Законодательство о страховых пособиях: современное состояние и тенденции дальнейшего развития (М.Л. Захаров, журнал "Журнал российского права", N 3, март 2016 г.)

Законодательство о страховых пособиях: современное состояние и тенденции дальнейшего развития

М.Л. Захаров,

доктор юридических наук, профессор,

главный научный сотрудник отдела законодательства

о труде и социальном обеспечении

Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 3, март 2016 г., с. 64-79.

Российское законодательство о страховых пособиях, т.е. пособиях по временной нетрудоспособности в различных ее случаях, пособиях женщинам по беременности и родам и пособиях по уходу за ребенком в первый период его жизни, сравнительно молодо. Оно стало интенсивно формироваться в первом десятилетии XXI в. Основные, наиболее значимые страховые пособия назначаются и выплачиваются ныне в соответствии с двумя федеральными законами: от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" и от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством". Первый из названных законов вступил в силу лишь в 2000 г., после установления страховых взносов по данному виду страхования, а второй - с 1 января 2007 г. Специфика их формирования состояла в том, что проекты этих законов разрабатывались в аппарате Правительства РФ, они предварительно не публиковались и не обсуждались, так же как и все последующие, весьма существенные изменения их содержания. Между тем эти законы судьбоносные, как и пенсионные законы, поскольку затрагивают интересы практически всего занятого населения, выполняющего трудовую деятельность на основании трудового договора.

До введения в действие указанных законов в стране применялись в основном нормативные правовые акты, принятые в советский период*(1). Они предусматривали сравнительно высокий уровень обеспечения пособиями и ряд других видов выплат за счет средств социального страхования, разрабатывались при непосредственном участии профсоюзов*(2), что предотвращало недостаточно продуманные и поспешные решения, хотя они все же случались. Многие граждане еще помнят прежнее законодательство, поскольку трудились до 2007 г. и получали различные пособия и иные виды поддержки в соответствии с этим законодательством. Особенно запомнились путевки в профсоюзные здравницы и дома отдыха, а для детей - в пионерские лагеря, предоставляемые за счет средств обязательного социального страхования бесплатно либо за небольшую, символическую оплату.

Начнем с Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ, предусматривающего обычные страховые пособия, за исключением тех страховых выплат, которые устанавливаются в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием. Данный Закон явился своеобразным "подарком" народу к Новому году. Столь стремительное прохождение важнейшего закона трудно припомнить, хотя скоростной режим законотворчества, когда это нужно власти, широко распространен в современной России. Закон оказался полной неожиданностью для всех, даже специалистов и профсоюзов. Но это еще не все. Спустя 2,5 года, 24 июля 2009 г., этот Закон также стремительно пересмотрен и принят в новой редакции, в нем, как и в первоначальном варианте, не указана его цель. В дальнейшем в него также вносились изменения. Следует констатировать, что названный Закон во многом ограничил имевшиеся ранее права застрахованных и преследовал лишь фискальную цель - сократить расходы на выплату пособий. Нелишне вспомнить, что до пересмотра соответствующих норм страховые взносы, необходимые для выплаты пособий, составляли 5,4% по отношению к фонду оплаты труда*(3), а в связи со всеми изменениями они снизились до 2,9%, т.е. сократились почти вдвое. В результате такого снижения возросла предпринимательская прибыль, уменьшились страховые платежи бюджетных организаций и, следовательно, затраты на содержание таких организаций. Пострадали лишь застрахованные - расходы на выплату им пособий, предусмотренных этим Федеральным законом, резко уменьшились (в расчете на 2015 г., по ориентировочным расчетам, более чем на 300 млрд. руб.).

Перечислим наиболее значимые изменения, влекущие неблагоприятные последствия для застрахованных.

Пособие по временной нетрудоспособности (кроме ее наступления вследствие несчастного случая на производстве*(4)). У этого пособия пять подвидов, но основной из них - пособие по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни или травмы (кроме травмы в результате несчастного случая на производстве).

В прошлом это пособие выплачивалось за счет страховых средств с первого дня временной нетрудоспособности работника. С начала 2007 г. данное правило изменено: за первые два дня нетрудоспособности пособие выплачивается за счет работодателя, а за остальное время, как и прежде, - за счет средств обязательного социального страхования. Затем, с 1 января 2011 г., период, за который пособие выплачивается за счет средств работодателя, увеличили с двух до трех дней. Таким образом, образовались два пособия, различающиеся по источникам средств, - одно нестраховое, а другое - страховое.

Некоторые посчитали отказ от выплаты страхового пособия за первые два, а затем три дня не соответствующим Конвенции МОТ N 102 о минимальных нормах социального обеспечения 1952 г. и Европейскому кодексу социального обеспечения 1964 г. (ЕКСО). Но это не так. Указанные акты допускают "возможность непредоставления пособия за первые три дня временной утраты заработка" (п. 1 ст. 18 Конвенции). Формально все правильно, введенная норма не противоречит этим международным актам, но она сократила расходы средств обязательного социального страхования почти на треть, возложив их на работодателя. Главное в другом, а именно: выполняют ли работодатели это решение, т.е. выплачивают ли они за свой счет пособия за первые дни временной нетрудоспособности. Это неизвестно, хотя со времени установления данной обязанности страхователей истекло несколько лет. Вполне возможно, что многие работодатели под разными предлогами уклоняются от выплаты пособия, учитывая, что подобная выплата снижает прибыль предприятия и их личные доходы. Данное новшество явно побуждает работодателей по этим же причинам избавляться от часто болеющих работников. Более того, работодатель обычно не располагает сведениями о заработке работника за те два календарных года, за которые он должен подсчитать средний заработок. В связи с этим он определяет размер пособия исходя из федерального минимального размера оплаты труда (МРОТ), который ниже даже прожиточного минимума *(5), заведомо занижая этим сумму пособия.

