются в специально установленном порядке; участвуют в императивных отношениях через специализированные органы)*(21).

В Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(22) предпринята попытка регламентировать отношения, возникающие в ходе учреждения и функционирования саморегулируемых организаций. Статья 2 Закона под саморегулированием понимает "самостоятельную и инициативную деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил".

Передавая часть своих функций негосударственным структурам, государство формирует также особый механизм надзора за их деятельностью путем наделения отдельных органов власти соответствующими полномочиями*(23). В частности, предусмотрен эффективный комплекс норм, касающихся осуществления надзора за СРО. В соответствии с п. 2 Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций 2012 г.*(24) надзорными функциями наделены Министерство финансов Российской Федерации - в отношении СРО аудиторов; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - в отношении СРО в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства; Министерство энергетики Российской Федерации - в отношении СРО в области энергетического обследования; Министерство сельского хозяйства Российской Федерации - в отношении СРО ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов; Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии - в отношении СРО оценщиков и арбитражных управляющих; Федеральная служба по финансовым рынкам - в отношении СРО кредитных потребительских кооперативов.

Значимость саморегулируемых организаций в российской правовой системе обусловлена тем, что они могут вводить корпоративные нормы и правила (ст. 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях"). Пункт 2 ст. 4 Закона гласит: "Саморегулируемая организация разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности (далее - стандарты и правила саморегулируемой организации), под которыми понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Федеральными законами могут устанавливаться особенности разработки и установления стандартов и правил саморегулируемых организаций для определенных видов предпринимательской или профессиональной деятельности".

Государство (повторим) привлекает СРО к процессу разработки норм в сферах, требующих специальных познаний. Яркий пример - банковская сфера (п. 2.5 Положения "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России"*(25)). Во многих странах наблюдается широкое участие саморегулируемых структур в финансово-инвестиционной сфере. Регулирующие органы международных финансовых центров - это по большей части негосударственные саморегулируемые структуры, подотчетные специальному законодательству, порой расходящемуся с законодательством страны нахождения международного финансового центра. Так, в Объединенных Арабских Эмиратах на территории международного финансового центра Дубая функционирует отличающаяся от национального права система норм, близкая к британскому праву. Регулятором международного финансового центра в США выступает СРО "Служба регулирования отрасли финансовых услуг", образованная в 2007 г. Неправительственным статусом обладают также британский регулятор - Управление по финансовому регулированию и надзору - и Ведомство по финансовым услугам Дубая.

В 2009 г. в России был разработан План мероприятий по созданию международного финансового центра*(26), который предусматривал внесение изменений в федеральное законодательство, но не формирование особой правовой системы, что, на наш взгляд, оказывает негативное влияние на перспективы учреждения в России международного финансового центра.

Функции государственного управления могут также возлагаться на такой негосударственный институт, как третейские суды*(27). В этом свете интерес представляет Постановление Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 г. по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 11 Гражданского кодекса РФ, пункта 2 статьи 1 Федерального закона "О третейских судах в Российской Федерации", статьи 28 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", пункта 1 статьи 33 и статьи 51 Федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимости)" в связи с запросом Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. В мотивировочной части Постановления Конституционный Суд пришел к заключению, что третейские суды, являясь институтами гражданского общества, наделены публично значимыми функциями.

Третейские суды широко распространены в мире. Вместе с тем в некоторых странах встречаются особые квазисудебные неправительственные организации. Например, в Сьерра-Леоне действует некоммерческая организация "Тимап за справедливость". Эффективность ее работы побудила правительство страны в 2010 г. реализовать программу развития системы общинного правосудия, что предполагало передачу части функций по осуществлению правосудия местным общинам. В 1994 г. Руанда обратилась к местным общинам с целью наделения общинной системы разрешения споров (гакака) функцией по отправлению правосудия. Правосудие в рамках гакака осуществлялось с 2005 г. по 4 мая 2012 г., было рассмотрено более 1,2 млн. дел.

