Применение анализа лучшего и наиболее эффективного использования при планировании использования земельных ресурсов (С.И. Комаров, А.С. Михалева, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 1, январь 2016 г.)

Применение анализа лучшего и наиболее эффективного использования при планировании использования земельных ресурсов

С.И. Комаров,

доцент кафедры землепользования и кадастров

федерального государственного бюджетного

образовательного учреждения высшего образования

"Государственный университет по землеустройству",

кандидат экономических наук (г. Москва)

А.С. Михалева,

магистрант федерального государственного

бюджетного образовательного учреждения высшего

образования "Государственный университет

по землеустройству" (г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 1, январь 2016 г., с. 21-29.

Земельные ресурсы, как следует из их физической основы, имеют двойственный характер - пространственный базис и природный ресурс. И в обеих ипостасях земельные ресурсы конечны и исчерпаемы. На фоне постоянно возрастающих потребностей в земельных ресурсах населения и отраслей экономики страны особое значение приобретает качество планирования каждого земельного участка еще до момента начала его активного использования. Размещенные на землях различных категорий объекты природы или человеческой деятельности обладают специфическими признаками, поэтому такие объекты нуждаются в учете и обеспечении особых условий для их рационального и эффективного функционирования, а также для их изоляции от негативного влияния со стороны других объектов и субъектов земельных отношений [3].

В настоящее время процесс планирования развития территории больших городов относится исключительно к сфере градостроительства, и, соответственно, основой для отнесения земельного участка к определенному виду разрешенного использования выступают в худшем случае формальные, в лучшем - только архитектурно-планировочные критерии. В результате существующие сегодня в России административные ограничения и зонирование часто не отражают текущие требования развивающихся территорий, поэтому фактическое использование земельного участка может не соответствовать наилучшему варианту. На практике это приводит к казусным ситуациям, когда, например, земельный участок, со всех сторон окруженный вновь построенной развязкой федеральной трассы, оказывается отнесенным к категории земель населенных пунктов и предназначенным под жилую застройку.

Чтобы избежать подобных казусов, на этапе планировки необходимо использовать не только градостроительные, но и экономические, социальные, экологические и прочие критерии.

Для учета экономических характеристик можно воспользоваться традиционным для оценочной деятельности анализом лучшего и наиболее эффективного использования земельного участка, являющегося базовым в оценке недвижимости и формирующим основу, на которой оценщик применяет три традиционных подхода к оценке стоимости.

Принцип лучшего и наиболее эффективного использования составляет целую группу (четвертую) принципов оценки и фактически является квинтэссенцией всех остальных принципов оценки.

Лучшим и наиболее эффективным использованием земельного участка называют единственный вариант использования, который остается после "просеивания" всех вариантов использования объекта через четырехуровневое сито:

1) законодательные разрешения;

2) физическое осуществление;

3) финансовая выгода;

4) наивысшая доходность.

Выбор оптимального варианта использования земельного участка обусловлен следующим:

- потенциал местоположения участка;

- возможность рынка принять выбранный вариант использования участка;

- возможность реализации варианта с правовой точки зрения;

- физические, грунтовые, ландшафтные возможности участка;

- технологическая и финансовая обоснованность застройки участка [6].

Таким образом, под лучшим и наиболее эффективным вариантом использования (далее - ЛНЭИ) понимается разумный и возможный вариант использования, который обеспечит объекту наивысшую текущую стоимость, определенную на дату оценки [1]. Но подобный подход ориентирован исключительно на владельца земельного участка и не полностью подходит для применения в процессе планирования использования территорий. С точки зрения авторов, при ЛНЭИ-анализе целесообразно рассматривать не только доходность для землевладельца, но и экономический интерес государства или муниципального образования, то есть эффект не только экономический в виде денежных потоков собственнику, но и бюджетный в виде поступлений от предполагаемого использования участка в бюджеты всех уровней. Таким образом, принимая решение об отнесении земельного участка к какой-либо функциональной зоне, необходимо провести анализ ЛНЭИ с точки зрения владельца участка (существующего или гипотетического) и с точки зрения государства (муниципального образования) и общества. При этом окажется невозможным в полной мере осуществить первый этап анализа, а именно отбор видов использования участка по юридической допустимости, так как зонирование территорий еще не проведено.

Градостроительный кодекс Российской Федерации выделяет четыре шага планирования территории:

1) территориальное планирование;

2) градостроительное зонирование;

3) планировка территории;

4) проектирование, возведение и реконструкция объектов капитального строительства.

