Законный произвол (А. Касьянов, газета "эж-ЮРИСТ", N 9, март 2016 г.)

Законный произвол

А. Касьянов,

юрист,

г. Москва

Газета "эж-ЮРИСТ", N 9, март 2016 г.

C 1 сентября 2015 года существенно изменилось правовое регулирование вопросов, связанных со сносом самовольных построек. Но единого подхода и однозначного понимания, как на практике должны применяться новые положения, в частности, связанные с расширением полномочий органов местного самоуправления, пока нет. Поговорим об этом подробнее.

Старый порядок

Особенности правового режима самовольной постройки закреплены в ст. 222 ГК РФ. Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее права собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки. Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет. Продолжительный период времени действовало правило, согласно которому принудительный снос самовольной постройки мог быть осуществлен только на основании решения суда.

На необходимость обязательного получения судебного решения для сноса самовольной постройки в том числе обращал внимание Президиум ВАС РФ, отмечавший в п. 1 Информационного письма от 09.12.2010 N 143, что в ст. 222 ГК РФ не был закреплен административный порядок сноса самовольных построек.

В связи с этим решение о сносе постройки, принятое в административном порядке, противоречило бы ст. 35 Конституции РФ, а также общим началам гражданского законодательства (в частности, признанию равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечению судебной защиты нарушенных прав).

Дополнительно в обоснование этого вывода Президиум ВАС РФ указывал на следующее: в случае принудительного сноса самовольной постройки во внесудебном порядке собственник земельного участка лишается права требовать признания права собственности на самовольную постройку. Кроме того, принятие в административном порядке распоряжения о сносе самовольной постройки и последующее исполнение этого решения привели бы к ее уничтожению, а поэтому восстановление положения, существовавшего до издания такого распоряжения, при последующем судебном контроле было бы невозможно.

Новый порядок

Федеральным законом от 13.07.2015 N 258-ФЗ "О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" ст. 222 ГК РФ была подвергнута ряду изменений: дано новое уточненное определение понятия "самовольная постройка", сформулирован перечень условий, требуемых для признания судом права собственности на самовольную постройку, а также закреплено право органа местного самоуправления принимать решение о сносе самовольных построек во внесудебном порядке.

Изменение существующего исключительно судебного порядка сноса самовольных построек было реализовано посредством дополнения ст. 222 ГК РФ п. 4, предусматривающим возможность органов местного самоуправления городского округа (муниципального района в случае, если самовольная постройка расположена на межселенной территории) принять решение о сносе самовольной постройки в случае создания или возведения ее на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей.

При этом круг случаев, когда решение о сносе может быть принято в административном порядке, ограничен определенным закрытым перечнем видов земельных участков, на которых возведена самовольная постройка, а именно расположение земельного участка а) в зоне с особыми условиями использования территорий (за исключением зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации) или б) на территории общего пользования либо в) в полосе отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения.

Под зонами с особыми условиями использования территорий понимаются охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, водоохранные зоны, зоны затопления, подтопления, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ).

К территориям общего пользования отнесены территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары) (п. 12 ст. 1 ГрК РФ).

Что касается понятия "полоса отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения", то его четкого определения в действующем законодательстве нет, но при установлении его содержания можно принимать во внимание определения схожих понятий. Так, под полосой отвода автомобильной дороги имеются в виду земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса (п. 15 ст. 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ").

Административная процедура сноса самовольной постройки предусматривает направление органом местного самоуправления, принявшим решение о сносе самовольной постройки, в адрес лица, осуществившего самовольную постройку, в течение семи дней со дня принятия указанного решения его копии. В ней указывается срок для сноса самовольной постройки, устанавливаемый с учетом характера самовольной постройки, но его продолжительность в любом случае не может составлять более чем 12 месяцев.

В случае если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, орган местного самоуправления, принявший решение о сносе самовольной постройки, в течение семи дней со дня принятия такого решения обязан максимально публично уведомить о планируемом сносе самовольной постройки, для чего он должен опубликовать подобные сведения в порядке, установленном для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, а также разместить информацию о планируемом сносе самовольной постройки на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на информационном щите в границах земельного участка, на котором создана самовольная постройка.

Если лицо, осуществившее самовольную постройку, не было выявлено, то снос самовольной постройки может быть организован органом, принявшим соответствующее решение, не ранее чем по истечении двух месяцев после дня размещения на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сообщения о планируемом сносе такой постройки.

Рассматриваемые изменения в ст. 222 ГК РФ, включая и п. 4 ст. 222 ГК РФ, вступили в силу 1 сентября 2015 года.

В чем опасность?

Весьма интересна история принятия рассматриваемого Закона, изменившего положения о самовольной постройке.

Изначально законопроект N 759895-6, превратившийся в Закон N 258-ФЗ, был 02.04.2015 внесен на рассмотрение Государственной Думой РФ Правительством РФ, и его первоначальная редакция не предполагала никаких изменений ст. 222 ГК РФ, а касалась необходимости урегулировать вопрос применения гражданского законодательства Российской Федерации к сделкам, совершенным на территории Республики Крым и города Севастополя до дня принятия их в Российскую Федерацию.