Уровень пособий - одна из центральных проблем, заслуживающая особого внимания. Общеизвестно, что от уровня пособия зависит благосостояние заболевшего и его семьи. Чем выше пособие, тем лучше живет заболевший, тем легче и меньше по времени протекает болезнь и, следовательно, короче тот период, за который выплачивается пособие. Уровень пособия повсеместно определяется двумя составляющими, неразрывно связанными между собой, - размером пособия по отношению к заработку (в процентах) и тем, какой заработок принимается за основу для исчисления пособия.

Размер пособия в процентах к заработку зависел ранее в России от продолжительности как общего, так и непрерывного стажа. Постепенно все большее значение придавалось непрерывному трудовому стажу, а общий стаж терял значение. При этом требования к продолжительности непрерывного стажа постоянно возрастали. В 2006 г. размер пособия по отношению к заработку составлял: при непрерывном трудовом стаже восемь лет и более - 100% заработка, от пяти до восьми лет - 80%, от трех до пяти лет - 60%, до трех лет - 50% заработка. Предусматривались более высокие размеры пособий, не зависящие от длительности непрерывного трудового стажа: в размере 100% заработка работникам, имеющим на своем иждивении трех и более детей, не достигших 16 (для учащихся - 18) лет*(6), и в размере 60% заработка - работникам, не достигшим 18 лет.

Затем эти нормы изменяются. Во-первых, непрерывный трудовой стаж заменяется страховым стажем той же продолжительности*(7); во-вторых, исключается правило об установлении пособия в размере 100% заработка тем работникам, которые имеют на иждивении трех и более детей до достижения ими соответствующего возраста (16 или 18 лет). Вместе с тем для всех работников, имеющих страховой стаж до трех лет, пособие повышается с 50 до 60% заработка.

Поводом к решению о замене непрерывного стажа на страховой послужила жалоба гражданина В.П. Корнилова и определение по его жалобе, принятое Конституционным Судом РФ 2 марта 2006 г. Заявитель жаловался на то, что требования длительного непрерывного стажа ограничивают, ущемляют права молодых работников, не могущих в силу своей молодости выработать длительный непрерывный стаж. Конституционный Суд РФ определил, что прежние нормативные акты СССР в части, увязывающей право на получение пособия по временной нетрудоспособности и его размер с длительностью непрерывного трудового стажа в силу правовых позиций, выраженных Судом ранее, с 1 января 2007 г. не могут применяться как противоречащие Конституции РФ, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 37 (ч. 1), 39 (ч. 1) и 55 (ч. 3) и утрачивают силу*(8). Суд предложил федеральному законодателю урегулировать порядок и условия реализации конституционного права каждого на социальное обеспечение в случае болезни и обеспечить введение нового порядка регулирования в срок до 1 января 2007 г.

Законодатель свел данное предписание к замене одного стажа, непрерывного, на другой стаж - страховой, не изменив ничего по существу. Между тем Суд, принимая решение, констатировал, что "размер страхового обеспечения, поставленный в зависимость от продолжительности непрерывного трудового стажа, объективно оказывается ниже у начинающих трудовую деятельность работников, при том, что они могут подвергаться заболеваниям не менее тяжелым и длительным, чем лица, имеющие такой непрерывный трудовой стаж, который дает право на получение пособия по временной нетрудоспособности в максимальном размере, и что на время болезни они в той же мере нуждаются в страховом обеспечении в виде возмещения заработка". Что изменилось при замене непрерывного стажа соответствующей продолжительности на страховой стаж той же продолжительности? По большому счету ничего. Молодые работники объективно, в силу возраста не могут иметь длительный стаж, как непрерывный, так и страховой. Стаж в восемь лет можно заработать к 25-28 годам, начав трудовую деятельность в 18-20 лет.

Решили как всегда - без каких-либо обоснований и чтобы не потребовалось дополнительных расходов. Не учли главного - мотивированную часть соответствующего решения Конституционного Суда РФ, т.е. причину необходимости отказа от требования определенной длительности любого стажа, лишающего молодых работников права получать полноценное пособие наравне с другими работниками.

Проблема низких пособий у молодежи, когда заработки сравнительно невелики, а в семье маленькие дети, которых надо кормить, поить, одевать и учить, оказалась нерешенной, хотя она актуальна и остра. Невостребованным оказался и прошлый опыт нашей страны и других стран*(9).

Требования длительного трудового стажа, с учетом которого дифференцируются размеры пособий по временной нетрудоспособности, носят, на наш взгляд, дискриминационный характер, они неосновательно ограничивают право молодых работников на получение пособия в достаточном размере и не соответствуют Конституции РФ, ее ст. 19, 39 (ч. 2) и ст. 55 (ч. 3). Представляется, что предписание Конституционного Суда РФ оказалось просто невыполненным. Сложившаяся ситуация, т.е. низкие пособия по временной нетрудоспособности для сравнительно молодых граждан, должна тревожить всех и прежде всего властные структуры, учитывая, что она отражается, в частности, на репродуктивном поведении молодежи, желании создавать семью, иметь детей и т.д. Ее нужно менять как можно быстрее (еще вчера, образно говоря), учитывая неблагоприятную демографическую ситуацию в стране.

Какое решение напрашивается? Установить по примеру ряда других стран равные размеры пособия по временной нетрудоспособности для всех застрахованных. Оно полностью соответствует Конституции РФ, ее ст. 19, и Конвенции N 102, а также ЕКСО. Вместо этого во властных структурах вынашиваются и озвучиваются предложения о дальнейшем постепенном повышении страхового стажа до 15 лет, необходимого для установления пособия в размере 100% заработка. Причем без какого либо их обоснования, т.е. вновь ради сокращения расходов на выплату пособий и необходимости оптимизации законодательства*(10).

Следует отметить еще одну новеллу в законодательстве, напрямую связанную со стажем. Суть ее заключается в том, что пособие по временной нетрудоспособности застрахованным, имеющим страховой стаж менее шести месяцев, выплачивается в размере, не превышающем за полный календарный месяц минимального размера оплаты труда (МРОТ), установленного федеральным законом. МРОТ постепенно повышается, но он все еще, как отмечалось, ниже прожиточного минимума. Ситуация, скажем прямо, абсурдная, противоречащая Конституции страны и Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., гарантирующему каждому работнику право на достаточный (значит, и достойный) уровень жизни*(11).

