Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы (А.В. Забелин, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2016 г.)

Правовое регулирование института саморегулируемых организаций: общий и отраслевой подходы

А.В. Забелин,

главный специалист отдела по ценообразованию и контрактной

системе Ассоциации "Национальное объединение строителей",

аспирант Орловского филиала Российской академии

народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 1, январь 2016 г., с. 97-102.

В юридической литературе встречается позиция о том, что введение в правовой механизм воздействия на предпринимательство института саморегулирования может рассматриваться как необходимое звено модернизации предпринимательского законодательства с целью становления в России гражданского общества, построенного на принципах автономии и самоуправления*(1). Е.П. Сухов отмечает, что саморегулирование призвано "устранить избыточное государственное влияние путем перехода преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов, расширить долю участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти"*(2). Данная точка зрения получила широкое распространение среди других авторов.

В рамках общеэкономического и отраслевого подходов саморегулирование можно рассматривать как особый институт регулирования рынков без вмешательства государства, который предусматривает установление формальных правил, регулирующих хозяйственную деятельность экономических агентов (субъектов) в конкретной сфере бизнеса, а также создание механизмов, направленных на обеспечение соблюдения этих правил, в рамках которого объекты регулирования имеют возможность легитимно управлять поведением регулятора*(3).

Саморегулируемые организации как проявление саморегулирования в определенной сфере деятельности невозможно рассматривать в отрыве от гражданского общества. Необходимо отметить, что в литературе получила широкое распространение точка зрения о том, что саморегулируемые организации являются институтом гражданского общества. Так, Ю.А. Тихомиров при проведении классификации институтов гражданского общества относит саморегулируемые организации к смешанному типу*(4). Саморегулируемые организации также рассматриваются как институт гражданского общества с точки зрения социологического аспекта*(5), экономического аспекта в различных сферах деятельности*(6).

На современном этапе развития законодательства о саморегулируемых организациях основным документом, устанавливающим правовые основы функционирования саморегулируемых организаций, их права, обязанности и функции, является Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(7) (далее - Федеральный закон N 315-ФЗ). Помимо изложенного данный Федеральный закон регулирует внутрикорпоративные отношения в саморегулируемой организации, в том числе разработку стандартов и правил осуществления предпринимательской деятельности, а также механизм ответственности саморегулируемой организации за деятельностью своих членов.

Кроме этого для текущего этапа институционализации саморегулируемых организаций является характерным широко распространенное введение обязательного членства в той или иной сфере деятельности путем принятия отраслевых законов. Вслед за арбитражными управляющими отраслевое законодательство установило обязательное членство в саморегулируемых организациях для оценщиков, аудиторов, проектировщиков, строителей, изыскателей и ряда других представителей профессионального сообщества. По мнению А.В. Габова, значительное число разнообразных законов, которые регулируют деятельность таких организаций в различных сферах деятельности, говорят об отсутствии стройного правового режима деятельности саморегулируемых организаций*(8).

В литературе распространена точка зрения о том, что институт саморегулируемых организаций постепенно заменяет традиционное лицензирование. В связи с этим наряду с лицензией наличие членства юридического лица в саморегулируемой организации для осуществления отдельных видов деятельности является своевременным и необходимым дополнением, отражающим уже сложившуюся практику отношений в допуске организаций к отдельным видам деятельности*(9).

Действительно, по внешним признакам реформирования системы управления предпринимательской деятельностью хозяйствующих субъектов можно сделать подобный вывод: количество видов лицензируемой деятельности сокращается, количество саморегулируемых организаций с обязательным членством возрастает. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона N 315-ФЗ саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Таким образом, в основу объединения субъектов в саморегулируемые организации положен отраслевой (цеховой) принцип, по которому строится система лицензирования.

Сходным является и структура системы правового регулирования: основной нормативный акт, регулирующий базовые принципы, и отраслевые акты, устанавливающие соответствующую специфику.

На этом можно сходство считать исчерпанным.

Необходимо отметить, что позиция о замене институтом саморегулируемых организаций лицензирования справедлива в отношении закрытого перечня экономической деятельности, в которых требование о наличии лицензии для осуществления определенных видов деятельности сменилось необходимостью вступать в саморегулируемые организации соответствующего вида. Например, реформа законодательства об аудиторской деятельности в 2008 г. одновременно с отменой лицензирования ввела обязательное членство аудиторов и аудиторских организаций в одной из саморегулируемых организаций аудиторов*(10). Аналогичным образом ситуация развивалась в сфере строительства и оценочной деятельности.

Таким образом, рассматривать членство в саморегулируемых организациях безусловной альтернативой лицензированию невозможно.

