О некоторых аспектах совершенствования законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании в современный период (Е.В. Чупрова, журнал "Адвокат", N 2, февраль 2016 г.)

О некоторых аспектах совершенствования законодательства Российской Федерации об обязательном социальном страховании в современный период

Е.В. Чупрова,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры гражданско-правовых

дисциплин Академии Генеральной прокуратуры

Российской Федерации, доцент

Журнал "Адвокат", N 2, февраль 2016 г.

Е.В. Чупрова оценивает эффективность действующего российского законодательства об обязательном социальном страховании и предлагает пути совершенствования норм, закрепляющих право человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование.

Российская правовая система в настоящее время вынуждена функционировать на пределе своих возможностей и фактически проходит испытание на прочность. Современные экономические и политические процессы, происходящие в обществе, неизбежно влияют на процесс реализации прав человека, в том числе права на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Разделяя в целом позицию об определенных трудностях, связанных с проведением реформы политической, экономической, социальной, культурной, правовой и духовной сфер жизни общества, не можем согласиться с утверждением о том, что система социального обеспечения в современной России находится в состоянии глубокого кризиса*(1). Вместе с тем, учитывая определенную ограниченность имеющихся у государства финансовых ресурсов, попытаемся оценить возможные действия законодателя по реформированию законодательства о социальном страховании.

Следует отметить, что право человека на социальное обеспечение, как правило, очень тесно связано с трудовыми правами граждан. Первоочередная задача, стоящая перед Россией как социальным государством - обеспечение права каждого гражданина на достойный труд и недопустимость ухудшения качества условий труда, предоставляемых работникам, в том числе права на обязательное социальное страхование. В связи с этим представляется абсолютно верным вектор развития современного трудового законодательства, основанный на презумпции существования трудовых отношений в случаях, когда возникают сомнения относительно применения тех или иных норм о регулировании в сфере труда (ст.19.1 ТК РФ*(2)). Как отметил профессор А.М. Куренной, "в умах многих представителей бизнеса появляется очередное искушение - если не ликвидация трудового права, то уход от него (прежде всего, в сферу гражданско-правового регулирования)... Приходится огорчить таких представителей бизнеса - в цивилизованном обществе это невозможно"*(3). Неуклонное соблюдение презумпции существования трудовых отношений в случае неустранимых сомнений при рассмотрении судом споров о признании трудовыми отношений, возникших на основании гражданско-правового договора является главной гарантией обеспечения права работающих на обязательное социальное страхование. Защита интересов лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой, наряду с защитой прав работающих по трудовым договорам, также должна относиться к обязанностям государства.

В сложившихся экономических условиях в целях эффективности и надежности функционирования российской системы обязательного социального страхования поддержание достаточного уровня ее финансирования является одной из главных государственных задач. Выполнение этой задачи обеспечивается различными средствами - повышением минимальной заработной платы и предельной величины базы для начисления страховых взносов на обязательное социальное страхование, государственным надзором и контролем за полной и своевременной выплатой заработной платы, реализацией государственных гарантий по оплате труда и др. Ввиду того, что средств на финансирование обеспечения по страхованию работающих лиц (в том числе самостоятельно обеспечивающих себя работой) в настоящее время недостаточно, федеральные органы государственной власти ведут активный поиск дополнительных источников средств. По нашему убеждению, ни в коем случае нельзя допустить, чтобы этот процесс пошел по пути ущемления прав и интересов самих застрахованных, и такие опасения не беспочвенны. Основная задача, стоящая перед законодательством об обязательном социальном страховании: разработка справедливых правил установления страховых тарифов и их распределения между застрахованными лицами и членами их семей, а также недопустимость установления необоснованных льгот для отдельных категорий граждан. В связи с этим представляется неприемлемой позиция некоторых юристов, называющих обязательное социальное страхование лиц, самостоятельно обеспечивающих себя работой или являющихся получателями государственных военных пенсий, в частности, инвалидов вследствие военной травмы, "добровольно-принудительным" и даже усматривающих "уголовно-правовые аспекты" привлечения к юридической ответственности работников Пенсионного фонда Российской Федерации за введение "в заблуждение относительно обязанности внесения денежных средств в бюджет Пенсионного фонда России"*(4). Как неоднократно подчеркивалось в решениях Конституционного Суда РФ, граждане, самостоятельно обеспечивающие себя работой, подвержены такому же социальному страховому риску в связи с наступлением страхового случая, как и лица, работающие по трудовому договору, а возможность одновременного получения назначенной государственной пенсии по Закону РФ от 12 февраля 1993 г. N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"*(5) и пенсии по обязательному пенсионному страхованию и гарантированность бесплатного оказания медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования, сформированных с учетом страховых взносов, не может считаться нарушением конституционных прав указанных лиц*(6). Освобождение инвалидов вследствие военной травмы от уплаты страховых взносов, по мнению Конституционного Суда РФ, означало бы переложение бремени участия в образовании этих фондов на другие категории граждан, что противоречило бы конституционным принципам справедливости и недопустимости такого осуществления прав и свобод, которым нарушаются права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации)*(7).