Интересный прецедент представляет собой регулирование российским законодателем правового статуса российского казачества. В п. 1 ст. 1 Федерального закона от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества"*(28) указано, что Законом "определяются правовая и организационная основы несения российским казачеством государственной службы". В ст. 2 подчеркивается негосударственный характер казачества: "Казачье общество - добровольное объединение граждан Российской Федерации в форме некоммерческой организации, образованное в соответствии с федеральным законодательством, внесенное в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы".

Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. N 245-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной службе российского казачества"*(29) структура казачества была преобразована, в его составе выделилось районное (юртовое) казачье общество. В постановлении Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 93*(30) перечислены виды государственной службы, к которой привлекаются члены казачества. Пункт 1 данного постановления предусматривает, что члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ привлекаются федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами к несению федеральной государственной гражданской службы, военной службы и правоохранительной службы в следующих сферах деятельности:

организация и ведение воинского учета членов казачьих обществ, организация военно-патриотического воспитания призывников, их подготовки к военной службе и вневойсковой подготовки членов казачьих обществ во время их пребывания в запасе;

предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и ликвидация последствий стихийных бедствий, гражданская и территориальная оборона, осуществление природоохранных мероприятий;

охрана общественного порядка, обеспечение экологической и пожарной безопасности, защита государственной границы Российской Федерации, борьба с терроризмом.

Пункт 2 постановления N 93 гласит, что члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ привлекаются федеральными органами исполнительной власти и (или) их территориальными органами к иным видам службы в сфере охраны объектов животного мира, лесов, объектов обеспечения жизнедеятельности населения, объектов, находящихся в государственной и муниципальной собственности, объектов культурного наследия. Порядок принятия казаков на государственную службу регулируется Положением о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы 2009 г.*(31)

Опыт привлечения казачества к реализации задач по поддержанию публичного правопорядка можно сравнить с опытом создания в Израиле Гражданской гвардии - общественной организации, которая оказывает помощь государственным органам в осуществлении правоохранительной деятельности*(32). Гражданская гвардия состоит из добровольческих подразделений, в состав которых входят секторы (дорожное движение, пограничники, морской патруль, водолазы, саперное дело, спасательные и наблюдательные подразделения, диспетчерская служба и т.д.). При этом особую роль играет подразделение Гражданской гвардии, занимающееся предотвращением враждебной террористической деятельности и преступлений.

Законодательство ряда стран содержит нормы, определяющие основы саморегулирования национальных меньшинств. Уже во второй половине ХХ в. национально-культурные автономии получили распространение в Австрии, Венгрии, Румынии, Швеции, Норвегии и других странах Европы, где создавались советы, общественные объединения представителей национальных меньшинств и даже этнопарламенты. В Финляндии учреждены Шведская национальная ассамблея и Саамский парламент. В Канаде действует самоуправляющаяся система Нунавут, цель которой - защита традиционного образа жизни аборигенов, населяющих значительную часть территории страны*(33). В Венгрии национальные меньшинства обладают правом создания собственных национальных органов самоуправления как элементов системы административного управления*(34).

В Российской Федерации в силу ст. 1 Федерального закона от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии"*(35) национально-культурная автономия трактуется как форма самоопределения; в ст. 2 Закона среди принципов национально-культурной автономии выделяются принципы самоорганизации и самоуправления. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения, организационно-правовой формой которого выступает общественная организация. Анализ положений Федерального закона о национально-культурной автономии (в особенности ст. 3 и 13) позволяет сделать вывод о том, что национально-культурные автономии имеют возможность реализовать функции лишь в сфере культуры, т.е. их полномочия значительно уже, чем полномочия институтов саморегулирования национальных меньшинств в Финляндии, Канаде и других странах. Российская модель национально-культурной автономии, в отличие от западноевропейской, не конструируется на принципе территориальности: в ст. 4 Федерального закона о национально-культурной автономии отмечено: "Право на национально-культурную автономию не является правом на национально-территориальное самоопределение".

Правоприменительной практике ряда иностранных государств известны примеры, когда субъекты, наделяемые функцией государственного управления, создавались структурами гражданского общества по заданию государства для последующего "огосударствления". Так, правительство Либерии наняло частную компанию для формирования системы контроля в лесной промышленности, которая спустя семь лет должна была перейти в распоряжение государства. Схожий опыт имеется в Индонезии и Мозамбике в сфере сбора таможенных пошлин.