Во-первых, данные институты в настоящий момент функционируют независимо друг от друга. При этом участие в СРО является юридическим фактом-состоянием, который основан на членстве в корпоративной организации, в то время как выдача лицензии является административным актом, который предусмотрен законом как основание возникновения гражданских прав и обязанностей.

Во-вторых, обязательное членство в саморегулируемых организациях существует также в сферах, где лицензирование деятельности субъектов определенного рынка государством не осуществлялось. Между тем говорить о полном отсутствии государственного регулирования в таких сферах до введения саморегулирования было бы неверным.

В некоторых случаях саморегулирование можно рассматривать как эволюцию определенного механизма регулирования, установленного государством, переход регулирования на иной уровень.

В-третьих, необходимо отметить серьезное различие в методах регулирования деятельности субъектов хозяйственной деятельности, присущих данным институтам.

Институт лицензирования имеет комплексный характер, обусловленный "пограничным" состоянием данного института на стыке в первую очередь административного и гражданского права*(11). Нередко к названным добавляют и отрасли конституционного, финансового предпринимательского права*(12). Однако преимущественными аспектами в правоотношениях, являющихся частью института лицензирования, являются гражданско-правовой и административный.

Гражданско-правовой аспект лицензирования заключается в том, что возможность осуществления определенных видов деятельности связана с получением лицензии и относится к категории правосубъектности участника правоотношений, в первую очередь - гражданских, поскольку получение лицензии на осуществление определенной деятельности сопряжено, в том числе, с возможностью заключать соответствующие гражданско-правовые договоры.

Безусловно, основным аспектом института лицензирования является административно-регулятивный. Система лицензирования зачастую признается одним из наиболее эффективных государственных регулятивных механизмов в условиях рыночной экономики, которая одновременно может служить индикатором уровня развития экономики, ее типа*(13). Институт лицензирования отождествляется с фильтром, который устанавливается государством для недопущения осуществления определенной деятельности недобросовестных хозяйствующих субъектов*(14). Основным методом регулирования правоотношений в сфере лицензирования является императивный метод, минимизирующий волю субъектов таких правоотношений посредством установления предписаний и правил поведения.

В отличие от лицензирования регулированию деятельности саморегулируемых организаций присуща большая диспозитивность, что в первую очередь обусловливается гражданско-правовой природой данного института. По общему правилу, членство в любой организации, в том числе - некоммерческой, является добровольным. Данный принцип закреплен в ст. 30 Конституции РФ.

Правовое регулирование деятельности саморегулируемых организаций предлагается разделить на два аспекта: государственный и корпоративный.

Под государственным аспектом регулирования необходимо понимать издание соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих деятельность саморегулируемых организаций, уполномоченными органами государственной власти. Базовую роль в данном процессе безусловно играет Федеральный закон N 315-ФЗ. Между тем в литературе распространена точка зрения о том, что данный Закон является "рамочным"*(15). Существует также более критическая точка зрения, в соответствии с которой Федеральный закон N 315-ФЗ оценивается как неполноценный закон, который не может служить даже минимальной основой регулирования соответствующих отношений*(16).

Необходимо отметить, что подобные утверждения имеют право на существование. В первую очередь по причине того, что Федеральный закон N 315-ФЗ имеет огромное количество исключений из сферы регулирования. Так, в соответствии с его ст. 3 его действие не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй.

Кроме этого в указанной статье предусмотрено, что особенности создания и функционирования саморегулируемых организаций в определенных сферах, включая внутрикорпоративные отношения со своими членами, осуществление контроля за данными организациями, могут устанавливаться иными федеральными законами. В частности, ч. 2.1 ст. 3 Федерального закона N 315-ФЗ установлено, что особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства устанавливаются законодательством о градостроительной деятельности.

Такой широкий набор исключений из сферы регулирования Федерального закона, который по праву считается базовым для регулирования деятельности саморегулируемых организаций, фактически перечеркивает его значимость и говорит об отсутствии системного подхода государства к своей регулятивной функции в сфере саморегулирования.

Существенным недостатком Федерального закона N 315-ФЗ является фактическое отсутствие декларируемых целей создания саморегулируемых организаций при наличии возможности их установления отраслевым законодательством.

При таком подходе данный Федеральный закон можно скорее считать "методическим пособием" для отраслевого регулирования деятельности саморегулируемых организаций, содержащем список правоотношений, которые необходимо урегулировать при принятии отраслевого законодательства.

Под корпоративным регулированием деятельности саморегулируемых организаций необходимо понимать возможность установления порядка функционирования саморегулируемых организаций внутрикорпоративными актами, обязательными для исполнения как аппаратом саморегулируемой организации, так и ее членами.

Основными документами, устанавливающими содержание деятельности саморегулируемых организаций, по нашему мнению, являются правила приема в члены саморегулируемых организаций, стандарты и правила осуществления предпринимательской деятельности, правила осуществления контроля за деятельностью членов таких организаций, порядок применения мер дисциплинарной ответственности к членам СРО.