Но потом внезапно законопроект N 759895-6 уже после рассмотрения его во втором чтении был повторно возвращен на второе чтение, после которого в нем и появилась новая редакция ст. 222 ГК РФ, которая была в итоге принята. Именно поэтому в пояснительной записке к законопроекту необходимость установления административного порядка сноса самовольных построек вообще никак не обосновывается.

Стоит предположить, что рассматриваемое нововведение не было бы лишним и могло существенно помочь при строительстве олимпийских объектов в г.  Сочи, где согласно поступавшей информации порой возникали сложности с собственниками различных строений, сооружений.

Теперь же с нормативным закреплением возможности административного принятия решения о сносе самовольной постройки, учитывая существующие реалии, собственникам следует быть внимательными с принадлежащей им недвижимостью. Ведь при наличии определенной фантазии и определенного административного ресурса выглядят вполне возможными и реальными ситуации по признанию самовольными постройками правомерно возведенных объектов недвижимости, существующих уже не один год, но, к примеру, оказавшихся в полосе отвода инженерных сетей. Более того, очевидно, что само по себе понятие "полоса отвода инженерных сетей" требует тщательного анализа, так как любой объект недвижимости, обеспечиваемый электричеством, водой, теплоснабжением, так или иначе находится в соприкосновении с подобной полосой отвода инженерных сетей.

Вопросами о соответствии положений п. 4 ст. 222 ГК РФ Конституции РФ (в частности, ст. 35 Конституции РФ, устанавливающей невозможность лишения имущества иначе как по решению суда) и обоснованности ограничения прав граждан в этом случае федеральным законом, который предусматривает административный порядок принятия решения о сносе самовольных построек, исследователи задавались как до вступления в законную силу рассматриваемой нормы*(1), так и после*(2). Следует согласиться с наличием разумных оснований для подобных вопросов, но при этом развернутых ответов на них от компетентных органов до настоящего момента нет.

Возможность есть - надо воспользоваться

Органы местного самоуправления не преминули воспользоваться предоставленной им новой возможностью.

Так, в целях реализации положений п. 4 ст. 222 ГК РФ Правительством Москвы было принято Постановление от 08.12.2015 N 829-ПП "О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы".

Данным актом утверждено положение об организации работы по сносу самовольных построек, созданных (возведенных) в городе Москве на земельных участках, не предоставленных в установленном порядке для этих целей, в зонах с особыми условиями использования территории или на территориях общего пользования либо в полосах отвода инженерных сетей федерального, регионального или местного значения, а также определен перечень подобных объектов, отнесенных к самовольным постройкам.

По общему правилу, сформулированному в абз. 2 п. 2 ст. 222 ГК РФ, снос самовольной постройки происходит за счет осуществившего ее лица. Но в случае сноса самовольной постройки во внесудебном порядке данное общее правило не применяется. В отсутствие каких-либо официальных разъяснений на данный счет не представляется возможным определить, чем руководствовался законодатель, принимая подобное решение.

В пункте 11 указанного Постановления предусмотрено, что после осуществления мероприятий по сносу самовольной постройки лицо, являющееся собственником самовольной постройки по состоянию на момент принятия решения о ее сносе, вправе обратиться в префектуру соответствующего административного округа г. Москвы за получением компенсации за снос самовольной постройки. Но не совсем понятна природа подобной компенсации. Видимо, ее следует квалифицировать как предусмотренную ст. 16.1 ГК РФ компенсацию ущерба, причиненного имуществу правомерными действиями органов местного самоуправления. Тогда неясно, о какой самовольной постройке может идти речь, ведь ее строительство рассматривается как гражданское правонарушение, которое не может рассматриваться как обстоятельство, причиняющее ущерб совершившему его лицу.

Для реализации права на получение компенсации за снос самовольной постройки Постановление Правительства Москвы N 829-ПП требует представления документов, подтверждающих прекращение права собственности на снесенную самовольную постройку и внесение соответствующих сведений в ЕГРП. Очевидно, что необходимость представления подобных сведений для получения компенсации свидетельствует о том, что лицу, осуществившему самовольную постройку, предлагается согласиться с законностью произведенного сноса и отказаться от борьбы за свои права.

Предполагается, что размер компенсации за снос самовольной постройки будет определяться в соответствии с методикой, утверждаемой Департаментом экономической политики и развития города Москвы. Ознакомиться с содержанием подобной методики ввиду ее отсутствия в настоящий момент не представляется возможным. Но вряд ли стоит рассчитывать на компенсацию в размере рыночной стоимости снесенного объекта, что, в свою очередь, способно породить лишь новые споры.

С нормативным закреплением возможности внесудебного порядка сноса самовольных построек остается лишь надеяться на добросовестность органов местного самоуправления, которые будут пользоваться данной нормой лишь в действительно необходимых случаях, а не как возможностью и рычагом давления на собственников недвижимости. Но судебным органам потребуется провести серьезную работу, прежде чем будут сформулированы единообразные подходы к разрешению возможных спорных ситуаций.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Демкина А.В. Принцип добросовестности и институт самовольной постройки в гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 8.

*(2) Мотлохова Е.А. Особенности правового режима самовольных построек в российском гражданском праве // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2015. N 10.