Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг (О.В. Романовская, журнал "Гражданин и право", N 2, февраль 2016 г.)

Правовой статус саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг

О.В. Романовская,

профессор кафедры частного и публичного права

Пензенского государственного университета,

доктор юридических наук

Журнал "Гражданин и право", N 2, февраль 2016 г.

Правовой статус саморегулируемых организаций (СРО) определяется Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях"*(1). Необходимо отметить, что в данном случае Федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не наоборот: принятие Закона повлекло внедрение нового института. Саморегулируемые организации стали российской реальностью задолго до обозначенной даты.

Одним из примеров СРО, появившихся задолго до указанной даты, являются саморегулируемые организации участников рынка ценных бумаг. Кроме того, часть 3 ст. 1 ФЗ "О саморегулируемых организациях" специально устанавливает: "Действие настоящего Федерального закона не распространяется на саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов, негосударственных пенсионных фондов, кредитных организаций, бюро кредитных историй". Закон исходит из того, что статус данных организаций должен определяться специальным нормативным актом, которым и является ФЗ от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ "О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка и о внесении изменений в статьи 2 и 6 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(2). Данный документ вступил в силу 11 января 2016 г. Устанавливается двухлетний переходный период, в течение которого допускаются определенные отступления от основных требований.

Немного истории. Статья 48 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг"*(3) устанавливает: "Саморегулируемой организацией профессиональных участников рынка ценных бумаг именуется добровольное объединение профессиональных участников рынка ценных бумаг, действующее в соответствии с настоящим Федеральным законом и функционирующее на принципах некоммерческой организации". Закон также предусматривает, что саморегулируемую организацию могут учредить только профессиональные участники рынка ценных бумаг (не менее 10), а особый статус приобретается на основании разрешения, выданного Банком России. С этого момента саморегулируемая организация вправе устанавливать для своих членов правила осуществления профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, стандарты проведения операций с ценными бумагами, а также осуществлять контроль за их соблюдением. Закон определяет, что для получения разрешения в Банк России представляются правила и положения организации, принятые ее членами и обязательные для исполнения всеми членами СРО.

До 1 января 2013 г. Закон "О рынке ценных бумаг" устанавливал содержание предъявляемых правил и положений. Однако Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 327-ФЗ данные требования были признаны утратившими силу. Не совсем ясна логика принятия данного нововведения, поскольку в принципе каких-то обременительных ограничений в Законе не предусматривалось. Более того, иные нормативные акты, предъявляющие требования к СРО в схожей сфере деятельности, аналогичные правила сохранили. Примером может служить часть 2 ст. 59 Федерального закона от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"*(4), которая начинается со слов "правила и стандарты, установленные саморегулируемой организацией и обязательные для исполнения всеми членами саморегулируемой организации, должны содержать...". И далее по тексту.

Статья 15 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг"*(5) дополняет, что саморегулируемые организации осуществляют контроль не только по собственной инициативе, но и на основании обращений Банка России, федеральных органов исполнительной власти, жалоб и заявлений инвесторов. Тем самым устанавливалось, что орган государственной власти мог прибегнуть к помощи негосударственной организации при осуществлении контрольных функций, не используя свой собственный аппарат. Наделение СРО правом проводить проверки участников профессионального рынка ценных бумаг оценивалось как передача государственно-властных полномочий негосударственным организациям*(6).

Отметим также, что в 2013 г. произошла определенная реформа, поскольку ряд полномочий по регулированию в сфере ценных бумаг был передан Банку России, что ознаменовалось принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. N 251-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков"*(7).

Представленные законы не являются единственными нормативными актами, определяющими статус СРО в рассматриваемой сфере. Некоммерческой организацией, имеющей соответствующее разрешение Банка России, является саморегулируемая организация управляющих компаний в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2001 года N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах"*(8) (ст. 57). Права, предоставляемые организации, идентичны тем, которые представляются в соответствии с Законом "О рынке ценных бумаг". По-видимому, стимулирующей нормой к самоорганизации служила статья 58 Закона, позволяющая СРО направлять в Банк России ходатайство о выдаче лицензии членам саморегулируемой организации.

Федеральный закон от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах"*(9) саморегулируемую организацию характеризует как добровольное объединение фондов и (или) и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов (ими и учреждаемое) на принципах некоммерческой организации (статья 36.26 введена Федеральным законом от 10 января 2003 г.*(10) и в последующем уточнена Федеральным законом от 6 декабря 2007 г. N 334-ФЗ*(11)). Главная задача СРО видится в возможности принятия обязательных правил осуществления профессиональной деятельности и контроля за их соблюдением. Достигается эта задача определенным набором полномочий, среди которых центральное место принадлежит праву применять в отношении своих членов меры дисциплинарной ответственности (вплоть до исключения из организации). Обращает на себя внимание, что законодатель не просто предоставляет права по саморегулированию, а обязывает. Часть 5 ст. 36.26 предусматривает, что СРО обязана:

- разрабатывать и устанавливать обязательные для выполнения всеми своими членами правила (стандарты) деятельности и профессиональной этики;