Однако если в одних случаях предоставление льгот или преимуществ в сфере социального обеспечения и социального страхования может быть признано, как показано выше, неконституционным, то в некоторых других случаях, на наш взгляд, такой подход необходим и порой служит выражением социальной политики государства в отношении отдельных категорий граждан. Так, с 1 января 2016 г. в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2015 г. N 385-ФЗ "О приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации, внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и особенностях увеличения страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии и социальных пенсий"*(8) Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"*(9) был дополнен ст. 26.1, согласно которой пенсионерам, осуществляющим работу и (или) иную деятельность, в период которой они подлежат обязательному пенсионному страхованию, суммы страховой пенсии, фиксированной выплаты к страховой пенсии (с учетом повышения фиксированной выплаты к страховой пенсии) выплачиваются без учета индексации (увеличения) размера фиксированной выплаты к страховой пенсии и корректировки размера страховой пенсии (ч. 6 и 7 ст. 16, ч. 10 ст. 18 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 400-ФЗ "О страховых пенсиях"), имеющих место в период осуществления работы и (или) иной деятельности. Эти дополнения обусловлены, как закреплено в Федеральном законе от 29 декабря 2015 г. N 385-ФЗ ситуацией, складывающейся в экономике и социальной сфере, и в целом встречены с пониманием в обществе. Вместе с тем, по нашему мнению, несправедливо применено правило о "замораживании индексации" к страховым пенсиям по инвалидности 1 и 2 групп, в том числе выплачиваемым инвалидам с детства, а также детям-инвалидам. Количество таких пенсионеров ничтожно мало: например, в 2014 г. по данным Федеральной службы государственной статистики (Росстата), уровень занятости лиц с инвалидностью в возрасте 15-72 лет среди инвалидов 1 группы составлял 4,9%, инвалидов 2 группы - 7,8%, инвалидов с детства - 7,7%*(10). Получается, с одной стороны, политика государства направлена на стимулирование создания специальных рабочих мест для инвалидов, содействие их трудоустройству*(11), а с другой - законодательство лишает трудоустроившихся инвалидов государственной гарантии в виде небольшой индексации пенсии, не покрывающей фактический уровень инфляции. Тем более очевидны весьма небольшие заработки у таких граждан, для которых работа зачастую является не источником дохода, а средством реабилитации и социализации. В связи с этим более последовательной выглядит позиция московских властей, не лишающих работающих инвалидов 1 и 2 группы, а также детей-инвалидов (в возрасте до 18 лет) права на ежемесячную компенсационную выплату к пенсии, которая устанавливается в размере региональной социальной доплаты к пенсии неработающим московским пенсионерам*(12). Учитывая вышесказанное, предлагаем учесть в федеральном законодательстве о страховом пенсионном обеспечении положительный опыт региональных актов и распространить нормы об индексации страховых пенсий на работающих инвалидов 1 и 2 групп, а также работающих детей-инвалидов.