Норма, предусматривающая выплату пособия по временной нетрудоспособности в размере не выше федерального МРОТ, если трудовой стаж работника не достигает шести месяцев, приводит к существенному ограничению имевшихся ранее прав, в частности, всех молодых специалистов, начинающих трудовую деятельность. Их пособие составляет всего 3579 руб. Между тем при заработке, допустим, 30 тыс. руб. пособие, исчисленное по ранее действовавшим правилам, составляло бы 18 тыс. руб., т.е. выше почти в пять раз.

Всех удивило решение об отмене пособия по временной нетрудоспособности для застрахованных, имеющих трех и более детей до 16 лет (учащихся - до 18 лет), в размере 100% заработка. Доказывать его абсурдность в условиях демографической катастрофы в России, резкого, беспрецедентного снижения рождаемости, бедности большинства семей, где два, а порой три и более ребенка, бессмысленно. Достаточно отметить, что застрахованный, имеющий троих детей в указанном возрасте, зачастую получает теперь пособие в размере МРОТ вместо полноценного пособия в размере его фактического заработка, который может достигать 55 833 руб. (разница десятикратная). Это грубейшая ошибка, подлежащая, как представляется, незамедлительному исправлению.

Наиболее существенные изменения касаются среднего заработка, из которого подсчитываются размеры пособий в процентном отношении к заработку. Они в российском законодательстве высокие - 60, 80 и 100% - все формально значительно выше, чем минимальные размеры, указанные в Конвенции N 102 и ЕКСО, и чем во многих других развитых странах. Следует иметь в виду, что по международным правилам могут устанавливаться максимальные пределы заработка, принимаемые для исчисления пособия. В России ныне это предельная сумма заработка, с которого взимаются страховые взносы в Фонд социального страхования РФ.

Рассмотрим введенные новеллы, касающиеся исчисления среднего заработка, принимаемого для исчисления всех пособий по временной нетрудоспособности. Именно замена старых правил на новые привела к катастрофическому, беспрецедентному снижению уровня пособий.

Пособие по временной нетрудоспособности, как и другие указанные периодические пособия, исчисляется в отличие от трудовых пенсий из среднего заработка застрахованного. Так было, так и осталось. Но это лишь на первый взгляд. По сути, все изменилось, и весьма существенно.

Для того чтобы оценить новые правила исчисления заработка, надо сравнить их с теми правилами, которые действовали ранее. Напомним их: при твердой оплате труда (оклад в расчете на месяц плюс постоянные доплаты к нему) пособие исчислялось из оклада; при сдельной оплате - из среднедневного заработка за проработанные дни в течение двух последних месяцев, предшествовавших месяцу, в котором наступила нетрудоспособность (среднедневной заработок определялся путем деления заработка за указанные два месяца на число рабочих дней, фактически проработанных в этих месяцах); исходя из среднедневного заработка исчислялось дневное пособие (в процентах к нему); общая сумма пособия подсчитывалась путем умножения дневного пособия на число рабочих дней, пропущенных в связи с временной нетрудоспособностью. Пособием возмещался, следовательно, фактически утраченный заработок, который застрахованный имел непосредственно перед наступлением временной нетрудоспособности (отпуском по беременности и родам) и получил бы, если бы не заболел.

Теперь рассмотрим новый порядок исчисления пособий. Он менялся трижды, и ныне пособие исчисляется из среднего заработка, полученного за два календарных года, предшествовавших году наступления нетрудоспособности*(12). Расчет осуществляется так: суммируется заработок за два указанных календарных года; полученная сумма делится на 730, т.е. на число календарных дней в двух годах (результат - средний заработок в расчете на один день); исходя из дневного заработка определяется размер дневного пособия в процентах к дневному заработку; общая сумма пособия подсчитывается путем умножения дневного пособия на число календарных дней временной нетрудоспособности.

Покажем, к чему приводит исчисление пособия по новым правилам по сравнению с исчислением его по старым правилам на конкретном примере. Застрахованный работал пять месяцев в 2013 г. и семь месяцев в 2014 г. Его заработок составлял за 2013 г. 100 тыс. руб., за 2014 г. - 180 тыс. руб. Ко дню наступления временной нетрудоспособности (к 1 сентября 2015 г.) он получал твердый оклад в сумме 30 тыс. руб. Страховой стаж данного работника семь лет, и он имеет, следовательно, право на получение пособия в размере 80% заработка. Временная нетрудоспособность его продолжалась 30 календарных дней, с 1 по 30 сентября (включительно) 2015 г.

Размер пособия, подсчитанный по новым правилам, составит: общий заработок за 2013 и 2014 календарные годы - 280 тыс. руб. (100 + 180); средний трудовой доход в день - 383,56 руб. (280 000 : 730); размер дневного пособия - 306,65 руб. (383,56 : 100 х 80); общая сумма пособия за 30 календарных дней составит 9199,50 руб. (306,65 х 30). Размер пособия, исчисленный по старым правилам, составит: среднедневной заработок - 1066,67 руб. (32 000 : 30); пособие за день - 853,34 руб. (1066,67 : 100 х 80); общая сумма пособия - 25 600,20 руб. (853,34 х 30).

Разница -14 933,50 руб. (25 600,20 - 10 666,67). Такова цена указанного новшества в данном конкретном случае.

Почему пособие ниже? Во-первых, оно теперь исчисляется на основе трудового дохода, полученного за два календарных года, в которые входят как периоды трудовой деятельности (12 месяцев), так и перерывы в ней (12 месяцев), а не на основе среднедневного заработка, подсчитываемого за период трудовой деятельности. Во-вторых, прошлый заработок всегда, как правило, ниже, чем последний заработок, учитывая общую тенденцию роста номинальной оплаты труда, в частности, в связи с высокой инфляцией (в 2014 г. она превысила, например, 11%) и в текущем году вряд ли снизится.