- контролировать деятельность своих членов в части, касающейся соблюдения требований Федерального закона "О негосударственных пенсионных фондах" и требований, установленных саморегулируемой организацией;

- рассматривать жалобы на действия своих членов, допущенные при осуществлении ими своей деятельности;

- разрабатывать и устанавливать требования, предъявляемые к фондам или организациям, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов, желающим вступить в саморегулируемую организацию;

- осуществлять сбор, обработку и хранение информации о деятельности своих членов, раскрываемой ими для саморегулируемой организации, в форме отчетов в порядке и с периодичностью, которые установлены уставом и иными документами саморегулируемой организации;

- осуществлять ведение реестра фондов и организаций, которые по договорам с фондами осуществляют ведение пенсионных счетов и которые, являются ее членами, и обеспечивать свободный доступ к включаемым в указанный реестр сведениям заинтересованным в их получении лицам;

- обеспечивать формирование гарантийного фонда или имущества общества взаимного страхования для финансового обеспечения ответственности по возмещению убытков, причиненных ее членами при осуществлении ими своей деятельности.

В настоящее время действует саморегулируемая организация "Некоммерческое партнерство "Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов". В уставе организации записано: "Партнерство учреждено в результате добровольного объединения негосударственных пенсионных фондов для обеспечения условий профессиональной деятельности, защиты интересов клиентов фондов, установления правил и стандартов проведения операций, обеспечивающих эффективную деятельность в соответствии с ГК РФ, Федеральными законами "О негосударственных пенсионных фондах", "О некоммерческих организациях" (п. 1.2.)*(12).

Как дополнительные (к государственным) органы саморегулирования рассматривались Федеральным законом от 7 августа 2001 г. N 117-ФЗ "О кредитных потребительских кооперативах граждан"*(13). Они могли создаваться только на добровольной основе в форме общественной организации, ассоциации или союза юридических лиц. Соответственно и полномочия в большей мере носили рекомендательный характер. Так, они привлекались уполномоченным федеральным органом исполнительной власти для осуществления инспекторского мониторинга деятельности кредитных кооперативов, обращались в органы государственной власти (в том числе в судебные органы) в случае нарушения прав потребительских кооперативов. Как видно, в таком виде саморегулируемые организации не были уполномочены ни на принятие каких-то единых стандартов, ни на проведение самостоятельных контрольных мероприятий.

Федеральный закон от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации"*(14) поменял модель саморегулирования. Статья 35 Закона устанавливала, что кредитные кооперативы, обязанные быть членами СРО в соответствии с настоящим Федеральным законом и прекратившие членство в СРО, обязаны в течение трех месяцев со дня прекращения своего членства в СРО вступить в другую СРО. До вступления в СРО кредитные кооперативы не имеют права привлекать денежные средства членов кредитного кооператива (пайщиков) и принимать в кредитный кооператив новых членов кредитного кооператива (пайщиков). При неисполнении обязанности вступить в СРО Банк России подавал заявление о ликвидации кредитного кооператива в судебном порядке.

Кстати, судебная апробация таких ликвидаций уже прошла (апелляционное определение Челябинского областного суда от 19 мая 2014 г. по делу N 11-4959/2014; апелляционное определение Кемеровского областного суда от 18 марта 2014 г. по делу N 33-2441*(15)). Например, в определении Челябинского областного суда указывается:

"Как следует из материалов дела, 28 ноября 2002 г. произведена государственная регистрации юридического лица - кредитного потребительского кооператива граждан "МАРТ" (КПКГ "МАРТ"; основным видом деятельности юридического лица является денежное посредничество)...

Тот факт, что КПКГ "МАРТ" не является членом какой-либо саморегулируемой организации, по делу не оспаривается.

Согласно ч. 4 ст. 35 Федерального закона от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ "О кредитной кооперации", кредитный кооператив, обязанный быть членом саморегулируемой организации в соответствии с настоящим ФЗ, подлежит ликвидации в судебном порядке по требованию уполномоченного федерального органа исполнительной власти в случае нарушения ч. 3 ст. 35 Закона.

Согласно п. 8 ч. 2 ст. 5 Закона, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти обращается в суд с заявлением о ликвидации кредитного кооператива в случаях, предусмотренных Законом.

Учитывая установленные судом первой инстанции обстоятельства, а также то, что по настоящее время КПКГ "МАРТ" не разрешил вопрос о членстве в саморегулируемой организации, исковые требования удовлетворены обоснованно".

Приведенная цитата из судебного решения показывает, что в суде главное - констатация факта отсутствия членства в соответствующей СРО. Следствие - ликвидация кооператива.

Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 215-ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах"*(16) предусматривает создание СРО жилищных накопительных кооперативов, но только на добровольной основе (ст. 56). Примечательна судьба приведенной нормы, которая должна была вступить в силу после принятия специального закона о саморегулируемых организациях, который, напомним, был принят в 2007 г., но содержал упомянутое выше исключение: не распространяется на деятельность жилищных накопительных кооперативов. В результате возникает неопределенность: так вступила ли в силу статья 56 Закона "О жилищных накопительных кооперативах", поскольку предполагаемый специальный закон о саморегулировании для нее не принят, а общий на нее не распространяется? С другой стороны, добровольность создания СРО жилищных накопительных кооперативов не предполагала установления каких-то ограничений, что позволяло им функционировать по аналогии закона. Добавим, что на сайте Центрального банка России не содержится указаний на реквизиты хотя бы одной СРО жилищных накопительных кооперативов.

В юридической науке было сформулировано отрицательное мнение по поводу создания СРО жилищных накопительных кооперативов. Один из вопросов, выносимый на обсуждение, касался установления требования о создании СРО только одного вида жилищных потребительских кооперативов: "Жилищные и жилищно-строительные кооперативы, так же как и ЖНК, объединяют денежные средства с целью обеспечения их членов жилыми помещениями, однако их деятельность строится по иному принципу: они приобретают, осуществляют реконструкцию или строительство определенного многоквартирного дома, выступая при этом в качестве застройщиков (ст. 110 ЖК РФ). Количество членов кооператива определяется количеством жилых помещений в приобретаемом (создаваемом) многоквартирном доме (п. 1 ст. 112 ЖК РФ). Представляется, что тенденция законодателя к созданию СРО организаций отдельных видов не может приветствоваться, поскольку возникает ситуация, когда одни субъекты, осуществляющие определенный вид деятельности, должны (могут) объединяться в СРО, а для субъектов, не относящихся к данной категории организаций, это либо не предусмотрено, либо предполагается создание отдельной системы саморегулирования. Вместе с тем таких проблем не возникнет, если законодатель будет четко придерживаться критерия вида деятельности"*(17).

Законодательство не говорит и об организационно-правовой форме СРО жилищных накопительных кооперативов. П.В. Сокол констатирует, что правовое положение данных объединений напоминает ассоциации (союзы) юридических лиц*(18).

Все это свидетельствует только об одном - об отсутствии единой концепции понятия "саморегулируемая организация". С одной стороны, присутствуют специальные нормативные акты, которые подробно регулируют порядок организации и деятельности СРО в определенной сфере. С другой - Закон содержит лишь отсылочную норму к специальному закону о СРО, лишь вскользь упоминая "дежурный" объем прав и обязанностей.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ упоминает также Федеральный закон от 2 июля 2010 г. N 151-ФЗ "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях"*(19), поскольку СРО этих организаций будут подпадать под его действие. Однако сам Федеральный закон "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" не определяет статус СРО. В нем есть лишь косвенная норма о взаимодействии Банка России с такими СРО. В то же время на сайте Банка России есть Государственный реестр саморегулируемых организаций микрофинансовых организаций*(20). В нем обозначены три организации:

1) Некоммерческое партнерство "Межрегиональный союз микрофинансовых организаций "Единство";

2) Саморегулируемая организация "Некоммерческое партнерство "Микрофинансирование и Развитие";

3) Некоммерческое партнерство "Альянс микрофинансовых организаций "Институты развития малого и среднего бизнеса".

Устав МСМО "Единство"*(21) закрепляет:

"1.1. Некоммерческое партнерство "Межрегиональный союз микрофинансовых организаций "Единство", именуемое в дальнейшем - "Партнерство", является основанной на членстве некоммерческой организацией, созданной в целях регулирования и контроля деятельности микрофинансовых организаций, являющихся ее членами, а также в целях представления и защиты интересов членов Партнерства.

1.2. Партнерство осуществляет свою деятельность на основании действующего законодательства Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона "О некоммерческих организациях", Федерального закона "О микрофинансовой деятельности и микрофинансовых организациях" и иных нормативно правовых актах, а также в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и настоящего Устава".

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ будет распространяться также на СРО сельскохозяйственных кредитных потребительских кооперативов. Но и в данном случае следует сделать несколько уточнений. Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. N 183-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(22) была введена в Закон "О сельскохозяйственной кооперации" статья 33.1. "Саморегулируемая организация ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов", согласно которой СРО в указанной сфере создается в соответствии с законодательством РФ о некоммерческих организациях с учетом положений, установленных указанным Федеральным законом, в форме объединения (ассоциации, союза) на условиях членства ревизионных союзов в целях регулирования и обеспечения деятельности ревизионных союзов, представления и защиты их интересов и интересов кооперативов. При этом выстраивается пирамида обязательного членства. Кооператив, союз кооперативов (за исключением ревизионного союза) в обязательном порядке входят в один из ревизионных союзов по их выбору. В ином случае кооператив, союз кооперативов подлежат ликвидации по решению суда, по требованию уполномоченного органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области сельского хозяйства или налогового органа субъекта Российской Федерации. Вышедшие из ревизионного союза кооператив, союз кооперативов обязаны в срок не более чем 30 дней оформить свое членство в другом ревизионном союзе. В свою очередь ревизионный союз обязан являться членом одной из саморегулируемых организаций и быть включенным в единый реестр ревизионных союзов и ревизоров-консультантов, который ведется указанной саморегулируемой организацией (ст. 31).

Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" определяет, что СРО не вправе заниматься предпринимательской деятельностью, быть членом другой СРО или членом ревизионного союза, учреждать аудиторские или ревизионные организации и осуществлять ревизии. Полное наименование СРО должно содержать слова "саморегулируемая организация" и наименование некоммерческой организации, признанной в соответствии с Федеральным законом "О сельскохозяйственной кооперации" саморегулируемой организацией. Законодательное положение подтверждается письмом Минэкономразвития России от 21 марта 2008 г. N Д06-735 "О регистрации ревизионного союза сельскохозяйственных кооперативов", в котором отмечается: "Право ревизионного союза осуществлять ревизии и оказывать сопутствующие ревизиям услуги возникает с даты получения им от саморегулируемой организации свидетельства о включении ревизионного союза в единый реестр ревизионных союзов и ревизоров-консультантов". При этом, правда, констатируется, что отсутствие зарегистрированных саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов делает невозможным полноценное функционирование как ревизионных союзов, так и непосредственно сельскохозяйственных кооперативов, входящих в указанные союзы. Сейчас на сайте Минсельхоза России есть Реестр саморегулируемых организаций ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов*(23), в котором обозначены две организации:

1) Российская саморегулируемая организация ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов союз "Агроконтроль";

2) Саморегулируемая организация ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов "Российский союз "Чаянов".

Получается специфическая ситуация: Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ распространяется на СРО, объединяющие сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы. Но Федеральный закон "О сельскохозяйственной кооперации" устанавливает: "Сельскохозяйственная кооперация - система сельскохозяйственных производственных и сельскохозяйственных потребительских кооперативов и их союзов". Статья 4 данного закона расшифровывает, что потребительские кооперативы являются некоммерческими организациями и в зависимости от вида их деятельности подразделяются на перерабатывающие, сбытовые (торговые), обслуживающие, снабженческие, садоводческие, огороднические, животноводческие и иные кооперативы, созданные в соответствии с установленными требованиями для выполнения одного или нескольких из указанных в данном законе видов деятельности. Сельскохозяйственный потребительский кредитный кооператив - особая организация, но создаваемая в том числе и в соответствии с Законом "О сельскохозяйственной кооперации", а значит, подпадающая под обязанность вступления в ревизионный союз, который, в свою очередь, должен вступить в соответствующую СРО. Но именно на ревизионные союзы и их СРО Закон от 13 июля 2015 г. не распространяется. По-видимому, практика определит приоритетное членство, но разночтения в нормативных актах должны быть устранены.

Вернемся к анализу статуса СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг. Его имеют следующие организации (согласно данным Банка России)*(24):

1) Национальная ассоциация участников фондового рынка (НАУФОР), которая объединяет профессиональных участников фондового рынка - брокеров, дилеров, управляющих ценными бумагами и депозитариев, а также управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

2) Национальная фондовая ассоциация (НФА), которой распоряжением ФКЦБ России от 12 ноября 2003 г. N 03-2646/р выдано разрешение на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющей брокерскую деятельность, дилерскую деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами. Приказом ФСФР России от 23 декабря 2004 г. N 04-1331/пз ей выдано разрешение на осуществление депозитарной деятельности.

3) Национальная лига управляющих (НЛУ), которая объединяет управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, а также профессиональных участников фондового рынка - брокеров, дилеров, управляющих ценными бумагами и депозитариев.

4) Профессиональная ассоциация регистраторов, трансферагентов и депозитариев (ПАРТАД), которой распоряжением ФКЦБ России от 22 октября 2003 г. N 03-2338/р выдано разрешение на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющей деятельность по ведению реестра владельцев именных ценных бумаг или депозитарную деятельность и/или клиринговую деятельность. Приказом ФСФР России от 29 августа 2013 г. N 13-2028/пз-и ей выдано разрешение на приобретение статуса саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг.

5) Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона (ПУФРУР), которому распоряжением ФКЦБ России от 27 февраля 2004 г. N 04-570/р выдано разрешение на осуществление деятельности в качестве саморегулируемой организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, осуществляющих брокерскую, дилерскую деятельность, деятельность по управлению ценными бумагами.

Обращает на себя внимание, что в рамках одного вида саморегулируемых организаций нет единства в определении организационно-правовой формы. Часть из них созданы как ассоциации, часть - как некоммерческие партнерства. Скажем, Устав НФА указывает на ассоциацию как форму объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг*(25). В само название НФА введено упоминание о саморегулируемой организации. Полное наименование - "Национальная фондовая ассоциация (саморегулируемая некоммерческая организация)". Пункт 1.1 Устава ПАРТАД также закрепляет, что формой Профессиональной ассоциации регистраторов, трансферагентов и депозитариев является именно ассоциация*(26). Е.А. Суханов и Н.В. Козлова считают, что представленные организации вообще выступают как "специфическая разновидность ассоциации"*(27).