С точки зрения изыскания возможностей разумной и справедливой экономии денежных средств в рассматриваемой сфере весьма перспективным в настоящее время видится совершенствование накопительного компонента в системе обязательного пенсионного страхования. В отличие от ряда стран, где пенсионные накопления носят добровольный характер, в России с самого начала последней пенсионной реформы (т.е. с 1 января 2002 г.) они являлись частью обязательного пенсионного страхования. Очевидно, именно этим объясняется противоречивый порядок исчисления накопительной пенсии: с одной стороны, ее размер зависит от суммы средств пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета или на пенсионном счете накопительной пенсии застрахованного лица, в том числе полученных от результата инвестирования этих сумм, а с другой - от количества месяцев ожидаемого периода выплаты накопительной пенсии, составляющий в 2016 г. 234 месяца и являющегося по существу абстрактной величиной, так как накопительная пенсия, исчисленная в указанном порядке, назначается пожизненно*(13). По нашему мнению, более логичным является порядок исчисления срочной пенсионной выплаты, закрепленный в ст. 5 Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 360-ФЗ "О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений"*(14), основанный исключительно на использовании имеющихся у застрахованного пенсионных накоплений и не носящий пожизненный характер. Мы согласны с распространенным в науке мнением об отсутствии абсолютной панацеи от последствий старения населения. Вместе с тем считаем целесообразным усовершенствовать механизм исчисления размера накопительной пенсии, который позволит осуществлять ее выплату не пожизненно (фактически по распределительной системе), а до исчерпания денежных средств на индивидуальном лицевом счете*(15). На наш взгляд, подобный подход не нарушает конституционных прав граждан и направлен на развитие дополнительных (в том числе негосударственных) систем пенсионного страхования.

Однако в последнее время достаточно часто звучат предложения, которые трудно назвать своевременными, в частности, о необходимости немедленного повышения пенсионного возраста. По нашему убеждению, подобные законодательные инициативы, весьма сомнительные с точки зрения экономии средств Пенсионного фонда Российской Федерации, лишь обострят иные социальные проблемы, связанные с трудоустройством, медицинским обслуживанием и т.п. Об отсутствии оснований для повышения пенсионного возраста говорят и известные ученые*(16). В настоящее время перед органами государственной власти стоит нелегкая задача поиска компромисса в законодательстве между экономией средств и недопустимости их "разбазаривания", а также неуклонного совершенствования механизма реализации конституционного права человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование.

Библиография

Аюрова А.А., Беляева Ю.Н., Олефиренко Т.А., Смирнова В.М., Чурсина Т.И., Шелютто М.Л. Обзор IX Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся // Журнал российского права. 2015. N 1.

Гусева Т.С. Демографическая функция права социального обеспечения // Журнал российского права. 2013. N 2.

Захаров М.Л. Международные правовые стандарты пенсионного обеспечения и российская страховая пенсионная система // Журнал российского права. 2015. N 7.

Куренной А.М. Современные тенденции в правовом регулировании социально-трудовых отношений // Труды юридического факультета. Кн. 12, М: Правоведение, 2010 / Моск. гос. ун-т имени М.В. Ломоносова, юрид. ф-т.

Шевнина Л.Е. Кризис в социально-экономической системе в Российской Федерации как необходимость изменения накопительной части пенсии // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3.

Широкин П.Ю. Уголовно-правовые аспекты добровольно-принудительного пенсионного страхования индивидуальных предпринимателей - инвалидов вследствие военной службы // Социальное и пенсионное право. 2015. N 1.