Существенно снизятся пособия тех заболевших застрахованных, средний заработок которых, подсчитанный по новым правилам, оказывается ниже МРОТ, или которые за два календарных года, предшествовавших наступлению временной нетрудоспособности, не трудились вовсе. Пособия назначаются им из заработка, равного МРОТ (5965 руб. в 2015 г.), и составляют в зависимости от длительности трудового стажа 3579, 4772 и 5965 руб. В их числе, в частности, как начинающие трудовую деятельность, так и пенсионеры, возобновляющие работу после длительного перерыва. Их пособия зачастую не достигают и половины суммы полагающегося ранее пособия.

Странно, как всего этого не заметили наши законодатели, приняв закон, перечеркнувший ранее имевшиеся права миллионов застрахованных.

Сохранение указанного новшества вряд ли оправданно, оно не только противоречит целям страхового обеспечения, но и не согласуется с конституционным предписанием о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека (ч. 3 ст. 55).

Таким образом, необходимо как можно быстрее возродить действовавшие ранее правила исчисления заработка, принимаемого для определения пособий.

В прошлом в отдельные периоды устанавливались максимальные размеры пособий по временной нетрудоспособности. В настоящее время потребность в определении такого размера отпала, поскольку установлен потолок заработка, до которого взимаются страховые взносы. На 2015 г. он определен в сумме 670 тыс. руб., а в расчете на месяц - 55 833 руб. В дальнейшем его уровень будет, видимо, повышаться по мере роста оплаты труда.

Что касается минимального размера пособия, то он в России установлен, но не прямо, а косвенным способом: если средний заработок, рассчитанный за соответствующие периоды, окажется в расчете на полный календарный месяц ниже минимального размера оплаты труда (МРОТ), средний заработок для исчисления пособия принимается равным МРОТ (на день наступления страхового случая). Таким образом, минимум пособия составит 60, 80 или 100% МРОТ в зависимости соответственно от продолжительности страхового стажа застрахованного. Минимальный размер пособия следовало бы установить. Его уровень на первом этапе должен соответствовать хотя бы скудному федеральному МРОТ, а в дальнейшем - полновесному МРОТ, превышающему в два-три раза прожиточный минимум и обеспечивающему достойную жизнь.

Пособие по временной нетрудоспособности предоставляется также в четырех других случаях: необходимости ухода за заболевшим членом семьи; карантина застрахованного, а также карантина ребенка в возрасте до семи лет, посещающего дошкольную образовательную организацию, или другого недееспособного члена семьи; осуществления протезирования по медицинским показаниям в стационарном специализированном учреждении; долечивания в установленном порядке в санаторно-курортных учреждениях, расположенных на территории РФ, непосредственно после стационарного лечения.

Средний заработок для расчета указанных выше видов пособий как в прошлом, так и в настоящее время определяется по тем же правилам, что и средний заработок для определения пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни. Ныне пособием и в этих случаях возмещается, следовательно, не тот заработок, который фактически утратил застрахованный, а его прошлый заработок, исчисляемый по новым правилам.

Пособие по беременности и родам. Рассмотрим лишь особенности исчисления пособий по беременности и родам, учитывая, что общие правила их исчисления те же, что и для пособий по временной нетрудоспособности. Однако отметим, что пособие по беременности и родам ранее всегда устанавливалось в размере 100% заработка, в том числе тем женщинам, которые проработали до наступления отпуска по беременности даже один день. Данное пособие не ограничивалось предельной суммой и в те периоды, когда вводились ограничения пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие болезни, определенной суммой.

В настоящее время пособие по беременности и родам также устанавливается в размере 100% заработка, но не того, который женщина имела ко дню предоставления отпуска, а прошлого заработка, исчисляемого по тем же правилам, что и для пособия по временной нетрудоспособности, за одним исключением. Значит, все неблагоприятные последствия, связанные с изменением правил исчисления среднего заработка, которые подробно рассматривались выше и касались пособия по временной нетрудоспособности, относятся и к пособию по беременности и родам. В частности, если средний заработок женщины, подсчитанный по новым правилам, т.е. за два календарных года, предшествовавших году наступления отпуска по беременности и родам, не достигает МРОТ, то пособие определяется на уровне МРОТ. Единственное исключение для этих женщин состоит в том, что в делитель (730) не включаются календарные дни, приходящиеся на следующие периоды: временной нетрудоспособности, отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком; период освобождения от работы, если на сохраняемую заработную плату не начислялись страховые взносы в ФСС РФ.

Особая ограничительная норма предусмотрена для женщин, страховой стаж которых менее шести месяцев. Им пособие выплачивается в размере МРОТ, но не более подсчитанного среднего заработка.

Не согласуются все эти нормы и с международными актами, предусматривающими, что данное пособие должно быть достаточным для поддержания здоровья и надлежащего материального положения семьи. Его уровень должен быть достаточным для того, чтобы женщина могла содержать себя и своего ребенка в достойных с санитарно-гигиенической точки зрения условиях и иметь надлежащий уровень жизни. Это требование Конвенции МОТ N 183 (пересмотренной) об охране материнства 1952 г. Пособие в размере федерального МРОТ, не достигающего даже прожиточного минимума, не может обеспечить достойную жизнь.

Вывод аналогичен тому, который сделан в отношении пособий по временной нетрудоспособности: абсолютная сумма пособия по беременности и родам снизилась, хотя пособие по-прежнему устанавливается в размере 100% заработка. Причина - изменение правил его исчисления. Кроме того, в некоторых случаях пособие устанавливается на уровне федерального размера МРОТ, сумма которого не может обеспечить достойную жизнь женщины и ее ребенка.

Пособие по уходу за ребенком. Согласно ст. 256 Трудового кодекса РФ "по заявлению женщины ей предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Порядок и сроки выплаты пособия по государственному социальному страхованию*(13) в период указанного отпуска определяются федеральными законами". Далее в статье указываются другие нормы, относящиеся к этому отпуску (он может быть использован по частям, предоставляться другим членам семьи и т.д.). Статья 256 ТК РФ действует в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, вступившего в силу по истечении 90 дней после его официального опубликования. С тех пор прошло почти 10 лет, федерального закона о трехлетнем отпуске по уходу за ребенком все еще нет, и такой отпуск с выплатой за его период пособия по государственному социальному страхованию не предоставляется.