Пункт 1.1 Устава ПУФРУР закрепляет: "Некоммерческое партнерство профессиональных участников фондового рынка Уральского региона, именуемое в дальнейшем "Партнерство", является некоммерческой организацией, объединяющей юридических лиц и действующей на основании Гражданского кодекса РФ и Федерального закона "О некоммерческих организациях"*(28).

Интересна вся история с членством в СРО, которое во всех нормативных актах обозначено как добровольное. Однако Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг в свое время было утверждено Положение о саморегулируемых организациях профессиональных участников рынка ценных бумаг (постановление от 1 июля 1997 г. N 24)*(29), пункт 6.8 которого закрепляет: "В случае если профессиональный участник рынка ценных бумаг, имеющий лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, в течение трех месяцев с момента исключения или выхода из саморегулируемой организации не вступит в саморегулируемую организацию, его лицензия аннулируется лицензирующим органом".

Принцип добровольности отчасти отрицается, так как членство в самоуправляемой организации становится условием осуществления профессиональной деятельности. Действительно, профессиональный участник рынка ценных бумаг доброволен во вступлении в саморегулируемую организацию, но, не вступая в нее (или при исключении из нее), он утрачивает право быть таким участником. Членство в СРО как условие получения соответствующей лицензии было предметом рассмотрения в Верховном Суде РФ (решение от 22 июня 1999 г. N ГКПИ99-114).

Надо сказать, что Верховный Суд РФ следует несколько иезуитской логике. Он не согласился с тем, что нарушается принцип добровольности участия в некоммерческих организациях. Указанные нормы, принятые ФКЦБ, "не предписывают вступать в саморегулируемые организации профессиональных участников рынка ценных бумаг, а устанавливают порядок, согласно которому решение о выдаче ходатайства на выдачу (продление) лицензии принимается саморегулируемой организацией, членство в которой является одним из условий получения лицензии. Введение такого правила основано на указах Президента РФ от 21 марта 1996 г. N 408 "Об утверждении Комплексной программы мер по обеспечению прав вкладчиков и акционеров" и от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации", в которых содержится прямой запрет выдачи лицензий организациям без вступления в члены одной из саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг; членство в таких организациях признается необходимым для всех профессиональных участников рынка ценных бумаг"*(30).

Невольно можно задаться вопросом: как обеспечивается принцип добровольности, если, не являясь членом СРО, нельзя получить лицензию? То есть наличие правоотношений с саморегулируемой организацией является допуском к профессиональной деятельности. Принцип добровольности означает право выхода. Выход из организации влечет утрату только тех прав и обязанностей, которые напрямую возникают у субъекта как члена СРО. Если же выход из организации влечет утрату и иных прав, установленных действующим законодательством и не связанных именно с членством, то можно говорить об отрицании принципа добровольности. Суд "подгонял" под реально складывающуюся ситуацию принцип добровольности, для чего ему пришлось от него абстрагироваться.

Как отмечает Э.В. Талапина, эти судебные решения - попытка суда (причем правильная) оправдать необходимость, т.е. обязанность участников рынка ценных бумаг, вступления в саморегулируемые организации. Конечно, в условиях действия Федерального закона, определяющего некоммерческую организацию как добровольное объединение, с одной стороны, и подзаконного акта, устанавливающего необходимым условием лицензирования вступление в саморегулируемую организацию, - с другой, суд, по сути дела, руководствовался концептуально верным представлением о саморегулируемых организациях. Но пока саморегулируемые организации называются некоммерческими в том виде, как это предусмотрено действующим Федеральным законом, ситуация не изменится. Суды, соблюдая приоритет закона, будут вынуждены искать оправдывающие концепцию формулировки, утверждая, что черное - это белое, как и произошло в рассмотренных прецедентах"*(31).

Возможно, что судебное решение оправданно, но нельзя согласиться с тем, что оно носит правовой характер. Отметим, что фактическое обязательное членство "обставлялось" еще и отсутствием значительного количества СРО, куда мог бы вступить участник рынка ценных бумаг. Данная политика объяснялась тем, что это позиция Д. Васильева, главы ФКЦБ с 1996 по 1999 г. Кроме того, упомянутый в решении Верховного Суда РФ Указ Президента РФ от 1 июля 1996 г. N 1008 "Об утверждении Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации" предусматривал: "Членство в саморегулируемых организациях является необходимым для всех профессиональных участников рынка, осуществляющих виды деятельности, регулирование которых входит в компетенцию соответствующей саморегулируемой организации". Нетрудно увидеть шаткость позиции сторонников обязательного членства: оно вводилось не законом, а подзаконным актом, к тому же не имеющим прямой цели нормативного регулирования отдельной группы правоотношений. Концепцию развития вряд ли можно признать нормативным актом, имеющим жесткие императивные свойства.

После отставки Д. Васильева появился Указ Президента РФ от 16 октября 2000 г. N 1756 "О признании утратившими силу отдельных положений актов Президента Российской Федерации, касающихся развития рынка ценных бумаг"*(32), согласно которому положение об обязательном членстве в СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг было отменено. Уже тогда общие претензии были систематизированы: деятельность СРО похожа на "бюрократическую рутину", используется монополия для получения взносов от участников рынка, отстаиваются интересы только крупных компаний, формируются правила "под себя" и др.*(33).

