Возмещение вреда, причиненного гражданину государством: институт публичного права или частноправовая монополия? (И.А. Городилова, Т.Т. Соколова, журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2016 г.)

Возмещение вреда, причиненного гражданину государством: институт публичного права или частноправовая монополия?

И.А. Городилова,

почетный работник высшего профессионального

образования Российской Федерации,

старший преподаватель Новосибирского юридического

института (филиал) Томского государственного

университета (Новосибирск)

Т.Т. Соколова,

старший преподаватель юридического

факультета Новосибирского государственного

технического университета (Новосибирск)

Журнал "Российский юридический журнал", N 1, январь-февраль 2016 г., с. 115-122.

Институт возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц - одно из тех явлений, правовая природа которых может быть выявлена только с учетом противоположности публично-правовых и частноправовых начал в праве. Чтобы различать, к какой сфере относится каждый конкретный случай, необходимо учитывать особенности конструкции публичных и частных субъективных прав индивида. В области частноправовых отношений субъект самостоятельно распоряжается своим правом и действует в своем интересе. Напротив, в публично-правовом регулировании субъективные публичные права должны служить общественным, публичным целям*(1). На данный момент сложилась парадоксальная ситуация, в силу которой значительная часть политических прав изъята из сферы публичного регулирования. Как результат, утвердилась частноправовая модель защиты прав граждан от незаконных действий (бездействия) властей, сопряженных с причинением вреда.

Чтобы прояснить юридическую сущность исследуемого института, нужно сопоставить конституционно-правовые основы и нормы действующего права. Важным условием реализации предписаний ст. 53 Конституции РФ является соответствие между сущностью положений о возмещении вреда, которые пронизаны разумным публичным смыслом, и содержанием специальных норм, определяющих основания и порядок осуществления обязанности государства возместить вред. Соблюдение Конституции обеспечивается юридическими механизмами различной отраслевой принадлежности. Нормы ст. 53 Конституции имеют в системе права исходное значение, что предполагает выбор законодателем путей их конкретизации с учетом фактических отношений, повлекших причинение вреда государством. Жизнеспособность конституционного института и тем самым фактическая возможность человека защитить себя от произвола власти зависят от того, насколько точно выстроены системные связи в праве.

В современной законодательной и правоприменительной практике абсолютизируются цивилистические конструкции, обезличивающие публичный характер отношений, возникающих из незаконных действий государства. Но с таким положением нелегко примириться. При рассмотрении дел о возмещении вреда, причиненного в результате незаконной деятельности государства, гражданин ставится в положение частного лица, что умаляет его публично-правовой статус. Как следствие, нарушается равновесие между публичными и частными началами в праве.

Вопрос о необоснованном проникновении частноправовых начал в сферу действия публичного права может быть разрешен с учетом конституционного требования законной деятельности государства. Правовая природа рассматриваемого института тесно связана с конституционными гарантиями защиты человека от незаконных действий органов государственной власти и их должностных лиц.

Современные правовые гарантии законной деятельности государства сложились в результате эволюции взаимоотношений государства и личности. Самой ценной из них стало закрепление в конституционном законодательстве системы специальных юридических средств воспрепятствования произволу власти. Стремление ограничить всемогущество государства завершилось юридическим оформлением публично-правового статуса гражданина. По мнению Ф.В. Тарановского, "в развитии правового государства можно различать две стадии, первая из которых характеризуется установлением законности правления, вторая же сверх законности правления ещё и признанием субъективных публичных прав подданных, становящихся в силу этого гражданами"*(2). Публичному притязанию гражданина на законную деятельность государства корреспондирует обязанность органов публичной власти и их должностных лиц действовать в русле закона.

Полезно обратиться к конституционно-правовому опыту Франции, где нарушение государственными должностными лицами закона при его применении к индивидуальным случаям характеризуется как один из видов угнетения. Средством законного ограничения власти государства по отношению к индивиду стало признание права последнего на сопротивление угнетению, что имело не только юридическое значение, но и глубокий социально-нравственный смысл*(3). И когда к этому присоединилась идея о том, что сопротивление угнетению есть не только "самое священное из прав", но и "самая повелительная из обязанностей"*(4), то тем самым обозначилась твердая почва для конституционного развития.