Отпуск по уходу за ребенком до достижения им трех лет предоставляется, а вот пособие, предусмотренное ст. 256 ТК РФ, не назначается и не выплачивается. Вместо него Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ установлено ежемесячное пособие по уходу за ребенком в возрасте до полутора лет. Им же определены условия, продолжительность и размер этого страхового пособия, они в основном созвучны тем условиям, которые обозначены в ст. 256 ТК РФ.

Введение пособия за период трехлетнего отпуска по уходу за ребенком - это, видимо, более отдаленная перспектива, а в условиях стремления бизнеса к сокращению страховых взносов любыми способами в целях увеличения прибыли и своих личных доходов, да еще в условиях обострения финансово-экономической ситуации ныне, и не реальная перспектива в ближайшее время. Все инициативы депутатов о введении такого пособия, которые озвучиваются, теряются в недрах Государственной Думы и Совета Федерации. Между тем демографическая ситуация уже давно настоятельно диктует необходимость установления более длительного ежемесячного пособия по уходу за ребенком.

Взамен обещанного страхового пособия по уходу за ребенком в возрасте до трех лет в России с 1994 г. и поныне женщинам предоставлено право получать компенсационную выплату со дня окончания отпуска по беременности и родам до достижения ребенком возраста трех лет за счет средств работодателя. Размер компенсации составляет всего 50 руб. в месяц со дня ее введения и до настоящего времени*(14). Эту выплату по ее уровню вполне можно назвать архаической, символической и смехотворной.

Вернемся, однако, к страховому пособию по уходу за ребенком до достижении им возраста полутора лет, установленному названным выше Федеральным законом, а точнее - к его размеру и порядку исчисления.

Правовое регулирование назначения и выплаты пособия по уходу за ребенком осуществляется в России двумя федеральными законами: от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей" и от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ. В соответствии с первым Законом назначается нестраховое пособие, а со вторым - страховое пособие*(15).

Страховое пособие по уходу за ребенком устанавливается в размере 40% среднего заработка. По отношению к заработку его размер достаточно высок. Все дело опять в том, как исчисляется средний заработок для подсчета этого пособия. Правила его исчисления также неоднократно изменялись. В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ средний заработок для определения этого пособия подсчитывается также за два календарных года, предшествовавших году предоставления отпуска, т.е. в таком же порядке, как исчисляется средний заработок для определения двух других пособий - пособия по временной нетрудоспособности и пособия по беременности и родам (сумма заработка за два календарных года делится на 730). Применительно к данному пособию в делитель не включаются те же календарные дни, что и при исчислении среднедневного заработка, на основе которого исчисляется пособие по беременности и родам. Далее определяется условный средний заработок за месяц, на основе которого подсчитывается полагающееся пособие. Для этого среднедневной заработок умножается на 30,4 и его сумма делится на 100, а частное от деления умножается на 40.

В какую сумму оцениваются расходы, связанные с восстановлением всех указанных выше утраченных прав застрахованными? Утраченных, подчеркнем еще раз, без достаточных к тому оснований. Она оценивается специалистами примерно в 2,5% по отношению к фонду оплаты труда, на который начисляются страховые взносы в ФСС РФ. Другими словами, восстановление утраченных прав потребует повысить страховой тариф в этот фонд с 2,9 до 5,4%, т.е. на столько же, на сколько он был необоснованно снижен. Резали по живому, вопреки социальной справедливости и здравому смыслу, ради сиюминутной экономии с неопределенной целью.

Определить последствия (издержки) подобных экспериментов невозможно, но они вряд ли укрепили доверие общества к федеральной власти и содействовали его консолидации.

* * *

До вступления в силу Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний", а это произошло, напомним, в 2000 г., в нашей стране, как и в ряде других стран, применялась гражданско-правовая ответственность работодателей с некоторыми особенностями. Они касались преимущественно процедурных и процессуальных вопросов и определялись соответствующими правилами, утверждаемыми сначала Госкомтрудом СССР и ВЦСПС, а затем Правительством СССР и Инструкцией Госкомтруда СССР и ВЦСПС. В постсоветской России Правила возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с выполнением ими трудовых обязанностей, были утверждены Верховным Советом РФ 24 декабря 1992 г.*(16)

Что побудило Россию отказаться от гражданско-правовой ответственности, которая действовала ранее в нашей стране, и перейти к обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний?

Правовую ситуацию, которая сложилась в России в 1990-е гг., следует оценить как массовое невыполнение работодателями возложенных на них обязанностей по возмещению ущерба (вреда), причиненного работникам и их семьям в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием. Она оказалась близка к той, которая обусловила введение этого вида страхования во многих других странах на рубеже XIX и ХХ вв. В.А. Вигдоргик более века назад, на заре становления обязательного социального страхования, в том числе в России, справедливо отметил, что рабочий в отношении профессионального риска оказался подвергнутым еще одному новому риску - риску несостоятельности отдельного работодателя. Введение в нашей стране данного вида обязательного социального страхования, пусть с некоторой задержкой*(17), оказалось весьма актуальной мерой.

Прежде всего скажем о самом понятии несчастного случая на производстве, поскольку риск повреждения здоровья или смерти застрахованного именно в связи с таким случаем и наступление данного события предопределяют всю систему обеспечения соответствующими социальными выплатами. Оно существенно сузилось.

Обновленное понятие несчастного случая на производстве содержится в ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ: "...событие, в результате которого застрахованный получил увечье или иное повреждение здоровья при исполнении им обязанностей по трудовому договору и в иных установленных настоящим Федеральным законом случаях как на территории страхователя, так и за ее пределами либо во время следования к месту работы или с места работы на транспорте, предоставленном страхователем, и которое повлекло необходимость перевода застрахованного на другую работу, временную или стойкую утрату им профессиональной трудоспособности либо его смерть".