Сложившаяся ситуация с передачей части полномочий государственных органов СРО именовалась некоторыми учеными как навязывание СРО выполнения функций и полномочий (регулятивными), которыми субъекты гражданских правоотношений обладать не могут в принципе. "Более того, реализация полномочий СРО может приводить к ситуации конфликта интересов внутри самой СРО. Так, например, нельзя забывать, что членами СРО являются конкурирующие между собой на рынке организации. В этой связи в случае проведения проверки организация - член СРО, участвующая в проведении проверки, может использовать свои функции проверяющего члена, в том числе и для получения конкурентных преимуществ"*(34).

Д. Звягинцев в 2000 г. отмечал: "Сегодня, когда рынок ценных бумаг в стране переживает свое становление, передача отдельных функций ФКЦБ саморегулируемым организациям без отработки надлежащей системы контроля со стороны государства несколько преждевременна и приводит не только к ущемлению прав профессиональных участников рынка ценных бумаг, но и к снижению эффективности государственного контроля"*(35). В то же время Е.В. Зенькович обосновывает обязательность членства в СРО в указанной сфере. "Деятельность некоммерческих организаций в целом направлена на реализацию социальных, общественно значимых функций, а также на защиту предпринимателей, инвесторов от необоснованного государственного вмешательства в рыночные отношения. В то же время одним из средств, направленных на защиту частных и публичных интересов, является институт учета прав собственности на ценные бумаги, который затрагивает значительное число субъектов экономической деятельности (в том числе институт контроля за коллективными инвестициями). Достижение публично-правовой цели указанного учета призваны обеспечивать реестродержатели, специализированные депозитарии. Их публично-правовой статус обусловливает право законодателя предъявлять к ним специальные требования, касающиеся в том числе обязательного членства в саморегулируемой организации. Таким образом, СРО обладают двойственной природой: с одной стороны, это некоммерческие организации, с другой стороны, они приобретают публично-правовой статус"*(36).

Сами представители СРО, критикуя обязательное членство, отмечали: "Трудно согласиться с теми, кто полагает, что это (переход на добровольное членство. - О.Р.) приведет к развалу СРО. Как специалисты, работающие в НП "Национальный депозитарный центр", можем сказать, что профессиональные участники рынка ценных бумаг объективно заинтересованы в том, чтобы участвовать в любых объединениях, которые помогают поддерживать высокие стандарты профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг и деловой этики, добиваться оперативного решения проблем, возникающих в ходе применения законодательства и нормативных правовых актов регулирующих органов, способствуют поддержанию среды, необходимой для конструктивного сотрудничества участников рынка, а также честной и добросовестной рыночной конкуренции. Отмена противоречащих законодательству актов позволит укрепить на рынке ценных бумаг авторитет СРО как реальных представительных органов профессиональных участников рынка ценных бумаг, выражающих их общие интересы, а также избавиться от организационной неразберихи и безответственности, все больше захватывающих рынок ценных бумаг в результате дублирования СРО функций государственных органов при регулировании деятельности участников рынка ценных бумаг и проведении проверок"*(37).

Вернемся теперь к основным положениям Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ. Дадим общую оценку: он преследует правильную цель - систематизировать значительный объем нормативных актов и привести их к единому знаменателю. Более того, разработчики Закона явно учли ту критику, которая присутствовала в юридической литературе относительно статуса СРО (в том числе той, которая принадлежит автору данной статьи*(38)).

Статья 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ определяет цели деятельности СРО, среди которых не только те, которые направлены на защиту интересов участников бизнес-отношений, но и те, которые носят публичный характер: "развитие финансового рынка Российской Федерации, содействие созданию условий для эффективного функционирования финансовой системы Российской Федерации и обеспечения ее стабильности".

Законодательство устанавливает требования, предъявляемые к СРО, которые содержат не только количественные показатели (должна объединять не менее 26% общего количества финансовых организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности), но и качественные: наличие внутренних стандартов СРО, соответствие руководителя СРО определенным требованиям. Кроме того, законодательство теперь предъявляет особые требования к структуре управления СРО, что свидетельствует о большем государственном контроле по отношению ко всем вопросам организации и деятельности СРО. Ведение единого реестра саморегулируемых организаций в сфере финансового рынка осуществляется Банком России.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ вводит понятия стандартов СРО, внутренних стандартов, а также базовых стандартов. Особо следует отметить, что обжаловать внутренние стандарты СРО могут не только финансовые организации (их клиенты), но и иные лица. В этой части заметно расширение полномочий граждан и юридических лиц. По сути, законодательство приравняло СРО в части режима работы с обращениями к статусу органов государственной власти. Статья 17 Закона предусматривает, что СРО рассматривает обращения физических и юридических лиц, включая обращения в отношении своих членов. Обращения, поступившие в саморегулируемую организацию, подлежат рассмотрению в течение тридцати дней, следующих за днем их поступления. В исключительных случаях, а также в случае необходимости получения саморегулируемой организацией дополнительных документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения, срок рассмотрения обращения может быть продлен не более чем на тридцать дней с уведомлением заявителя о продлении срока рассмотрения обращения. Есть общая отсылка к законодательству России, но, по-видимому, было бы точнее сделать ссылку на Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"*(39). Есть важное дополнение: Саморегулируемая организация в порядке и сроки, установленные Банком России, предоставляет в Банк России информацию о поступивших обращениях и ответах на обращения. Кроме того, члены СРО вправе направить в Банк России жалобу на действия (бездействие) СРО.

