Внимание: государственный контракт (Л.А. Козырева, журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, март-апрель 2016 г.)

Внимание: государственный контракт

Л.А. Козырева,

эксперт журнала "Услуги связи:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Услуги связи: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, март-апрель 2016 г., с. 59-67.

Кого только нет в абонентах у оператора связи! Государственные (муниципальные) учреждения - одни из тех заказчиков, сотрудничество с которыми отличается от оказания услуг связи другим клиентам. Ни много ни мало данные заказчики в отдельных моментах диктуют исполнителям свои условия. Такое бывает нечасто, потому что обычно исполнители составляют договор и удел клиента - его подписать. Но с государственными (муниципальными) заказчиками это происходит несколько по-другому. В рамках какого же законодательства с ними заключаются контракты и в чем состоят нюансы их исполнения обеими сторонами: операторами и учреждениями?

Какой закон имеет приоритет?

Как, возможно, догадался читатель, автор предлагает сопоставить Закон о связи, являющийся фундаментом правового регулирования в данной сфере деятельности, с Законом о контрактной системе*(1), являющимся настольной книгой государственных (муниципальных) учреждений (казенных, бюджетных, автономных).

В правовом поле это акты одного федерального уровня, действующие на всей территории РФ. Однако сфера их применения различна, что отразим ниже на схеме.

Сфера применения

                  |                                      |

/------------------------------------\   /--------------------------------\

|           Закон о связи            |   |  Закон о контрактной системе   |

\------------------------------------/   \--------------------------------/

                  |                                      |

/------------------------------------\   /--------------------------------\

|Регулирует отношения, сопряженные с |   |    Регулирует отношения по     |

|  эксплуатацией сетей и сооружений  |   |удовлетворению государственных и|

|       связи, использованием        |   |   муниципальных нужд в целях   |

| радиочастотного спектра, оказанием |   |повышения эффективности закупок,|

|услуг электросвязи на территории РФ |   |   обеспечения их гласности и   |

|  и находящихся под ее юрисдикцией  |   | прозрачности и предотвращения  |

|            территориях             |   |           коррупции            |

\------------------------------------/   \--------------------------------/

Как видим, сферы регулирования различны. Закон о связи направлен на обеспечение оказания услуг связи, а Закон о контрактной системе касается приобретения товаров (работ, услуг) государственными (муниципальными) заказчиками. Кроме того, в первом законе есть отдельная ст. 51, посвященная оказанию услуг связи для целей обеспечения государственных (муниципальных) нужд. В ней есть прямая норма, отсылающая к необходимости заключения государственного или муниципального контракта в порядке, установленном гражданским законодательством и законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг.

В Законе о связи также сказано, что финансирование по этим контрактам осуществляется в объеме, утвержденном соответствующими бюджетами расходов на оплату услуг связи. Сказанное не свидетельствует о том, что "бюджетникам" услуги связи оказываются по более низким ценам, чем всем остальным пользователям данных услуг. Универсальные (общедоступные) услуги связи предусмотрены только для граждан, убытки от оказания таких услуг финансируются из резерва универсального обслуживания. И все же у государственных (муниципальных) учреждений есть преференции по финансированию контракта, заключающиеся, в частности, в проведении по нему расчетов.

В каком объеме учреждение может перечислить аванс?

Традиционно государственные (муниципальные) заказчики не спешат с перечислением аванса, пользуясь "бюджетной" привилегией, установленной в рамках федерального бюджета на очередной финансовый год. Базовая величина авансирования поставок товаров (работ, услуг) составляет 30% от суммы договора (государственного контракта). Однако есть и исключения, позволяющие исполнителям требовать с государственных заказчиков больше (от 30 до 80%), а также настаивать на полной предоплате контракта (100%). Именно это могут сделать операторы связи, руководствуясь Постановлением Правительства РФ от 28.12.2015 N 1456, посвященным мерам по реализации Федерального закона от 14.12.2015 N 359-ФЗ "О федеральном бюджете на 2016 год". Но здесь нужно учитывать один нюанс, о котором говорится в Письме Минфина РФ от 22.01.2016 N 02-03-12/2382.