Соответствует ли в полной мере понятие несчастного случая на производстве, включая и те нормы, которые содержатся в Трудовом кодексе РФ, установленному в соответствующих актах МОТ и Совета Европы? Нет, в полном объеме не соответствует. Это касается тех событий - несчастных случаев, которые произошли в пути на работу и с работы.

Согласно Конвенции МОТ N 121 о пособиях в случаях производственного травматизма 1964 г.*(18) каждый член организации "устанавливает определение термина "несчастный случай на производстве", включая условия, при которых несчастный случай в пути считается несчастным случаем на производстве" (ст. 7). Далее говорится о том, что этого можно не предусматривать, если иная система (т.е. система обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности. - М.З.) устанавливает в отношении несчастного случая в пути пособия, которые "в общей сложности по крайней мере равны пособиям, предусмотренным в настоящей Конвенции".

В Рекомендации N 121 о пособиях по случаю производственного травматизма, принятой в тот же день, как и названная Конвенция, постановлено принять ряд предложений, решив придать им форму рекомендаций, дополняющих Конвенцию 1964 г.

В соответствии с одним из дополнений каждая страна должна рассматривать как несчастный случай на производстве (помимо тех случаев, которые указаны в подп. "а" и "b" п. 5 Рекомендации N 121) и несчастные случаи, "возникшие в пути между местом работы и: основным или временным местожительством трудящегося; или местом, где трудящийся обычно принимает пищу; или местом, где трудящийся обычно получает заработную плату" (п. 5 Рекомендации).

В советских нормативных правовых актах, действовавших несколько лет как бы по инерции в первый период после распада СССР, давалось исчерпывающее понятие "трудового увечья". Оно полностью соответствовало указанной Рекомендации. Таковым признавалось, в частности, событие, происшедшее в пути на работу и с работы*(19).

Наряду с этим временная нетрудоспособность признавалась наступившей вследствие трудового увечья и в двух других случаях, а именно, когда несчастный случай произошел: при выполнении государственных и общественных обязанностей, а также специальных заданий советских, партийных, профсоюзных и иных общественных организаций, хотя бы эти задания не были связаны с основной работой; при выполнении долга гражданина СССР по спасению человеческой жизни, по охране социалистической собственности, а также по охране социалистического правопорядка.

В связи с обновлением страхового законодательства безвозвратно исчезло понятие "трудовое увечье", в котором все перечисленные выше несчастные случаи, в том числе произошедшие в пути на работу и с работы, признавались трудовым увечьем, так же как и случаи, произошедшие в течение рабочего времени, включая и установленные перерывы в нем.

Несчастные случаи в пути на работу и с работы носят массовый характер, учитывая, что ежедневно идут и едут на общественном и личном транспорте (вплоть до велосипедов) почти все работающие, а их в России около 60 млн. Кстати, в привилегированном положении оказались те застрахованные, несчастный случай с которыми произошел во время следования к месту работы или с места работы на транспорте, предоставленном страхователем. Как известно, к их числу относится персонал, за которым закреплено право пользования служебным транспортом. Несчастный случай, произошедший с ними во время пути на работу или с работы, всегда признается связанным с производством.

По числу несчастных случаев на производстве Россия - лидер, лидирует, к сожалению, наша страна и по дорожно-транспортным происшествиям, в том числе с тяжелыми последствиями. Впереди всех она, видимо, и по числу иных травм*(20).

Вызывает серьезную озабоченность полное игнорирование ныне в российском страховом законодательстве особой общественной значимости некоторых обстоятельств, при которых произошел несчастный случай, приведший к утрате трудоспособности или к смерти застрахованного. К ним относятся, в частности, получение травм при выполнении государственных и общественных обязанностей, долга гражданина по спасению человеческой жизни, а также при охране правопорядка. Приравнивать несчастные случаи, произошедшие при указанных выше обстоятельствах, к бытовым, вряд ли верно. Ранее в подобных случаях в нашей стране предусматривалось установление пособия в максимальном размере по отношению к заработку (100%). Теперь они не различаются, и размеры пособия при любых травмах устанавливаются как при общем заболевании в зависимости от продолжительности страхового стажа (за исключением травм, полученных вследствие несчастного случая на производстве).

Существенно изменены Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ и правила обеспечения пострадавших на производстве пособиями по временной нетрудоспособности.

При трудовом увечье сумма пособия в России ранее традиционно не ограничивалась каким-либо пределом. Это объяснялось государственным регулированием оплаты труда, установлением реального минимального размера оплаты труда (МРОТ), составлявшего примерно половину среднего заработка, сложившегося в стране.

Ныне положение иное. МРОТ и средний заработок в десятки и даже сотни раз ниже высоких заработков, которые иногда достигают десятков миллионов рублей в месяц. Учитывая чрезмерный разброс заработков (по этому показателю Россия превосходит все европейские страны), в 2013 г. в стране ввели предельный (максимальный) размер пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие производственной травмы. За полный календарный месяц он не может превышать четырехкратного максимального размера ежемесячной страховой выплаты*(21). В 2015 г. максимальный размер ежемесячной страховой выплаты не мог превышать 65 330 руб. Следовательно, максимум пособия за месяц составлял 261 320 руб.

Размер пособия по отношению к заработку сохранился прежний - 100%, но средний заработок, на базе которого определяется пособие по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве, подсчитывается по тем же правилам, как и всех других таких пособий, устанавливаемых в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ. Следовательно, даже при высоком заработке оно зачастую может назначаться на уровне МРОТ, например в случаях, когда потерпевший в двух календарных годах, предшествовавших несчастному случаю на производстве, не имел заработка или работал непродолжительное время. Диапазон размера пособия по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве может составлять в таких случаях от 5965 руб. (размер МРОТ) до 261 329 руб. (т.е. различаться в 44 раза). Таковы последствия применения новых правил исчисления заработка применительно к пособиям по временной нетрудоспособности вследствие несчастного случая на производстве. Ситуация абсолютно абсурдная, не поддающаяся никакому объяснению.