Несколько слов о базовых стандартах, которым посвящена статья 5 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ.

Во-первых, сейчас четко обозначено, какие базовые стандарты должны быть разработаны. Во-вторых, определено, что проекты разрабатываются СРО. В-третьих, предусматривается создание комитета по стандартам по соответствующему виду деятельности финансовых организаций при Банке России.

Банк России не утрачивает полномочия регулятора отношений, он устанавливает перечень обязательных для разработки СРО определенного вида базовых стандартов из числа закрепленных законом и требования к их содержанию. СРО могут выработать дополнительные базовые стандарты и представить их на согласование.

Комитет по стандартам - новый орган при Банке России. Законодательство предъявляет требования к его составу: не менее двух третей членов комитета по стандартам должны составлять представители СРО по соответствующему виду деятельности финансовых организаций. В случае наличия нескольких СРО, объединяющих финансовые организации, которые осуществляют один вид деятельности, в комитет должно входить равное количество представителей каждой СРО. В состав комитета по стандартам должны входить представители Банка России, а также федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной деятельности. Председатель комитета избирается из числа его членов и освобождается от должности в порядке, установленном положением о комитете по стандартам. Положение о комитете утверждается Банком России.

Базовые стандарты после их согласования комитетом по стандартам направляются на утверждение в Банк России. Базовые стандарты не подлежат государственной регистрации. Законом определен порядок согласования и утверждения базовых стандартов. Банк России размещает утвержденные базовые стандарты на своем официальном сайте в сети Интернет. Базовые стандарты применяются через десять дней со дня их размещения на официальном сайте Банка России в Интернете, если иной срок не установлен базовыми стандартами.

Обращает на себя внимание, что статья 7 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ закрепляет возможность осуществления СРО полномочий, переданных СРО Банком России. Налицо - делегирование государственно-властных полномочий, что следует приветствовать: государству необходимо нарабатывать опыт в данной сфере. Тем более, что с точки зрения техники правотворчества были максимально учтены все те наработки, которые присутствуют в юридической науке относительно природы и пределов делегирования публичной власти негосударственным организациям. Не останавливаясь подробно на данном аспекте, лишь укажем, что инициатива должна исходить от СРО, которая должна письменно обратиться в Банк России о передаче части полномочий.

Согласно ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ членство финансовой организации в СРО является обязательным. Статьей 9 допускается ассоциированное членство в саморегулируемой организации. Законодательство подробно регулирует порядок приема в члены СРО (ст. 10). Предусматривается исключение финансовой организации из членов СРО. Саморегулируемая организация обязана вести реестр своих членов со дня приобретения статуса СРО.

Контролю СРО деятельности своих членов посвящена статья 14 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ. Устанавливаются плановые и внеплановые проверки. Плановая проверка проводится не реже одного раза в пять лет и не чаще одного раза в год. Кстати, СРО ежегодно до 1 февраля направляет в Банк России график плановых проверок своих членов на текущий год. Основанием для проведения СРО внеплановой проверки является поручение Комитета финансового надзора Банка России на проведение проверки члена СРО, направленная в СРО жалоба на нарушение членом СРО базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО, или иные основания, предусмотренные внутренними стандартами СРО.

В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ СРО за несоблюдение базовых стандартов, внутренних стандартов и иных внутренних документов СРО вправе применять в отношении своих членов следующие меры:

1) предъявление требования об обязательном устранении членом СРО выявленных нарушений в установленные сроки;

2) вынесение члену СРО предупреждения в письменной форме;

3) наложение штрафа на члена СРО в размере, установленном внутренними документами СРО;

4) исключение из членов СРО;

5) иные меры, установленные внутренними документами СРО, не противоречащие законодательству РФ и нормативным актам Банка России.

Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ подробно регулирует перечень органов управления СРО, требования, предъявляемые к ним (в том числе к их составу: например, предусматриваются независимые члены постоянно действующего коллегиального органа управления), их компетенцию.