Государственное учреждение, являющееся получателем средств федерального бюджета, в 2016 году вправе предусматривать в заключаемых договорах (государственных контрактах) об оказании услуг связи, о подписке на печатные издания и об их приобретении авансовые платежи до 100% суммы договора (государственного контракта), но не более доведенных лимитов бюджетных обязательств по соответствующему коду бюджетной классификации РФ.

Иными словами, если лимиты бюджетных обязательств ограничивают государственного (муниципального) заказчика меньшей суммой аванса (менее 100% суммы контракта), то оператор связи не вправе требовать иных условий предоплаты. Например, как следует из Постановления АС ПО от 21.01.2016 N Ф06-3481/2015, по условиям заключенного между сторонами договора оплата оказываемых услуг электросвязи производится государственным заказчиком путем предварительного платежа в размере 20% стоимости услуг связи предыдущего расчетного периода, текущего платежа или отсрочки платежа. Как видим, предоплата небольшая, а учреждение не спешило рассчитываться даже за уже оказанные ему услуги, пользуясь тем, что оператор связи в силу Указа Президента РФ от 23.11.1995 N 1173 не вправе приостановить данному абоненту оказание услуг за неуплату. Однако в судебном порядке оператору удалось взыскать задолженность за оказанные услуги связи.

Действующим законодательством оплата за оказанные услуги связи по договору возмездного оказания услуг не поставлена в зависимость от составления и подписания акта сдачи-приемки. Информация c оборудования связи, учитывающего объем оказанных оператором услуг, включая расшифровку (детализацию) соединений абонента, является доказательством факта оказания услуг связи. Принятие услуг связи государственным заказчиком свидетельствует о потребительской ценности предоставленных услуг и том, что учреждение воспользовалось услугами связи, что обязывает его погасить задолженность перед оператором. Что касается предоплаты, взыскивать ее в судебном порядке сложнее, потому что в пользу оператора выступают лишь условия заключенного договора, которые, как видим, допускают вариативность расчетов.

Уменьшение лимитов бюджетных обязательств

Практика показывает, что государственным (муниципальным) учреждениям иногда урезают финансирование. Как это влияет на исполнение заключенных ими контрактов? При ответе на вопрос нужно вспомнить, что цена любого договора - одно из его существенных условий, которое не так просто поменять по волеизъявлению одной из сторон. Сказанное касается и отношений с государственными (муниципальными) заказчиками.

Как отмечено в Письме Минэкономразвития РФ от 03.08.2015 N Д28и-2303, изменение существенных условий контракта при его исполнении не допускается, за исключением их изменения по соглашению сторон, в том числе в случаях, установленных п. 6 ст. 161 БК РФ, при уменьшении ранее доведенных до государственного или муниципального заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств. При этом данный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в частности цены, и (или) сроков исполнения контракта, и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом. Как правило, уменьшение финансирования ведет к сокращению количества приобретаемых товаров (работ, услуг). Поэтому неспроста Правительством РФ утверждена методика сокращения количества товаров, объемов работ или услуг при уменьшении цены контракта (Постановление от 28.11.2013 N 1090).

На основании данного документа государственный или муниципальный заказчик обеспечивает принятие решения о сокращении количества поставляемых товаров, объемов работ или услуг в связи со снижением цены государственного (муниципального) контракта исходя из объемов соответствующих лимитов бюджетных обязательств, доведенных государственному или муниципальному заказчику как получателю бюджетных средств. Но возможен и другой вариант, когда при сокращении лимитов бюджетных обязательств между сторонами государственного (муниципального) контракта достигнуто соглашение о снижении его цены без сокращения количества товаров, объемов работ или услуг и (или) об изменении сроков исполнения такого контракта. Причем все это должно решаться по соглашению сторон, что исключает возможные штрафные санкции.

