Значение разрешения на строительство. Комментарий к постановлению Президиума ВС РФ от 11.11.2015 по делу N 301-ПЭК15 (Н.Б. Щербаков, журнал "Вестник экономического правосудия", N 1, январь 2016 г.)

Значение разрешения на строительство. Комментарий к постановлению Президиума ВС РФ от 11.11.2015 по делу N 301-ПЭК15

Н.Б. Щербаков,

доцент кафедры гражданского права юридического

факультета МГУ им. М.В. Ломоносова,

кандидат юридических наук

Журнал "Вестник экономического правосудия", N 1, январь 2016 г., с. 25-27.

1. Пожалуй, впервые за последнее время на столь высоком уровне был дан ответ на вопрос о значении разрешения на строительство. Ранее в арбитражных судах существовала тенденция рассматривать разрешение на строительство (или его отсутствие) как исключительно формальное обстоятельство, которое само по себе не могло повлиять на результат спора, например, о самовольной постройке. В связи с этим была выработана весьма спорная конструкция преодоления отсутствия разрешения на строительство путем доказывания принятия застройщиком мер к его получению (переоформлению). Дело доходило до того, что в качестве достаточных мер признавалось получение застройщиком согласования со стороны органов ГИБДД (постановление Президиума ВАС РФ от 29.03.2011 N 14057/10). Осталось лишь "принести" в суд какую-нибудь экспертизу безопасности объекта, и отсутствие разрешения на строительство не имело правового значения. Ситуация начала меняться с принятием Верховным Судом Обзора судебной практики по вопросам самовольного строительства от 19.03.2014. Настоящее дело разрешено Президиумом ВС РФ в русле выработанных в указанном разъяснении рекомендаций.

2. По комментируемому делу заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным отказа в переоформлении разрешения на строительство. Предполагаемые истцом изменения параметров разрешения на строительство при этом были весьма значительны: планировалось существенное изменение этажности и площади застройки. Безопасность реализации измененного разрешения на строительство для третьих лиц была подтверждена заключением негосударственной экспертизы.

Решением суда, оставленным в силу постановлением суда кассационной инстанции, в иске было отказано по следующим основаниям. Суды отметили, что приведенный в Градостроительном кодексе (ГрК) РФ перечень оснований для изменения (переоформления) разрешений на строительство является исчерпывающим и не связан с изменением проектной документации, а также с изменением качественных характеристик объекта строительства. Законодатель не указал на наличие иных оснований для внесения изменений в ранее выданное разрешение на строительство.

Суд апелляционной инстанции, а также Судебная коллегия ВС РФ, напротив, признали упомянутый отказ уполномоченного органа недействительным, указав, что отсутствие в ГрК РФ норм, регламентирующих порядок внесения изменений в случае изменения проектной документации на объект, находящийся в стадии строительства, не может в данном случае служить основанием для отказа застройщику в реализации его права на приведение строительной документации в соответствие с внесенными в установленном порядке изменениями в проект, в том числе ввиду изменившихся параметров застройки территории.

Президиум ВС РФ постановление суда апелляционной инстанции, определение Судебной коллегии ВС РФ по делу отменил, решение суда и постановление кассационной инстанции оставил в силе по следующим основаниям. Прежде всего Президиум не согласился с выводом судов, судебные акты которых были оставлены в силе, о том, что ГрК РФ содержит исчерпывающий перечень оснований для переоформления разрешений на строительство. Так, согласно ч. 7 ст. 52 ГрК РФ допускается отклонение параметров объекта капитального строительства (высоты, количества этажей, площади, объема) от проектной документации, если необходимость отклонения выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта. Между тем такое отклонение (и, соответственно, переоформление разрешения на строительство) должно быть вызвано, по мысли ВС РФ, объективными причинами, а не следствием изменения бизнес-модели проекта строительства, как это было в данном случае.

Кроме того, ВС РФ обратил внимание на то, что экспертиза была проведена негосударственным органом, а в заключении отсутствовало указание на то, что ее предметом служили и части возведенных объектов (жилых домов) и что проводилась проверка соответствия уже возведенной части измененному проекту. Между тем, как верно указывал ответчик (заинтересованное лицо), "двукратное увеличение нагрузки может повлечь обрушение здания, поскольку фундамент строящегося объекта запроектирован на строительство жилых домов значительно меньшей этажности. В связи с этим требуется проведение экспертизы фундамента и его несущей прочности".

3. Приведенный подход к значению разрешения на строительство следует только приветствовать. Во-первых, Верховный Суд продолжил традицию осторожного и взвешенного толкования положений ГрК РФ как закона публичной отрасли. Очевидно, что его толкование должно отличаться от толкования гражданского закона, для которого характерен диспозитивный метод регулирования и принцип свободы воли.

ВС РФ верно обратил внимание на то, что разрешение на строительство в силу градостроительного законодательства выдается по итогам проведения государственной экспертизы проектной документации и устанавливает, что проектная документация, будучи верно реализованной, не приведет к нарушению прав и интересов третьих лиц, не создаст угрозу жизни и здоровью граждан. Поэтому и к переоформлению разрешения надо подходить строго - соответствующая проектная документация в измененном виде должна пройти, по сути, новую экспертизу. Но и этого недостаточно - необходима профессиональная экспертиза объекта незавершенного строительства. Эксперт должен выяснить, насколько при его строительстве были соблюдены соответствующие нормы и правила, были ли в ходе строительства допущены отклонения от ранее выданного разрешения, создающие опасность для третьих лиц. По совокупному результату этих экспертиз и сможет быть разрешен вопрос о допустимости изменения параметров строительства в процессе.

Такой подход исходит не из желания "закрутить гайки", а из стремления не допустить эксплуатацию опасных объектов, из понимания того, что строительство - деятельность, создающая повышенную опасность для окружающих, и, наконец, из осознания того, что постэкспертиза не является самым достоверным способом определить безопасность объекта, но, как правило, именно он используется в целях обхода обязательного разрешительного порядка проведения поднадзорных строительных работ.

Таким образом, комментируемое постановление в общем плане укрепило наметившуюся тенденцию в применении к публичному законодательству толкования, соответствующего его предмету и методу регулирования, исключения необоснованного использования при работе, например, с ГрК РФ толкования, уместного для гражданского закона.

4. Застройщикам в связи с этим необходимо более аккуратно и ответственно подходить к получению необходимых для строительства разрешений.