Отечественные исследователи неоднократно поднимали вопрос о закреплении в российском законодательстве еще одной формы взаимодействия государства и гражданского общества - института публичной корпорации. К сожалению, среди них нет единого мнения о том, что понимать под публичными корпорациями. О.В. Романовская предлагает относить к ним негосударственные организации, основанные на членстве, имеющем публично-правовое предназначение, которое в свою очередь предопределяет наличие особого статуса организации и формы юридического лица*(36).

Отличительной чертой публичной корпорации является преследование целей, характерных для предпринимательской деятельности. Местные органы власти или муниципалитеты могут быть признаны публичными корпорациями, если наделены полномочиями по осуществлению отдельных форм предпринимательской деятельности, имеют в распоряжении обособленное и используемое в предпринимательской деятельности имущество или обладают полномочиями по выпуску ценных бумаг. При этом публичная корпорация создается на основе акта органа государственной власти или муниципалитета.

О.В. Романовская перечисляет признаки профессиональной публичной корпорации: объединение субъектов, обладающих монопольным правом на осуществление определенного вида деятельности, по профессиональному признаку; привлечение корпорации к управлению общественными отношениями; возложение обязанностей по выполнению публичных функций; установление особого государственного контроля за деятельностью самой корпорации; высокая степень автономии; наличие системы органов управления, характерных для объединений граждан; наличие дисциплинарной власти по отношению к членам корпорации; передача полномочий по осуществлению нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных функций по отношению к деятельности, осуществляемой членами корпорации*(37).

Представленные признаки не позволяют однозначно отнести те или иные формы общественных объединений к публичным корпорациям, поскольку могут быть присущи и тем организациям, которые О.В. Романовская не причисляет к публичным корпорациям. Спорным также является утверждение исследователя о том, что казачьи сообщества являются публичными корпорациями*(38).

В западных государствах сложилось устойчивое представление о статусе корпораций. Так, в странах англосаксонской правовой системы публичными корпорациями считают структуры, выполняющие от имени государства функции экономического и социального характера. В США публичная корпорация входит в систему государственного аппарата, обладает соответствующими полномочиями и реализует функции в пределах конкретной территории страны. При этом США известны также квазипубличные корпорации, которые создаются для координации деятельности и обслуживания значимых социальных и общественных нужд. В странах континентального права обычно используют словосочетание "публичное учреждение".

Особой разновидностью саморегулируемых организаций выступают еврорегионы. Это форма международной интеграции, основанная на тесном сотрудничестве двух или нескольких территориальных образований, расположенных в приграничных районах соседствующих государств Европы*(39). Они появились в конце 1950-х гг. как инновационная форма трансграничного сотрудничества. В настоящее время насчитывается более ста еврорегионов. В 1988 г. Европейский парламент принял Хартию Сообщества по проблемам регионализации, а в 1991 г. - Хартию регионов Сообщества, в которых призвал государства-члены, обладающие централизованной структурой, начать или продолжить процесс регионализации*(40).

В еврорегионы включаются отдельные области стран-участниц ЕС вне зависимости от их государственной принадлежности. Самостоятельными участниками еврорегионов выступают как субъекты федеративных государств, так и административно-территориальные единицы государств унитарных. В последнем случае еврорегионы представляют собой объединения местных органов власти административно-территориальных единиц, но не являются альтернативой местным администрациям. Еврорегионы не вправе действовать против национальных интересов государств, территории которых входят в их состав.

В еврорегионы допустимо включать территории стран, не являющихся участниками Европейского союза. Так, во второй половине 1990-х гг. началось создание еврорегионов с российским участием. Калининградская область и (или) ее муниципальные образования стали частью еврорегионов "Балтика", "Неман", "Сауле", "Лына - Лава", "Шешупе", Псковская область вошла в еврорегион "Псков - Ливония", Республика Карелия - в еврорегион "Карелия", Курская область - в еврорегион "Ярославна", Ростовская область - в еврорегион "Донбасс" и т.д. На базе еврорегионов осуществляется приграничное сотрудничество России с Финляндией, Польшей, Латвией, Литвой и Украиной.