Под правилами приема в члены саморегулируемой организации понимается документ или документы, которые устанавливают порядок осуществления саморегулируемой организацией своих функций при вступлении в нее нового члена. Например, саморегулируемые организации в сфере строительства должны разработать и утвердить требования к выдаче свидетельств о допуске на выполнение работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, которые должны содержать требования к кандидатам на вступление в такие организации. При подаче заявления на вступление саморегулируемая организация обязана провести проверку кандидата на соответствие указанным требованиям. При этом утверждаются данные требования общим собранием членов такой саморегулируемой организации*(17).

Разработка и установление стандартов и правил осуществления субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований таких стандартов и правил являются содержанием предпринимательской деятельности. Таким образом, разработка данных документов должна осуществляться любой саморегулируемой организацией для признания ее таковой. При этом документ, устанавливающий порядок осуществления контроля за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил, по сути, является регламентом осуществления СРО своей контрольной функции.

Стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности устанавливают требования к осуществлению деятельности членов саморегулируемой организации. Данные документы должны соответствовать федеральным законам и принятым в соответствии с ними иным нормативным правовым актам. Кроме этого данные документы могут устанавливать дополнительные требования к предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида*(18).

Разработка и применение системы мер дисциплинарного воздействия на членов саморегулируемой организации является условием успешного функционирования такой организации в части реализации указанных выше контрольных полномочий.

Необходимо отметить, что отраслевое законодательство идет по пути установления особенностей разработки и применения указанных документов. Между тем практика функционирования саморегулируемых организаций в Российской Федерации содержит примеры, когда погоня за учетом отраслевых особенностей негативно сказалась на регулятивном механизме. Примером может послужить конструкция законодательного закрепления деятельности первых саморегулируемых организаций в сфере ценных бумаг, которая получилась сложной и неоднозначной.

Во-первых, Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 29-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(19) предполагал добровольный порядок объединения в саморегулируемые организации, в то время как Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации"*(20), ряд постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг*(21) (далее - ФКЦБ) содержали положения об обязательном членстве в саморегулируемых организациях - участников рынка ценных бумаг.

Во-вторых, контроль за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг осуществлялась и саморегулируемыми организациями, и Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг в определенной части.

В-третьих, цели деятельности саморегулируемых организаций были сходны с функциями ФКЦБ, разрабатываемые СРО документы не должны были противоречить нормативным документам ФКЦБ.

По мнению Молотникова А.Е.*(22), процесс становления регулирования рынка ценных бумаг происходил спонтанно в условиях долгого отсутствия рынка как такового. Модель регулирования рынка имела много общего с моделью, используемой в Великобритании, при этом доминирующая роль принадлежала ФКЦБ.

Отсутствие понимания общих принципов и механизмов саморегулирования привело к отмене обязательного членства в саморегулируемых организациях участников рынка ценных бумаг, а также к серьезному реформированию законодательства о саморегулировании в данной сфере в дальнейшем.

Другим ярким примером наличия существенных особенностей в регулировании деятельности отраслевых саморегулируемых организаций является регулирование в строительной сфере.

Сфера строительства является единственной сферой деятельности, в которой от участников хозяйственной деятельности требуется не членство в саморегулируемой организации, а наличие свидетельства о допуске, выданного такой организацией.

В строительной сфере саморегулирование пришло на смену лицензированию и сохранило множество регулятивных особенностей. Принцип утверждения перечня видов работ, для выполнения которых необходимо получение свидетельства о допуске, унаследован от института лицензирования в данной сфере. Саморегулируемая организация выдает свидетельство о допуске согласно поданному кандидатом заявлению в случае, если тот соответствует утвержденным таким СРО требованиям и иным внутренним документам. При этом выдача свидетельства о допуске осуществляется лицу, принятому в члены саморегулируемой организации*(23). Таким образом, выдача свидетельства о допуске не может рассматриваться как административный акт, поскольку регулируется корпоративными нормами саморегулируемой организации.

Другой немаловажной особенностью саморегулирования в сфере строительства является наличие национальных объединений саморегулируемых организаций соответствующего вида.

Национальные объединения саморегулируемых организаций создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. При этом членство в таких национальных объединениях является обязательным для саморегулируемых организаций.

Необходимо отметить, что национальные объединения саморегулируемых организаций в сфере строительства получили определенные контрольно-регулятивные функции в отношении саморегулируемых организаций. Примером могут служить полномочия по подготовке и утверждению заключений о возможности либо невозможности внесения сведений о саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в государственный реестр саморегулируемых организаций, а также заключений о возможности исключения сведений о саморегулируемых организациях из государственного реестра саморегулируемых организаций либо об отсутствии оснований для такого исключения.