Выделение участков начинается с территориального планирования, в ходе которого федеральные, региональные и местные власти определяют территории для возведения жилья, объектов инфраструктуры, промышленности и сельского хозяйства. Затем схемы территориального планирования, которые были разработаны федеральными властями, направляются в высшие исполнительные органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, к территориям которых они относятся [7]. После территориального планирования проводится градостроительное зонирование. В результате на территории каждого муниципального образования определяются территориальные зоны и устанавливаются градостроительные регламенты. Затем выделенные в результате зонирования территории должны быть подвергнуты планировке, которая предполагает разбивку зоны на кварталы, микрорайоны и иные элементы, а также установление границ для участков под застройку. Планировку проводят как для застроенных, так и для незастроенных территорий.

Кроме того, необходимо отметить, что сведения о территориальных зонах должны содержаться в государственном кадастре недвижимости (статья 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости"), а ограничения использования таких территорий определяются актами органов государственной власти различного уровня и подлежат учету при подготовке градостроительной документации в части отображения границ зон с особыми условиями использования территорий на картах (схемах) в составе документов территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории. В пределах зон с особыми условиями использования территории могут ограничиваться или запрещаться виды деятельности, несовместимые с соответствующим охранным (защитным) режимом [4].

В ходе планировки за каждым участком земли должны быть закреплены предписания относительно того, какого назначения здание на нем можно построить. Помимо назначения, указываются этажность здания, контур его углубления, площадь и т.д.

С точки зрения авторов, анализ ЛНЭИ для всех стейкхолдеров*(1) необходимо проводить в два этапа. На этапе территориального планирования анализ проводится по укрупненным показателям, чтобы получить экономическое обоснование функционального предназначения части территории, подвергаемой планированию. При этом должен проводиться анализ не конкретного участка, а массива однородных участков. Результатом первого этапа анализа должно стать определение одного или нескольких приоритетных направлений функционального развития территории или ее части.

На втором этапе ЛНЭИ-анализа уже на стадии планировки объектом анализа является конкретный земельный участок. Конечно, не следует полагать, что авторами предлагается за счет государственного или муниципального бюджета разрабатывать подробный инвестиционный проект для каждого земельного участка. Расчеты должны проводиться по укрупненным среднерыночным показателям затрат и доходов, но давать реалистичное представление об эффективности рассматриваемых вариантов использования участка.

На этапе планировки анализ ЛНЭИ рекомендуется проводить в несколько этапов.

Первый этап - сбор и анализ исходной информации о земельном участке, а также о возможных вариантах его использования. Такой информацией может быть, например:

- площадь земельного участка;

- категория земель;

- перспективное направление использования участка, определенное на этапе территориального планирования;

- строительные ограничения, существующие на участке;

- показатели, характеризующие сегменты рынка недвижимости, относящиеся к анализируемым видам использования;

- укрупненные показатели стоимости строительства;

- транспортная доступность;

- преобладающие почвы;

- урожайность сельскохозяйственных культур;

- стоимость техники;

- затраты на выращивание каждой сельскохозяйственной культуры;

- стоимость реализации сельскохозяйственных культур;

- кадастровая стоимость земельного участка;

- планируемые доходы от предполагаемых видов использования участка и соответствующие расходы.

Второй этап - выбор метода оценки земельного участка. Из традиционных методов оценки земельных участков (сравнения продаж, выделения, распределения, остатка, предполагаемого использования и капитализации земельной ренты) для целей описываемой методики подходят не все. Методы, имеющие в своей основе методологию сравнительного подхода к оценке, то есть методы сравнения продаж, выделения и распределения, не применимы для целей настоящего исследования, так как, во-первых, могут быть серьезные затруднения с поиском аналогов, во-вторых, стоимость объекта, получаемая с применением указанных методов, основывается на сложившихся рыночных взаимоотношениях среднего продавца и среднего покупателя. Когда речь идет о наиболее эффективном использовании участка, то в приоритет ставится выгода от использования, следовательно, наиболее оптимальными методами становятся метод остатка и метод предполагаемого использования. Оба метода достаточно универсальны, применимы для застроенных и вакантных участков и основываются на принципе ожидания, то есть на размере выгоды, которую может получить владелец при анализируемом способе использования участка.

Третий этап - расчет денежных потоков и ожидаемой стоимости участка при анализируемом виде использования. Составляющие этого процесса традиционны для применения названных методов оценки, поэтому мы считаем излишним рассматривать их подробно.

Четвертый этап - оценка экологических и социальных последствий анализируемого использования участка.

В качестве экологического эффекта использования участка можно применить традиционную методику оценки воздействия на окружающую среду при обосновании инвестиций в строительство. Подобная оценка проводится для определения негативных последствий намечаемой хозяйственной деятельности путем моделирования возможной деградации окружающей среды под воздействием проектируемого объекта.