-----------------------------------------------------------------------

*(1) Шевнина Л.Е. Кризис в социально-экономической системе в Российской Федерации как необходимость изменения накопительной части пенсии // Социальное и пенсионное право. 2013. N 3. С. 6 - 9.

*(2) Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

*(3) Куренной А.М. Современные тенденции в правовом регулировании социально-трудовых отношений // Труды юридического факультета. Кн. 12, - М: Правоведение, 2010 / Моск. гос. ун-т имени М.В. Ломоносова, юрид. ф-т. С. 242.

*(4) См.: Широкин П.Ю. Уголовно-правовые аспекты добровольно-принудительного пенсионного страхования индивидуальных предпринимателей - инвалидов вследствие военной службы // Социальное и пенсионное право. 2015. N 1. С. 27 - 30.

*(5) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. N 9. Ст. 328.

*(6) См. напр.: определение Конституционного Суда РФ от 24.05.2005 N 223-О "По запросам мирового судьи судебного участка N 2 города Калуги и мирового судьи судебного участка N 4 Советского района города Нижнего Новгорода о проверке конституционности положений подпункта 2 пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 7 и пункта 2 статьи 14 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации", а также жалобам граждан Стародубова Ильи Александровича и Шишова Владимира Николаевича на нарушение их конституционных прав положениями пункта 2 статьи 14 и пунктов 1-3 статьи 28 названного Федерального закона" // СЗ РФ. 2005. N 29. Ст. 3096; определение Конституционного Суда РФ от 29.09.2011 N 1179-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лосева Виталия Васильевича на нарушение его конституционных прав пунктом 2 части 1 статьи 5 и частью 1 статьи 14 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования", пунктом 26 статьи 27 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования"; определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2012 N 226-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Давыдова Владимира Михайловича на нарушение его конституционных прав положением статьи 5 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования" и ходатайства о разъяснении определения Конституционного Суда Российской Федерации от 24 мая 2005 года N 223-О; определение Конституционного Суда РФ от 18.10.2012 N 1948-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Суслова Валерия Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статей 5 и 14 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования".

*(7) Постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.1999 N 18-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год" и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год" в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов" // СЗ РФ. 2000. N 3. Ст. 353.

*(8) Российская газета. 2015. 31 декаб. N 297.

*(9) СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6965.

*(10) http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/invalid/4-6.doc.

*(11) См. напр.: п. 1 ст. 13 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1915; Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 29 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Содействие занятости населения" // СЗ РФ. 2014. N 18 (часть I). Ст. 2147.

*(12) См.: п. 6 подп. "и" постановления Правительства Москвы от 27.11.2007 N 1005-ПП "Об утверждении Положения о начислении и выплате ежемесячных компенсационных выплат (доплат) к пенсиям и единовременных выплат, осуществляемых за счет средств бюджета города Москвы" // "Вестник Мэра и Правительства Москвы". 2007. N 69.

*(13) См: п. 1 ст. 7, п. 8 ст. 10 Федерального закона от 28.12.2013 N 424-ФЗ "О накопительной пенсии" // СЗ РФ. 2013. N 52 (часть I). Ст. 6989.

*(14) СЗ РФ. 2011. N 49 (ч. 1). Ст. 7038.

*(15) О предложениях по совершенствованию накопительного компонента в системе обязательного пенсионного страхования см. также дискуссию в формате круглого стола "Негосударственное пенсионное обеспечение: нормативистский и экономический подходы": Аюрова А.А., Беляева Ю.Н., Олефиренко Т.А., Смирнова В.М., Чурсина Т.И., Шелютто М.Л. Обзор IX ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся // Журнал российского права. 2015. N 1. С. 81-94.

*(16) Захаров М.Л. Международные правовые стандарты пенсионного обеспечения и российская страховая пенсионная система // Журнал российского права. 2015. N 7. С. 5-12; Гусева Т.С. Демографическая функция права социального обеспечения // Журнал российского права. 2013. N 2. С. 58-67.