Еврорегионы учреждаются с учетом географической близости, сложившихся торговых и экономических связей, традиционной связанности инфраструктуры и открытости границ государств. Они наделены правом иметь представительство в Брюсселе, развивать межрегиональные контакты, участвовать в министерских делегациях в ЕС, вносить свой вклад в законотворческий процесс ЕС. Политико-правовым следствием регионализации ЕС путем формирования еврорегионов является трансформация надгосударственной сути ЕС, а точнее, закрепление сложной сетевой архитектуры Европейского союза, окрепшей после подписания в 1992 г. Маастрихтского договора. Некоторые исследователи будущее европейской государственности связывают именно с воплощением доктрины "Европа регионов"*(41). Если эта доктрина будет успешно реализована, местные институты и группы смогут обращаться к органам Европейского союза непосредственно, "через голову" национальных правительств.

Список литературы

BGH. DVBl. 1984. 1118.

European Parliament Resolution on Community regional policy and the role of the regions (18 November 1988): A2-218/88 // Official Journal. 1988. N С326.

Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. Munchen, 2014. Rz. 9.

Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

Васильева Н.Л. Конституционно-правовой статус национальных меньшинств и проблемы его реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2013.

Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009.

Затонский В.А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: общетеоретическое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2008.

Кацуба В.И. Система обеспечения внутренней безопасности государства Израиль: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Коэн Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003.

Макаревич К.А. Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Мухамет-Ирекле А. Реализация гражданином социальных прав в эволюционном развитии России. From Pseudo-Science to Methodology of a Constitutional and Socially-Oriented State. Уфа, 2005.

О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 93 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1081.

О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной службе российского казачества": Федеральный закон от 3 декабря 2008 г. N 245-ФЗ // Рос. газ. 2008. 9 дек.

О государственной службе российского казачества: Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.

О национально-культурной автономии: Федеральный закон от 17 июня 1996 г. N 74-ФЗ // СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

О Плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2009 г. N 911-р // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3700.

О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России": приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395 // Экономика и жизнь. 1997. N 42.

О саморегулируемых организациях: Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ // СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека: Указ Президента РФ от 1 февраля 2011 г. N 120 // СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 852.

Об Общественной палате Российской Федерации: Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ // СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

Об основах государственно-частного партнерства, муниципально-частного партнерства в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект федерального закона N 238827-6 // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6.

Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1202 // СЗ РФ. 2012. N 48. Ст. 6709.

Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы: Указ Президента РФ от 7 октября 2009 г. N 1124 // СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4734.

Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. N 1540-р // СЗ РФ. 2011. N 39. Ст. 5489.

Об утверждении членов Общественной палаты России: Указ Президента РФ от 28 сентября 2005 г. N 1138 // СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4025.

Околеснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 мая 2004 г. // Рос. газ. 2004. 27 мая.

Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М., 1999.

Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.

Романовская О.В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности профессиональных публичных корпораций в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2011.

Самойлюк Р.Н. Методы осуществления государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2013.

Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998.

Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013.

Третьякова С.Б. Саморегулируемые организации как субъекты российского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.

Формы некоммерческих организаций: приложение N 1 // Некоммерческие организации: законодательное регулирование, практика и зарубежный опыт: аналитический вестн. Сер. Развитие России. 2008. N 2.

Хейвуд Э. Политология. М., 2005.

Черкасов А.И. Нунавут: канадский опыт территориального самоопределения эскимосов // США: экономика, политика, идеология. 1993. N 2.

Щепотьев А., Белкин А. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. 2008. N 4.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Коэн Д., Арато Э. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003. С. 134.

*(2) Тихомиров Ю.А. Государство. М., 2013. С. 315.

*(3) Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2009. С. 15.

*(4) Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 52.

*(5) Пункт 3 Указа Президента РФ от 1 февраля 2011 г. N 120 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека" (СЗ РФ. 2011. N 6. Ст. 852).

*(6) Хейвуд Э. Политология. М., 2005. С. 124.