Таким образом, в строительной сфере существует дополнительный регулятор деятельности саморегулируемых организаций в виде национальных объединений таких организаций.

Учитывая вышеизложенное, нами делается вывод о наличии децентрализации законодательства о саморегулируемых организациях. Устанавливая основы создания саморегулируемых организаций, приема и исключения членов СРО, порядка осуществления контроля за деятельностью своих членов и применения мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также ряд других базовых механизмов функционирования саморегулируемых организаций, с одной стороны, нормы Федерального закона N 315-ФЗ предоставляют полную свободу в их изменении, с другой стороны. И возможность изменения общих правил и принципов функционирования саморегулируемых организаций отраслевым законодательством может привести к негативным аспектам.

По нашему мнению, на государственном уровне необходимы разработка и принятие концепции развития института саморегулируемых организаций, а также унификация общих принципов и целей создания и функционирования саморегулируемых организаций путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон N 315-ФЗ.

Библиографический список

1. Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: Теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007.

2. Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

3. Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011.

4. Гришаев С.П. Эволюция законодательства о юридических лицах.

5. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности (лекция в рамках учебного курса "Предпринимательское право") // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2014. N 3.

6. Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ. М.: ТЕИС, 2005.

7. Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

8. Новохатский Д.В. Лицензирование медицинской деятельности (Организационно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Кисловодск, 2003.

9. Романовская О.В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. N 1.

10. Романовская О.В. Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере электроэнергетики // Российская юстиция. 2011. N 7.

11. Сухов Е.П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. М.: ГроссМедиа. 2010.

12. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. N 10.

13. Троценко О.С. Проблемы лицензирования предпринимательской деятельности (Гражданско-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005.

14. Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4.

15. Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики: монография. М.: Инфотропик Медиа, 2011.

16. Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Административное право и процесс. 2008. N 1.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности (лекция в рамках учебного курса "Предпринимательское право") // Предпринимательское право. Приложение "Право и Бизнес". 2014. N 3. С. 2-15.

*(2) Сухов Е.П. Саморегулируемые организации. Юридические, финансовые, налоговые аспекты. М.: ГроссМедиа, 2010. С. 4.

*(3) См.: Крючкова П.В. Саморегулирование хозяйственной деятельности: институциональный анализ. М.: ТЕИС, 2005.

*(4) См.: Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. N 10. С. 35-45.

*(5) См.: Богомолова Т.П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 141.

*(6) См.: Романовская О.В. Саморегулирование в сфере рекламы // Реклама и право. 2010. N 1. С. 7; Романовская О.В. Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере электроэнергетики // Российская юстиция. 2011. N 7. С. 40-43.

*(7) СЗ. 2007. N 49. Ст. 6076.

*(8) См.: Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011.

*(9) См.: Гришаев С.П. Эволюция законодательства о юридических лицах.

*(10) См.: Шишкин С.Н. Предпринимательско-правовые (хозяйственно-правовые) основы государственного регулирования экономики: монография. М.: Инфотропик Медиа, 2011.

*(11) См.: Новохатский Д.В. Лицензирование медицинской деятельности (Организационно-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Кисловодск, 2003. С. 15, 17; Мильшин Ю.Н. Лицензирование как административно-правовой институт: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 5.

*(12) См.: Троценко О.С. Проблемы лицензирования предпринимательской деятельности (Гражданско-правовой аспект): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 10-11.

*(13) См.: Багандов А.Б. Административно-правовое регулирование лицензионных отношений в Российской Федерации: Теоретико-правовые основы, современное состояние, перспективы: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2007. С. 14.

*(14) См.: Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Административное право и процесс. 2008. N 1.

*(15) См.: Хохлов Е.С. К вопросу о юридической личности саморегулируемых организаций // Законодательство. 2008. N 4. С. 22.

*(16) См.: Габов А.В. Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка. М.: Статут, 2011.

*(17) См.: Глава 6.1 Градостроительного кодекса РФ.

*(18) См.: Гришаев С.П. Указ. соч.

*(19) СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918.

*(20) СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3356.

*(21) См.: Постановления Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг от 23 ноября 1998 г. N 50 "Об утверждении Положения о лицензировании различных видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг Российской Федерации", от 28 мая 1998 г. N 19 "Об утверждении Положения о порядке проведения проверок юридических лиц, деятельность которых на рынке ценных бумаг регулируется Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг", от 19 декабря 1996 г. N 22 "Об утверждении Временного положения о лицензировании брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг и Временного положения о порядке осуществления брокерской и дилерской деятельности на рынке ценных бумаг".

*(22) См.: Молотников А.Е. Современное состояние и перспективы правового регулирования финансового рынка в России // Предпринимательское право. 2014. N 2. С. 60-66.

*(23) См.: Часть 6 статьи 55.6 Градостроительного кодекса РФ.