Применительно к услугам связи можно предположить, что уменьшение лимитов бюджетных обязательств может привести к уменьшению объема и видов предоставляемых государственному (муниципальному) заказчику услуг. Автор также допускает, что при заключении контракта с оператором объем подлежащих оказанию услуг связи достаточно проблематично определить, из-за чего в извещении о проведении закупки и документации о закупке проставляется цена единицы услуги. Оплата же услуги осуществляется по цене ее единицы исходя из объема фактически потребленной заказчиком услуги, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (Письмо Минэкономразвития РФ от 11.12.2015 N Д28и-3616).

Правда, если услуги связи оказываются для нужд обороны и безопасности государства, то оператор не может прекратить их оказание, даже если стоимость оказанных государственному заказчику услуг связи превысила цену контракта. В таком случае потребленные в интересах обеспечения безопасности государства услуги должны быть оплачены (Постановление АС СЗО от 01.02.2016 N А56-73948/2014).

Поэтапный отчет о закупке

Исполнение государственного (муниципального) контракта состоит из комплекса мер, реализуемых после заключения контракта и направленных на достижение целей осуществления закупки путем взаимодействия заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), в том числе оплаты отдельных этапов исполнения контракта, приемки отдельных этапов выполнения работы, предусмотренных контрактом.

Результаты отдельного этапа исполнения контракта, информация о поставленном товаре, выполненной работе или об оказанной услуге отражаются заказчиком в отчете, размещаемом в единой информационной системе в сфере закупок (далее - ЕИС) (ч. 9 ст. 94 Закона о контрактной системе). Во исполнение требований закона утверждено отдельное Положение о подготовке и размещении в ЕИС отчета об исполнении государственного (муниципального) контракта и (или) о результатах отдельного этапа его исполнения*(2). В нем описан порядок подготовки отчета по отдельным этапам контракта на основании документов об исполнении обязательств по приемке и оплате. Возникает вопрос: как составить отчет по длящимся услугам, оказание которых не подразумевает выделение исполнения заключенного контракта по этапам?

Как указано в Письме Минэкономразвития РФ от 21.12.2015 N Д28и-3838, если в соответствии с условиями заключенного контракта осуществляется оказание услуг длящегося характера (например, услуг связи, электро-, тепло-, водоснабжения), а также в случае ежедневной (еженедельной, ежемесячной или иной периодичности) поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг), когда условиями контракта этапы исполнения (в том числе этапность оплаты) не предусмотрены, но приемка и оплата поставленных услуг производятся в определенные промежутки времени (допустим, ежемесячно), то приемка, оплата и экспертиза части оказанной услуги тоже являются отдельными этапами исполнения контракта. По результатам этой частичной приемки услуги необходимо составлять и размещать в ЕИС отчет об исполнении отдельного этапа заключенного государственного (муниципального) контракта.

Таким образом, при осуществлении закупки услуг длящегося характера, оказываемых в течение года, необходимо проводить ежемесячную экспертизу оказанных услуг и составлять ежемесячный отчет, если условиями заключенного контракта этапы оказания услуг не предусматриваются, но приемка и оплата оказанных услуг производятся ежемесячно. Аналогичное мнение выражено в Письме Минэкономразвития РФ от 21.01.2016 N Д28и-92 о составлении и размещении в ЕИС отчета об исполнении отдельного этапа контракта на дату приемки и оплаты длящихся услуг. При этом законодательством не установлены какие-либо исключения при составлении отчета по контрактам на приобретение услуг, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Остается надеяться, что рассмотренная обязанность по составлению отчета по этапам исполнения государственного (муниципального) контракта дисциплинирует заказчиков и позволяет исполнителям рассчитывать на своевременную оплату услуг.