В качестве социальных последствий анализируемого вида использования участка можно рассматривать количество вновь создаваемых рабочих мест, объемы прогнозных налоговых выплат, которые будут поступать в консолидированный бюджет, влияние на уровень жизни окружающего населения и т.п.

Этапы 1-4 проводятся для одного выбранного варианта использования объекта. Но чтобы определить лучшее и наиболее эффективное его использование, необходимо проанализировать все возможные варианты использования участка. В связи с этим после прохождения этапов 1-4 для первого варианта использования объекта на пятом этапе аналитик должен вернуться назад и проделать все первоначальные шаги для всех остальных анализируемых видов использования.

Шестой этап - осмысление полученных итогов и сравнение экологических, экономических и социальных показателей по всем вариантам использования земельного участка. Для целей управления земельными ресурсами необходимо рассматривать экономические показатели в совокупности с социальными показателями (например создание рабочих мест) и экологическим воздействием на окружающую среду. Именно сочетание этих факторов и обеспечит выбор лучшего и наиболее эффективного использования земельного участка.

Рассмотрим подобный подход к планированию использования земельных участков на примере территорий Новой Москвы.

В результате расширения территории столицы, произошедшего 1 июля 2012 года, образовались 2 новых административных округа - Троицкий и Новомосковский, общей площадью 148,8 тысячи гектаров.

В целях определения направлений развития города новые территории были разделены на три пояса, в которых выделены 12 точек роста (см. рис. 1).

Первый пояс - частично урбанизированная зона с высокой концентрацией административно-деловой застройки (кластеры 1-6).

Второй пояс - зона низкой урбанизации с концентрацией учреждений образования и здравоохранения (кластеры 7 и 8).

Третий пояс - рекреационная зона с малоэтажной жилой застройкой (кластеры 9-12).

Цель подобной планировки - превращение города из моноцентричного в полицентричный.

В целях развития присоединенных территорий выделенные кластеры с определенными направлениями использования должны стать локомотивом дальнейшего развития новых территорий. Характеристика кластеров представлена в таблице 1.

Таблица 1

Характеристика центров градостроительной активности

Точка роста	Назначение
Троицк	Административно-деловой, производственный, научный, образовательный, медицинский кластеры
Коммунарка	Административно-деловой, общественно-социальный, развлекательный кластеры
Румянцево	Административно-деловой, производственный, логистический, торговый, развлекательный кластеры
Внуково	Административно-деловой, производственный, логистический, торговый, развлекательный и выставочный кластеры
Рязаново	Производственный, логистический, развлекательный кластеры
Щапово	Производственный, логистический кластеры
Вороново	Логистический, рекреационный, аграрный кластеры
Кленово	Логистический, рекреационный, аграрный кластеры
Ярцево	Логистический кластер
Мосрентген	Административно-деловой, производственный, логистический, торговый, развлекательный кластеры
Киевский	Производственный, логистический кластеры
Рогово	Логистический, рекреационный, аграрный кластеры

Таким образом, для определенных частей территории уже определены желаемые направления использования, но для конкретных участков, по мнению авторов, это необходимо подтвердить ЛНЭИ-анализом.

Для целей настоящей статьи были выбраны 3 участка, принадлежащие к производственному, аграрному и рекреационному кластерам.

Первый земельный участок принадлежит к точке роста "Троицк", которая включает производственный, научный, образовательный, административно-деловой и медицинский кластеры. Земельный участок площадью 10 гектаров имеет хорошую транспортную доступность. Было рассмотрено 3 варианта застройки этого участка:

1) торгово-развлекательный центр;

2) офисное здание;

3) здание банка.

Второй земельный участок площадью 64 гектара принадлежит к точке роста "Вороново". Участок рассматривался с точки зрения отнесения к аграрному кластеру, и сравнение вариантов использования велось по различным севооборотам.

Третий земельный участок площадью 155 гектаров также принадлежит к точке роста "Вороново", но к его рекреационной составляющей. В настоящем исследовании рассматривались варианты размещения на этом участке базы отдыха и общественного парка.

Для всех участков и всех вариантов использования по укрупненным показателям были рассчитаны инвестиционные затраты и ожидаемые положительные денежные потоки для инвестора и государства.

По итогам расчетов методом остатка была получена стоимость первого участка с учетом каждого варианта использования (см. рис. 2).