При восстановлении ранее действовавших правил исчисления заработка в Федеральном законе от 29 декабря 2006 г. N 255-ФЗ и сохранении отсылочной нормы, закрепленной в Федеральном законе от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ, возродится и полноценное пособие по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие производственной травмы.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ устанавливает еще две страховые выплаты - единовременную и ежемесячную.

Единовременная страховая выплата определялась ранее с учетом степени утраты работником профессиональной трудоспособности исходя из 60-кратного МРОТ, установленного федеральным законом. Ныне эта выплата определяется также с учетом утраты профессиональной трудоспособности, но исходя из максимальной суммы, установленной на очередной финансовый год федеральным законом. На 2015 г. эта сумма составляет 84 964 руб., а МРОТ - 5965 руб.*(22) Значит, единовременная выплата составит в 2015 г. при полной утрате трудоспособности - 84 964 руб., а при исчислении по ранее действовавшим правилам она равнялась бы 367 900 руб. (5965 х 60). Снижение более чем в четыре раза!

Что касается единовременной выплаты семье пострадавшего в случае его смерти, то ее размер определили с 2014 г. в сумме 1 млн. руб. Ранее ее сумма соответствовала максимальному размеру, исходя из которого исчислялся уровень единовременной выплаты самому потерпевшему, т.е. была в несколько раз ниже. Значительное ее повышение можно объяснить лишь сложившейся практикой установления более весомых единовременных выплат семьям погибших граждан в результате групповых несчастных случаев, в том числе не связанных с производством. Решение, без всякого сомнения, верное. Вместе с тем непонятно, почему не повышена максимальная сумма, на основе которой определяется единовременная выплата самому потерпевшему, учитывая, что при групповых несчастных случаях им также выплачиваются более значительные суммы*(23).

Вполне очевидно, что уровень единовременных выплат пострадавшим вследствие производственного травматизма объективно должен быть более высоким, чем он определен ныне, после внесения соответствующих поправок. Его ориентир - примерно тот уровень, который был установлен Законом в 1998 г. в первоначальной его редакции (он в большей степени соответствовал реальной оценке жизни и здоровья человека), либо 1 млн. руб. при полной утрате трудоспособности.

Ежемесячная страховая выплата определяется так же, как и пособия по временной нетрудоспособности, на основе среднего заработка. Но порядок его исчисления особый, совсем иной, чем для пособий по временной нетрудоспособности, он более, как представляется, разумен и обоснован и не претерпел принципиальных изменений, приведших к резкому сокращению данной выплаты, хотя и нуждается в некоторой корректировке.

Данная выплата определяется на основе среднемесячного заработка, который исчисляется путем деления общей суммы заработка за 12 месяцев повлекшей повреждение здоровья работы, предшествовавших месяцу, в котором произошел несчастный случай на производстве, установлен диагноз профессионального заболевания, установлена утрата (снижение) профессиональной трудоспособности застрахованного, на 12.

Предусмотрен также порядок исчисления данного заработка, если указанная работа продолжалась менее 12 месяцев и менее месяца. Специфика подсчета среднего заработка, принимаемого для исчисления этой выплаты, состоит в том, что средний заработок определяется за более короткий период (12 календарных месяцев и менее) той работы, которая повлекла повреждение здоровья. Между тем при исчислении пособий по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие несчастного случая на производстве, из того же заработка, что и ежемесячной страховой выплаты, отпали бы все указанные выше неблагоприятные последствия для пострадавших. Естественно, возникает вопрос: в связи с чем введены разные правила исчисления среднего заработка, из которого подсчитывается пособие по временной нетрудоспособности и ежемесячная страховая выплата, хотя согласно Конвенции МОТ N 102 и ЕКСО прежняя заработная плата получателя пособия вычисляется на основе одного и того же периода времени? Ответ прост: в целях экономии средств, расходуемых на выплату пособий.

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ не ограничивает права застрахованных и их семей на возмещение вреда, осуществляемого в соответствии с гражданским законодательством РФ, в части, превышающей обеспечение по страхованию, которое предусмотрено указанным Федеральным законом. Объясняется это тем, что возмещение вреда, исчисленное в соответствии с гражданским законодательством РФ, зачастую оказывается выше того возмещения вреда, которое полагается по названному Федеральному закону. Наиболее часто это касается пособия по временной нетрудоспособности. В части, превышающей выплаты по обязательному социальному страхованию, возмещение взыскивается с ответчика - владельца источника повышенной опасности. Оно выше, потому что в соответствии с гражданским законодательством совсем иначе, более справедливо и обоснованно, определяются размер подлежащего возмещению утраченного заработка и состав этого заработка. По-другому подсчитывается и среднемесячный заработок потерпевшего: он определяется путем деления общей суммы его заработка (дохода) за 12 месяцев работы, предшествовавших повреждению здоровья, на 12. В случае, когда потерпевший ко времени причинения вреда работал менее 12 месяцев, среднемесячный заработок (доход) подсчитывается путем деления общей суммы заработка (дохода) за фактически проработанное число месяцев, предшествовавших повреждению здоровья, на число этих месяцев. Не полностью проработанные потерпевшим месяцы по его желанию заменяются предшествовавшими полностью проработанными месяцами либо исключаются из подсчета при невозможности их замены и т.д.*(24)

Вывод в отношении расширения понятия несчастного случая на производстве, приведения его в полное соответствие с Конвенцией МОТ о пособиях в случаях производственного травматизма нами сделан ранее. Что касается пособия по временной нетрудоспособности, наступившей вследствие несчастного случая на производстве, то пересмотр ранее действовавших правил исчисления заработка, исходя из которого определяется размер этого пособия, не обоснован, он ведет к занижению размера пособия, т.е. отмене и умалению имеющегося ранее права на получение полноценного социального пособия. Следовательно, решение в этой части, содержащееся в Федеральном законе от 24 мая 1998 г. N 255-ФЗ, подлежит отмене как противоречащее Конституции РФ, в частности ее статьям 39 (ч. 2) и 55 (ч. 3).