О единственном поставщике

Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет право стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). При наличии нескольких кандидатов на эту роль государственный (муниципальный) заказчик проводит отбор, который может состояться в виде конкурса, аукциона или запроса котировок. Однако без данных мероприятий можно обойтись, если заключить контракт с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). В общем случае им может быть государственное учреждение, государственное унитарное предприятие, соответствующие полномочия которых установлены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Кроме того, закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком при проведении закупки товара, работы или услуги, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий (п. 1 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе). Услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 17.08.1995 N 147-ФЗ "О естественных монополиях").

К сфере деятельности субъектов естественных монополий в области связи относятся, в частности, услуги по пересылке внутренней письменной корреспонденции (почтовых карточек, писем, бандеролей), передача внутренних телеграмм, а также предоставление междугороднего и местного телефонного соединения абоненту (пользователю) сети фиксированной телефонной связи для передачи голосовой информации, факсимильных сообщений и данных (Перечень услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи*(3)). На основании изложенного государственный (муниципальный) заказчик вправе заключить с единственным исполнителем контракт:

- на предоставление услуг междугородней телефонной связи (Письмо Минэкономразвития РФ от 09.02.2015 N Д28и-159);

- на предоставление услуг местной телефонной связи, причем независимо от того, включен поставщик в реестр субъектов естественных монополий или нет (Письмо Минэкономразвития РФ от 28.01.2015 N Д28и-169).

Все, что относится к сфере услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи, не может быть приобретено у оператора связи как единственного поставщика (например, закупка государственных знаков почтовой оплаты). Вместе с тем любые заказчики могут осуществлять закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) на сумму, не превышающую 100 тыс. руб. В Письме Минэкономразвития РФ от 14.12.2015 N Д28и-3726 чиновники "дают добро" на приобретение на небольшие суммы у единственного поставщика товаров (работ, услуг), не относящихся к сфере деятельности субъектов естественных монополий.

Здесь уместно добавить, что в Федеральном законе N 147-ФЗ есть отдельная ст. 109, посвященная особенностям заключения государственных контрактов на оказание услуг связи для обеспечения обороны страны, безопасности государства с единственным исполнителем. В статье предусмотрено назначение оператора, с которым государственный контракт на оказание услуг связи для названных нужд должен быть заключен на условиях, установленных конкурсной документацией, документацией об аукционе или извещением о проведении запроса котировок. Цена такого контракта не должна превышать его начальную (максимальную) цену, прописанную в документации государственного заказчика, причем оператор связи не вправе отказаться от возложенной на него обязанности по оказанию услуг связи для нужд обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Не забудем о лицензии

При осуществлении закупки государственный (муниципальный) заказчик устанавливает единое требование к участникам закупки - соответствие правилам, утвержденным на основании законодательства РФ лицам, производящим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Оказание услуг связи подлежит лицензированию (п. 36 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании"). Это требование детализировано в ст. 29 Закона о связи, в которой сказано, что деятельность юридических лиц и предпринимателей по возмездному оказанию услуг связи производится только на основании лицензии на осуществление деятельности в области оказания услуг связи. Перечень наименований услуг связи, вносимых в лицензии, и соответствующие перечни лицензионных условий устанавливаются Правительством РФ и ежегодно уточняются.

Таким образом, если согласно законодательству объект закупки относится к лицензируемым видам деятельности, заказчик в извещении о проведении запроса котировок обязан установить требование к участникам закупки о наличии соответствующей лицензии, предусмотренной законодательством (Письмо Минэкономразвития РФ от 21.08.2015 N Д28и-2514).

* * *

В целом заключение и исполнение государственных (муниципальных) контрактов имеют свою специфику, которая определенным образом влияет на взаимоотношения сторон, включая такие важные для финансового работника расчеты сторон по договору. Оператору связи, выступающему в роли исполнителя, нужно быть готовым к тому, что ему придется принять отдельные условия государственного (муниципального) заказчика, которые не должны выходить за рамки Закона о контрактной системе, Закона о связи и иных нормативных актов, регулирующих отношения сторон.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

*(2) Утверждено Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1093.

*(3) Утвержден Постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 N 637.