Таким образом, право гражданина выступить против государства, которое действует вопреки закону, следует считать одним из средств обеспечения законности. Более того, гражданин не должен быть безразличен к фактам отрицания права публичной властью.

Предписания ст. 53 Конституции РФ, в соответствии с которыми каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц, следует трактовать в русле гарантий законной деятельности государства. По глубинному смыслу эти конституционные положения представляют собой юридически выраженную публичную форму защиты гражданина от произвола органов государственной власти или их должностных лиц.

Обеспечение законной деятельности государства - высшая цель конституционного регулирования, и каждая отрасль права служит этой цели лишь в определенном направлении и определенными средствами.

Выбор правового режима возмещения вреда должен зависеть от материальной природы отношений, субъектами которых выступают гражданин и государство. Они могут находиться как в координационных, так и субординационных связях. Если вред причинен незаконной деятельностью государства в силу неисполнения или ненадлежащего исполнения им договорных обязательств, то речь идет о частноправовых отношениях*(5). Таким образом, государство действует как субъект непосредственной реализации права, взаимодействующий с гражданином как равный с равным.

В науке, законодательной и правоприменительной практике затруднение часто вызывает та область отношений, где государство причиняет вред своим незаконным действием (бездействием), выступая исключительно как властвующий субъект, как сторона публично-правовой связи. Например, служба судебных приставов, нарушая закон, создает условия для неисполнения решения суда. В отличие от непосредственной реализации права, правоприменение имеет властный характер и используется всякий раз, когда лицо не в состоянии самостоятельно осуществить принадлежащее ему право. Неисполнение государством обязанности действовать законно дает право пострадавшей стороне получить справедливое публично-правовое вознаграждение за счет казны*(6). Следовательно, вред, являющийся результатом ненадлежащего правоприменения, должен возмещаться иначе, чем вред, проистекающий из нарушения договорных актов управления.

По своей материальной природе право гражданина на законную правоприменительную деятельность государства относится к разряду прав, реализуемых в рамках регулятивных публичных правоотношений. В случае нарушения этого права возникает охранительное правоотношение, субъекты которого не теряют своего публично-правового статуса. Реакция правопорядка состоит в восстановлении законности и, как результат, в заглаживании вредных последствий, причиненных гражданину как носителю субъективного публичного права. Для юридической квалификации рассматриваемых отношений вред не имеет самостоятельного значения, поскольку он неразрывно связан с незаконным деянием.

Современное правовое регулирование основано на убеждении законодателя в том, что вред, являющийся результатом незаконного действия властвующего субъекта, - исключительно цивилистическая категория. Эта позиция нашла закрепление в нормах Гражданского кодекса РФ. На первый план выдвигается причинение вреда, изолированная оценка которого (вне зависимости от незаконного действия) порождает иллюзию универсальности гражданско-правовых способов защиты нарушенных прав.

В соответствии с позицией законодателя после причинения государством вреда гражданину прекращается их публично-правовая связь. Вред, являющийся результатом ненадлежащего правоприменения, возмещается государством в гражданско-правовом порядке, как если бы он проистекал из гражданско-правовых обязательств. Публичная сущность протеста гражданина против власти выхолащивается в связи с ориентацией законодателя на удовлетворение имущественного интереса. Пагубность сложившейся ситуации состоит в том, что конституционно обоснованное притязание гражданина на возмещение вреда, причиненного ему в результате незаконных действий государства, исключает этого гражданина из механизма обеспечения законности и публичного правопорядка. Подмена публичной обязанности государства гражданско-правовым обязательством является, по нашему мнению, коренной ошибкой законодателя.