Библиографический список

Захаров М.Л., Коршунов Ю.Н., Цедербаум Ю.Я. Возмещение работодателем вреда, причиненного здоровью работника при исполнении им трудовых обязанностей. М., 1994.

Захаров М.Л., Лившиц Р.З., Цедербаум Ю.Я. Возмещение вреда. М., 1988.

Захаров М.Л., Лившиц Р.З., Цедербаум Ю.Я. Комментарий Правил возмещения вреда, причиненного работникам трудовым увечьем или профессиональным заболеванием. М., 1996.

Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство. М., 2015.

Социальное обеспечение в СССР: сб. Разд. 3 / сост. М.Л. Захаров, В.М. Писков. М., 1986.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Социальное обеспечение в СССР: сб. Разд. 3 / сост. М.Л. Захаров, В.М. Писков. М., 1986.

*(2) Профсоюзы управляли социальным страхованием с 1933 по 1993 г., т.е. 60 лет. Общее руководство делом социального страхования возлагалось на ВЦСПС, который участвовал и в нормотворческой деятельности. Указом Президента РФ от 28 сентября 1993 г. N 1503 управление государственным социальным страхованием в России возложено на Совет Министров - Правительство РФ.

*(3) В таком размере тариф был определен постановлением Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г.

*(4) О пособиях при наступлении временной нетрудоспособности вследствие этой причины см. далее.

*(5) МРОТ на 2015 г. определен в сумме 5965 руб., а величина прожиточного минимума установлена в целом по России за I квартал 2015 г. на душу населения в размере 9662 руб. (для трудоспособного населения - 10 404 руб., пенсионеров - 7916 руб. и детей - 9489 руб.) (см. постановление Правительства РФ от 4 июня 2015 г. N 545).

*(6) Исключение из данного правила не приводится.

*(7) Страховой стаж, с учетом которого определяется размер пособия по временной нетрудоспособности, по своему содержанию значительно уже того страхового стажа, с учетом которого определяется право на получение страховой (трудовой) пенсии по старости. В него включаются лишь периоды работы по трудовому договору, а также периоды военной службы и иной службы, приравненной к ней.

*(8) Право на получение пособия непрерывный стаж не определял, с его учетом устанавливался лишь размер пособия в процентах к заработку.

*(9) В СССР для получения пособия в более высоком размере первоначально требовался стаж не более трех лет. В других странах небольшой стаж необходим лишь для предотвращения злоупотреблений, но во многих странах он вообще не требуется и уровень пособий не дифференцируется в зависимости от длительности трудовой деятельности.

*(10) "Оптимальный" означает наилучший, наиболее благоприятный. Указанные выше предложения, направленные на сокращение расходов и ограничение прав застрахованных, нельзя считать для них оптимальными. Таковыми они являются для предпринимательского сообщества, но не для получателей сокращенных пособий.

*(11) Российский МРОТ значительно ниже, чем во всех странах, входящих в Европейский Союз, включая даже те, в которых ВВП в расчете на душу населения ниже, чем в России. В странах ЕС, где ВВП на душу населения примерно такой же, как в России, МРОТ выше в несколько раз. Не случайно для преодоления бедности в нашей стране предлагается принять меры к поэтапному повышению МРОТ до размера не менее 60% средней заработной платы в целом по стране (см.: Лютов Н.Л., Герасимова Е.С. Международные трудовые стандарты и российское трудовое законодательство. М., 2015. С. 108-113).

*(12) Законом допускается возможность замены одного или даже двух указанных календарных лет, если в эти годы предоставлялся отпуск по беременности и родам и (или) отпуск в связи с уходом за ребенком (исключаемые годы заменяются предшествовавшими им календарными годами).

*(13) Все пособия уже многие годы именуются пособиями по обязательному, а не государственному социальному страхованию. Однако названия этих пособий в ТК РФ не изменены до сих пор (см. также ст. 184 ТК РФ).

*(14) Порядок назначения, исчисления и выплаты компенсационных выплат отдельным категориям граждан утвержден Правительством РФ 2 ноября 1994 г. во исполнение Указа Президента РФ от 30 мая 1994 г.

*(15) В отношении страховых пособий ряд норм дублируется, т.е. они содержатся (повторяются) в двух законах и не различаются по содержанию.

*(16) Все указанные правовые акты неоднократно и подробно комментировались специалистами-правоведами. См.: Захаров М.Л., Лившиц Р.З., Цедербаум Ю.Я. Возмещение вреда. М., 1988; Захаров М.Л., Коршунов Ю.Н., Цедербаум Ю.Я. Возмещение работодателем вреда, причиненного здоровью работника при исполнении им трудовых обязанностей. М., 1994; Захаров М.Л., Лившиц Р.З., Цедербаум Ю.Я. Комментарий Правил возмещения вреда, причиненного работникам трудовым увечьем или профессиональным заболеванием. М., 1996.

*(17) Попытки восстановить обязательное социальное страхование наемных работников предпринимались в связи с новой экономической политикой (НЭПом), но они не увенчались успехом. Для пострадавших на производстве предусматривались лишь повышенный размер пособия по временной нетрудоспособности (100% заработка) и более высокий уровень пенсии по инвалидности.

*(18) Данная Конвенция также пока еще не ратифицирована нашей страной.

*(19) См. п. 106 Положения о порядке обеспечения пособиями по временной нетрудоспособности, утв. постановлением Президиума ВЦСПС от 12 ноября 1984 г.

*(20) Имеются в виду статистические данные в расчете на 1000 занятого населения.

*(21) См. Федеральный закон от 1 декабря 2014 г. N 396-ФЗ.

*(22) См. федеральные законы от 1 декабря 2014 г. N 396-ФЗ и N 408-ФЗ.

*(23) Повышение единовременной выплаты семье умершего в результате несчастного случая на производстве до 1 млн. руб. - единственный случай улучшения обеспечения со времени введения в действие Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 125-ФЗ.

*(24) См. ст. 1079, 1085, 1086 ГК РФ.