*(7) BGH. DVBl. 1984. 1118; Maurer H. Allgemeines Verwaltungsrecht. Munchen, 2014. Rz. 9.

*(8) Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М., 1999. С. 8-9.

*(9) Околеснова О.А. Информационно-правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014. С. 10.

*(10) Щепотьев А., Белкин А. Саморегулируемые организации - часть государственных контрольных функций // Право и экономика. 2008. N 4. С. 16.

*(11) Затонский В.А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: общетеоретическое исследование: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2008. С. 11-12.

*(12) Формы некоммерческих организаций: приложение N 1 // Некоммерческие организации: законодательное регулирование, практика и зарубежный опыт: аналитический вестн. Сер. Развитие России. 2008. N 2. С. 40.

*(13) Макаревич К.А. Финансово-правовое регулирование государственно-частного партнерства в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 10.

*(14) URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=238827-6.

*(15) Родин А.А. Взаимодействие международного и внутригосударственного права в правовом регулировании государственно-частного партнерства: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 10.

*(16) Рос. газ. 2004. 27 мая.

*(17) СЗ РФ. 2005. N 15. Ст. 1277.

*(18) Об утверждении членов Общественной палаты России: Указ Президента РФ от 28 сентября 2005 г. N 1138 // СЗ РФ. 2005. N 40. Ст. 4025.

*(19) Гриб В.В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 40.

*(20) Щепотьев А., Белкин А. Указ. соч. С. 14-15.

*(21) Третьякова С.Б. Саморегулируемые организации как субъекты российского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 9.

*(22) СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

*(23) Самойлюк Р.Н. Методы осуществления государственной власти в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2013. С. 25.

*(24) Об утверждении Положения о государственном надзоре за деятельностью саморегулируемых организаций: постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. N 1202 // СЗ РФ. 2012. N 48. Ст. 6709. N 42.

*(25) О Положении Банка России "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России": приказ Банка России от 15 сентября 1997 г. N 02-395 // Экономика и жизнь. 1997. N 42.

*(26) О Плане мероприятий по созданию международного финансового центра в Российской Федерации: распоряжение Правительства РФ от 11 июля 2009 г. N 911-р // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3700.

*(27) Мухамет-Ирекле А. Реализация гражданином социальных прав в эволюционном развитии России. From Pseudo-Science to Methodology of a Constitutional and Socially-Oriented State. Уфа, 2005. С. 304.

*(28) СЗ РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.

*(29) Рос. газ. 2008. 9 дек.

*(30) О видах государственной или иной службы, к которой привлекаются члены хуторских, станичных, городских, районных (юртовых), окружных (отдельских) и войсковых казачьих обществ: постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 93 // СЗ РФ. 2010. N 10. Ст. 1081.

*(31) Об утверждении Положения о порядке принятия гражданами Российской Федерации, являющимися членами казачьих обществ, обязательств по несению государственной или иной службы: Указ Президента РФ от 7 октября 2009 г. N 1124 // СЗ РФ. 2009. N 41. Ст. 4734.

*(32) Кацуба В.И. Система обеспечения внутренней безопасности государства Израиль: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. С. 14.

*(33) Черкасов А.И. Нунавут: канадский опыт территориального самоопределения эскимосов // США: экономика, политика, идеология. 1993. N 2. С. 85.

*(34) Васильева Н.Л. Конституционно-правовой статус национальных меньшинств и проблемы его реализации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Хабаровск, 2013. С. 18.

*(35) СЗ РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.

*(36) Романовская О.В. Конституционно-правовые основы организации и деятельности профессиональных публичных корпораций в Российской Федерации: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 2011. С. 11.

*(37) Романовская О. В. Указ. соч. С. 11.

*(38) Там же.

*(39) Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Центрального федерального округа до 2020 года: распоряжение Правительства РФ от 6 сентября 2011 г. N 1540-р // СЗ РФ. 2011. N 39. Ст. 5489.

*(40) European Parliament Resolution on Community regional policy and the role of the regions (18 November 1988): A2-218/88 // Official Journal. 1988. N С326. P. 19.

*(41) Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского сообщества до Европейского союза. М., 1998. С. 213.