СРО находятся под надзором со стороны Банка России, который определяет порядок его осуществления. Предметом надзора за деятельностью СРО является соблюдение этой СРО требований, установленных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ, нормативными актами Банка России, базовыми стандартами, внутренними стандартами, а также проверки, которые осуществляет саморегулируемая организация в отношении своих членов. В случае выявления в ходе надзора Банком России нарушения СРО установленных требований Банк России направляет в эту СРО предписание о его устранении с указанием срока исполнения предписания. В случае же неисполнения данного предписания Банк России вправе:

1) наложить штраф в размере и порядке, которые установлены КоАП РФ;

2) направить в СРО требование о замене руководителя СРО;

3) принять решение о прекращении статуса СРО;

4) приостановить исполнение всех или части функций СРО, в том числе приостановить все или часть полномочий, переданных ей Банком России, по одному или нескольким видам деятельности, являющимся предметом саморегулирования для СРО.

Представители Банка России вправе присутствовать на собраниях (заседаниях) органов управления и специализированных органов СРО, а также на иных проводимых ею мероприятиях.

Статья 30 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 223-ФЗ устанавливает участие СРО в нормотворчестве. "Банк России и саморегулируемые организации могут создавать совместные рабочие группы, иные объединения для совместной подготовки проектов нормативных актов Банка России". Статья 31 указанного закона предусматривает представительство СРО в Банке России. Саморегулируемые организации, действующие на финансовом рынке, имеют право создать совет СРО из числа руководителей СРО. Основной целью деятельности совета СРО является координация интересов СРО на финансовом рынке и их представительство в Банке России.

Таким образом, с 11 января 2016 г. наступит новая веха в развитии саморегулируемых организаций в сфере рынка ценных бумаг. Анализ нормативного акта, обусловливающего этот переход, показывает, что государство учло значительный спектр замечаний, сформулированных представителями юридической теории и практики. Основным регулятором отношений остается Банк России, что также свидетельствует о том, что саморегулирование в сфере рынка ценных бумаг будет иметь положительный характер.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 49. ст. 6076.

*(2) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2015. N 29 (ч. 1). ст. 4349.

*(3) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 17. ст. 1918.

*(4) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. ст. 4562.

*(5) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 10. ст. 1163.

*(6) См.: Ростовцева Н.В. Правовое положение саморегулируемых организаций в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. N 11.

*(7) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 30 (ч. 1). ст. 4084.

*(8) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 49. ст. 4562.

*(9) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 19. ст. 2071.

*(10) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. ст. 166.

*(11) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 50. ст. 6247.

*(12) См.: Национальная ассоциация негосударственных пенсионных фондов // www.napf.ru/.

*(13) В настоящее время закон утратил силу.

*(14) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 29. ст. 3627.

*(15) См.: Тарасенко О.А., Хоменко Е.Г. Саморегулирование на рынке банковских услуг // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4. С. 43-47.

*(16) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). ст. 41.

*(17) Свит Ю.П. Саморегулируемые организации жилищных накопительных кооперативов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2015. N 4. С. 52-56.

*(18) См.: Сокол П.В. Новый Закон о жилищных накопительных кооперативах // Законодательство и экономика. 2005. N 11.

*(19) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. N 27. ст. 3435.

*(20) См.: www.cbr.ru/finmarkets/?PrtId=sv_micro.

*(21) См.: Некоммерческое партнерство "Межрегиональный союз микрофинансовых организаций "Единство" // www.sro-mfo.ru/files/Ustav.pdf.

*(22) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 45. ст. 4635.

*(23) См.: Минсельхоз России // www.mcx.ru/navigation/docfeeder/show/346.htm.

*(24) См.: www.cbr.ru/finmarkets/files/supervision/list_sro_securities.docx.

*(25) См.: Национальная фондовая ассоциация // www.nfa.ru/nfa2/association/doc_ustav.pdf.

*(26) См.: ПАРТАД // www.partad.ru/pologen/ustav.htm.

*(27) См.: Гражданское право: В 4 т. Т. 1: Общая часть: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2008.

*(28) ПУФРУР // www.uralprofi.ru/about/ustav.php.

*(29) См.: Вестник ФКЦБ России. 1997. N 4.

*(30) В последующем в кассационном порядке решение подтверждено (см.: Определение Верховного Суда РФ от 17 августа 1999 г. N КАС99-182).

*(31) Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11.

*(32) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 43. ст. 4233.

*(33) См.: Преженцев П. Как испытывали СРО на российском фондовом рынке // Коммерсантъ. 2004. 30 сентября.

*(34) Комментарий к ст. 57 // Доронина Н.Г., Семилютина Н.Г. Комментарий к Федеральному закону "Об инвестиционных фондах" (постатейный). М., 2003.

*(35) Звягинцев Д. Стабилизировать рынок ценных бумаг // Законность. 2000. N 12.

*(36) Зенькович Е.В. Рынок ценных бумаг: административно-правовое регулирование / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2007.

*(37) Абрамов А.Е., Иванов К.В., Лагунов В.Я. СРО: идея, практика и предложения // Право и экономика. 1999. N 4.

*(38) См.: Романовская О.В. Понятие саморегулируемой организации в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Современное право. 2009. N 6. С. 45-49; она же. Саморегулируемые организации как субъекты конституционного права // Вестник Тверского гос. ун-та. 2009. N 9. С. 135-141.

*(39) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. ст. 2060.