Как видно из данных, представленных на рисунке, максимальную стоимость участок будет иметь при условии его застройки торговым центром. Анализируя исследуемые варианты использования не только по экономическим, но и по социальным, экологическим показателям, можно сделать вывод о том, что ЛНЭИ для рассматриваемого земельного участка будет являться размещение на нем торгового центра, поскольку при таком использовании участок достигает максимальной стоимости, создается максимальное количество рабочих мест (800), а по экологическому воздействию на окружающую среду незначительно превышает воздействие здания банка и офисного здания.

Для второго земельного участка был применен метод предполагаемого использования. На рисунке 3 представлены расчетные денежные потоки для трех вариантов использования участка.

Для рассматриваемых вариантов сроки окупаемости оказались сопоставимыми и не превышают 1 год. Чистая приведенная стоимость (NPV) у второго варианта почти на 10 миллионов рублей проигрывает первому и третьему, у которых этот показатель примерно одинаковый. Но NPV третьего севооборота все же на 2 процента больше, чем у второго, что позволяет сделать вывод о том, что для инвестора лучшим и наиболее эффективным использованием этого земельного участка будет размещение третьего варианта севооборота (чистый пар - капуста - картофель - огурцы) при котором NPV составит - 73,4 миллиона рублей.

С точки зрения бюджетной эффективности рассматриваемые варианты использования участка соотносятся примерно так же - сумма дисконтированных налогов бюджетов всех уровней варьируется от 19,3 до 21,2 миллиона рублей в случаях реализации второго и третьего севооборотов соответственно. При этом следует отметить, что количество создаваемых рабочих мест во всех вариантах отличается незначительно. Таким образом, можно резюмировать, что и для государства третий вариант представляется наилучшим.

Для третьего участка рассматривались варианты с размещением базы отдыха или общественного парка. Вариант с базой отдыха оценивался как традиционный инвестиционный проект, а потоки доходов от размещения парка учитывались косвенным образом - через прирост стоимости строящихся жилых объектов, находящихся в зоне потенциального влияния создаваемого парка. Полученные данные представлены в таблице 2.

Таблица 2

Итоговые показатели прибыли инвестора и государства

NPV	Вариант размещения
	база отдыха	парк
Для инвестора, р.	338 239 976	336 007 038
Для государства, р.	144 491 242	9 955 887

Из данных таблицы 2 видно, что при расположении парка прибыль инвестора всего на 1 процент меньше. В итоге сделан вывод о том, что лучшим и наиболее эффективным использованием этого земельного участка будет расположение парка, так как уменьшение прибыли незначительно, но появляются серьезные социальные плюсы, такие как свободное посещение парка, меньшее количество приезжих отдыхающих и т.п.

По результатам анализа, представленным в настоящей работе, можно рекомендовать при дальнейшей разработке документов территориального планирования установить следующие виды разрешенного использования:

- для первого участка - под строительство торгового объекта;

- для второго участка - для сельскохозяйственного использования под овощной севооборот;

- для третьего участка - расположение общественного парка.

Подводя итоги, отметим, что при планировании территории важным фактором является определение лучшего и наиболее эффективного использования. Этот принцип должен не только рассматриваться с точки зрения максимальной доходности, но и учитывать совокупность экологических, социальных и экономических критериев. На практических примерах было продемонстрировано использование принципа ЛНЭИ в процессе территориального планирования и дано описания места ЛНЭИ-анализа в процессе определения направлений развития территорий.

Актуальность настоящей публикации обусловлена тем, что градостроительные документы для развития новых территорий города Москвы до сих пор не приняты, но с учетом изложенных предложений по использованию принципа ЛНЭИ можно рационально развивать территории "Новой Москвы", создавая новые рабочие места, а также экономику города.

Литература и информационные источники

1. Об утверждении федерального стандарта оценки "Оценка недвижимости (ФСО N 7)": приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 сентября 2014 года N 611.

2. 12 точек роста "новой Москвы": [официальный сайт Департамента развития новых территорий правительства Москвы]. URL: http://stroi.mos.ru/12-tochek-rosta-novoi-moskvy.

3. Антропов Д.В. Особенности землепользования в зонах с особыми условиями использования территорий // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2012. N 11.

4. Антропов Д.В., Лепешкина О.Н. Проблема формирования информационной базы управления землями с особыми условиями использования территорий // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2013. N 8.

5. Варламов А.А. Оценка объектов недвижимости: учебник / А.А. Варламов, С.И. Комаров. М.: Форум, 2015.

6. Коростелев С.П. Определение НЭИ при оценке недвижимости. URL: http://www.ocenchik.ru/method/realty/685/.

7. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

8. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Стейкхолдеры - физические и юридические лица и государственные организации, заинтересованные в развитии земельного участка.