Не способствует адекватной реализации конституционного публичного права и практика Конституционного Суда РФ. Если проигнорировать непростые вопросы разграничения публичных и частных начал в праве, то становится понятной юридическая позиция, в соответствии с которой поддерживается принцип универсальности гражданско-правовых средств защиты нарушенных прав. Суд не подвергает сомнению правильность законодательной установки, в соответствии с которой отношениям, имеющим публично-правовое происхождение, придается исключительно цивилистическая окраска. Положения ст. 1069 и 1070 ГК РФ он рассматривает как исчерпывающие "материальные правовые гарантии защиты прав граждан и юридических лиц от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц, вытекающие из статьи 53 Конституции Российской Федерации"*(7). Однако полагаем, что гражданско-правовые средства понуждения государства возместить вред не могут считаться надлежащей юридической гарантией реализации предусмотренного ст. 53 Конституции РФ публично-правового статуса гражданина. Суд упускает из виду то, что гражданин, оказавшийся в положении равного органу власти участника гражданского оборота, лишается возможности использовать преимущества публично-правовых механизмов защиты права на законную деятельность государства.

Обращает на себя внимание дуализм позиции законодателя, который случаи незаконных действий (бездействия) органа власти, не повлекшие причинения индивиду вреда, относит к делам, вытекающим из публично-правовых отношений. Несмотря на то что дела указанной категории рассматриваются в гражданско-правовом порядке, в этом порядке создаются специальные юридические условия, учитывающие неравноправное положение сторон как участников публично-правового отношения.

По нашему убеждению, именно двойственность материально-правовой оценки незаконной деятельности органов власти и ее последствий обусловила выбор процессуального порядка рассмотрения дел о возмещении вреда, причиненного в результате такой деятельности.

Поскольку в отношениях подобного рода индивид и государство противостоят друг другу как истец и ответчик, то на потерпевшего от незаконной деятельности органов власти возлагаются различные процессуальные обязанности, исполнить которые практически невозможно. Так, истцу принадлежит активная роль в определении ответчика, сборе и представлении доказательств факта причинения вреда, вины нарушителя. В то же время орган государства, защищенный властными полномочиями как иммунитетом, фактически занимает доминирующее положение по отношению к гражданину. Если в заявительном производстве в силу особенностей дел, возникающих из публичных отношений, применяются специальные процессуальные средства, восполняющие "слабость" потерпевшего от незаконных действий власти, то исковое производство не гарантирует достижения конституционных целей защиты человека в публичных правоотношениях. В заявительном производстве активная процессуальная роль суда и введение отдельных ограничений при реализации принципа диспозитивности обусловлены необходимостью обеспечения судебного контроля за соблюдением законности органами государства. Если вред не оценивается с учетом публичности его происхождения, то он приобретает гражданско-правовое значение. Таким образом, в рамках процессуальной конструкции спора о праве становится очевидной уязвимость позиции потерпевшего гражданина.

В начале процесса предъявитель иска сталкивается с трудностями при определении ответчика. Поскольку данный вопрос законодатель не регламентирует, ведущая роль в его решении отводится юридическим средствам правоприменительного происхождения. В соответствии с правилами ст. 16, 1069 и 1070 ГК РФ вред подлежит возмещению за счет казны. Исходя из материально-правовых предписаний ст. 1070 ГК РФ, в силу которых от имени казны выступают финансовые органы, Верховный Суд РФ пояснил, что "при предъявлении исков к государству о возмещении вреда от имени казны РФ в качестве ответчика выступает Министерство финансов РФ"*(8). Согласно указаниям Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ если иск предъявлен гражданином или юридическим лицом непосредственно к государственному органу либо органу местного самоуправления, допустившему нарушение его прав, то суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующий финансовый или иной управомоченный орган*(9). К органам государства или муниципальным образованиям, причинившим вред, требования о его возмещении предъявляться не могут. Складывается парадоксальная ситуация: финансовый орган выступает в качестве ответчика, а причинитель вреда может быть только формально включен в процесс в качестве третьего лица без самостоятельных требований. Тем самым носитель публичной власти, допустивший незаконные действия, наделяется своего рода судебным иммунитетом.

Кроме того, гражданский процесс связан с выяснением обстоятельств незаконности действий причинителя вреда, бремя доказывания которой также ложится на истца.

Системное толкование норм, содержащихся в ст. 1069 и 1070 ГК РФ, выявляет положения, нарушающие конституционный принцип юридического равенства граждан (ст. 19 Конституции РФ). В силу п. 1 ст. 1070 ГК РФ приоритет признается за лицами, пострадавшими от незаконных действий органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. В этом случае вред возмещается в полном объеме, независимо от вины органа власти. В процессе разбирательства по делу данной категории истец освобождается от обязанности доказывания вины причинителя вреда. Репрессивный характер незаконной деятельности соответствующих органов побудил законодателя опосредованно учесть публично-правовую природу данных отношений между гражданином и государством. В иных ситуациях необходимым условием возмещения вреда является доказанность вины.

Итак, неблагоприятное положение потерпевшей стороны в отношениях по возмещению вреда порождено законодательным предоставлением государству права действовать подобно частному лицу. Субъект власти и гражданин ставятся в равное положение. Правовой статус гражданина - субъекта публичных прав и обязанностей - конструируется применительно к понятию субъекта гражданского права*(10). В свою очередь носитель публично-правовых полномочий занимает позицию участника частноправового отношения. Но в этой конструкции упускается из виду то, что ни при каких обстоятельствах действия органа публичной власти не могут быть квалифицированы исключительно как действия субъекта частного права.

Необходимо согласиться с Г.Ф. Шершеневичем, который считал неправильным представлять государство в его казенных правоотношениях не как государство, а как частное лицо. Казна как частноправовой субъект - юридическая фикция. "Из-за казны выглядывает постоянно государство со всей своей властью, и подрывает частноправовой характер субъекта и отношения"*(11). И поэтому нет ничего удивительного в том, что приходится сталкиваться с серьезными практическими трудностями при реализации права индивида на возмещение вреда, причиненного государством. Чтобы добиться удовлетворительного решения спора, гражданину предстоит выступить против субъекта, наделенного в силу его правового статуса властными полномочиями. Убежденность законодателя в том, что антитезой властного преимущества стороны, причинившей вред, могут быть исключительно гражданско-правовые инструменты его возмещения, усугубляет правовое положение пострадавшего гражданина. Орган государства не в состоянии отказаться от своего публичного статуса, поскольку это означало бы утрату им правосубъектности. Законодательное стремление к юридическому либерализму не может затмить того, что автономия, предоставляемая органу власти как субъекту частного права в отношениях по возмещению вреда, на самом деле предопределяет его доминирующее положение.

Необходимо принять во внимание недопустимость безосновательного распространения определения понятия "вред", установленного законодателем для отрасли гражданского права, на сферу иных отношений, связанных с имущественным выражением. Вред в гражданском праве рассматривается как умаление субъективного гражданского права, в том числе при уничтожении блага*(12). Нельзя недооценивать универсальное значение вреда, который в системе правового регулирования может быть связан с различными фактическими основаниями. Право на воздаяние в виде возмещения вреда представляет собой своего рода рефлексное право, так как вытекает "посредственно" из права на противодействие государству. И этим объясняется глубочайшее различие юридической оценки вреда, обусловленного гражданско-правовыми деликтами, и вреда, причиненного незаконными действиями государства. Незаконная деятельность государства и ее последствия есть область публичного права.

На наш взгляд, законодательная предпосылка для преодоления цивилистической монополии и формирования надлежащей практики, ориентированной на публично-правовой порядок рассмотрения споров о возмещении вреда, причиненного государством, содержится в п. 3 ст. 2 ГК РФ. В соответствии с ним из-под действия гражданского законодательства выведены имущественные отношения, основанные на административном или ином властном подчинении одной стороны другой. Причем перечень таких отношений не является закрытым. Необходимо также упомянуть, что в случае причинения гражданином вреда государству обязанность по его возмещению рассматривается как публично-правовая. А когда речь идет о вреде, причиненном гражданину в результате незаконной публичной деятельности государства, указанные положения закона не применяются. В связи с этим возникает вопрос о достижении справедливого баланса между интересами государства и личности без абсолютизации индивидуалистических принципов, когда государство причиняет вред как субъект публичного права, а возмещает его с использованием юридических конструкций права частного.

Сказанное свидетельствует о том, что использование исковой формы по делам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями государства, несостоятельно. Институт возмещения вреда, причиненного гражданину в результате незаконных действий государства, - это одна из конституционных гарантий обеспечения законности деятельности органов власти. Его цивилистическая трактовка законодателем необоснованна, так как не учитывает публично-правового характера отношений между гражданином и государством. В соответствии с глубинным смыслом конституционных положений для возмещения вреда целесообразно использовать средства административного юрисдикционного процесса с целью улучшения правового положения пострадавших от незаконных действий органов государственной власти или их должностных лиц.

Список литературы

Елистратов А.И. Административное право. Спб., 1914.

Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. II. "Теория субъективных публичных прав" А.А. Рождественского. М., 1913.

Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993.

О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 // Вестн. ВАС РФ. 1996. N 9.

Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Уния" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г. N 1005-О-О // URL: http://www.sudbiblioteka.ru/ks/docdelo_ks/konstitut_big_7148.htm.

Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2008 г: утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 5 декабря 2008 г. // URL: http://www.supcourt.ru.

Обязательства вследствие причинения вреда: постатейный комментарий главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2009 // URL: http://www.lawmix.ru/commlaw/283.

Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. 3-е изд. СПб., 2001.

Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998.

Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Казань, 1910. Т. 1; URL: http://evcppk.ru/sher-shenevich-obshhaya-teoriya-prava/3488-gosudarstvo-k ak-subekt-chastno-pravovyx-otnoshenij.html.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб., 1998. С. 196-197.

*(2) Тарановский Ф.В. Энциклопедия права. 3-е изд. СПб., 2001. С. 500.

*(3) Сопротивление угнетению есть одно из прав человека в силу ст. 2 Декларации 1789 г., о существовании этого права упоминается в решении Конституционного совета Франции от 16 января 1982 г. (подробнее см.: Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. М., 1993. С. 367).

*(4) "В ст. 21 апрельского конституционного проекта Франции 1946 г. говорилось, что "когда правительство нарушает свободы и права, гарантированные Конституцией, то сопротивление во всех его формах есть самое священное из прав и самая повелительная из обязанностей" (Люшер Ф. Указ. соч. С. 368).

*(5) Данное утверждение не означает, что в указанных отношениях государство полностью утрачивает свою властную природу. По мнению А.И. Елистратова, правоотношения, возникающие в сфере реализации государственной власти, всегда сохраняют публичный характер. Вместе с тем "по порядку своего установления и защиты некоторые категории означенных правоотношений могут подчиняться нормам гражданского права и процесса" (Елистратов А.И. Административное право. Спб., 1914. С. 86).

*(6) Елистратов А.И. Указ. соч. С. 328.

*(7) Пункт 2 определения Конституционного Суда РФ от 4 июня 2009 г. N 1005-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Уния" на нарушение конституционных прав и свобод статьями 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации" (URL: http://www.sudbiblioteka.ru/ks/docdelo_ks/konstitut_big_7148.htm).

*(8) Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ за 3-й квартал 2008 г.: утв. постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 5 декабря 2008 г. // URL: http://www.supcourt.ru.

*(9) О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации: постановление Пленума Верховного Суда РФ и Пленума ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 // Вестн. ВАС РФ. 1996. N 9.

*(10) Елистратов А.И. Понятие о публичном субъективном праве. II. "Теория субъективных публичных прав" А.А. Рождественского. М., 1913. С. 3.

*(11) Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Казань, 1910. Т. 1; URL: http://evcppk.ru/shershenevich-obshhaya-teoriya-prava/3488-gosudarstvo-ka k-subekt-chastno-pravovyx-otnoshenij.html.

*(12) Обязательства вследствие причинения вреда: постатейный комментарий главы 59 Гражданского кодекса Российской Федерации / под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2009 // URL: http://www.lawmix.ru/commlaw/283.