Комментарий к письму Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2015 N 02-10-07/69764 (А. Гусев, журнал "Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера", N 2, февраль 2016 г.)

Комментарий к письму Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2015 N 02-10-07/69764

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Бюджетные организации:

акты и комментарии для бухгалтера"

Журнал "Бюджетные организации: акты и комментарии для бухгалтера", N 2, февраль 2016 г., с. 60-65.

В комментируемом Письме от 01.12.2015 N 02-10-07/69764 Минфином разъяснена коллизия, возникающая при применении положений Правил осуществления Росфиннадзором полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1092 (далее - Правила N 1092), и Административного регламента исполнения Росфиннадзором государственной функции по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденного Приказом Минфина РФ от 20.03.2014 N 18н (далее - Административный регламент N 18н).

В соответствии с п. 1 Положения о Росфиннадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 04.02.2014 N 77, Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом от 30.12.2008 N 307-ФЗ "Об аудиторской деятельности".

Полномочия территориальных органов Росфиннадзора определены Приказом Минфина РФ от 26.08.2014 N 80н "Об утверждении Типового положения о территориальном (межрегиональном территориальном) управлении Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в субъекте Российской Федерации (субъектах Российской Федерации, находящихся в границах федерального округа)".

Контрольные мероприятия осуществляются Росфиннадзором в соответствии с Правилами N 1092 и Административным регламентом N 18н.

Напомним, что внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений - контрольная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся соответственно органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ, местных администраций, Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

В силу ч. 2 ст. 269.2 БК РФ при осуществлении полномочий по внутреннему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля:

- проводятся проверки, ревизии и обследования;

- направляются акты, заключения, представления и (или) предписания объектам контроля;

- направляются уведомления о применении бюджетных мер принуждения органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении бюджетных мер принуждения;

- осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Согласно ст. 267.1 БК РФ орган государственного (муниципального) финансового контроля может проводить следующие контрольные мероприятия:

- проверку, которая означает совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного учета и бюджетной отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. Проверки могут быть камеральными и выездными. Под камеральными проверками понимаются проверки, проводимые по месту нахождения органа государственного (муниципального) финансового контроля на основании бюджетной отчетности и иных документов, представленных по его запросу. Выездные проверки - проверки, проводимые по месту нахождения объекта контроля, в ходе которых определяется фактическое соответствие совершенных операций данным бюджетной отчетности и первичных документов;

- ревизию, представляющую собой комплексную проверку деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бухгалтерской и бюджетной отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом;

- обследование, которое будет заключаться в анализе и оценке состояния определенной сферы деятельности объекта контроля, в том числе внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита. Результаты обследования оформляются заключением;

- санкционирование операций, под которым понимается проставление разрешительной надписи после проверки документов, представленных в целях осуществления финансовых операций, на их наличие и (или) соответствие указанной в них информации требованиям бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются (п. 7 Правил N 1092):

- главные распорядители (распорядители, получатели) средств федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

- финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета;

- федеральные государственные учреждения;

- федеральные государственные унитарные предприятия;

- государственные корпорации и государственные компании;

- хозяйственные товарищества и общества с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах;

- юридические лица (за исключением государственных (муниципальных) учреждений, государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных корпораций и государственных компаний, хозяйственных товариществ и обществ с участием публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальные предприниматели, физические лица в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета, договоров (соглашений) о предоставлении государственных гарантий РФ;

- органы управления государственными внебюджетными фондами РФ;

- юридические лица, получающие средства из бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования;

- кредитные организации, осуществляющие отдельные операции с бюджетными средствами, в части соблюдения ими условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из федерального бюджета;

- государственные заказчики, контрактные службы, контрактные управляющие, уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, производящие действия, направленные на осуществление закупок товаров, работ, услуг для федеральных нужд в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ;

- товарищества собственников жилья, жилищные, жилищно-строительные кооперативы или иные специализированные потребительские кооперативы, выбранные собственниками помещений в многоквартирных домах управляющие организации;

- региональные операторы.

Согласно п. 56 Административного регламента N 18н результаты камеральной проверки оформляются актом, который подписывается должностным лицом, проводящим проверку, не позднее последнего дня срока камеральной проверки. Акт камеральной проверки в течение трех рабочих дней со дня его подписания направляется представителю объекта контроля в порядке, установленном этим регламентом.

Результаты выездной проверки (ревизии) также оформляются актом, который должен быть подписан руководителем проверочной (ревизионной) группы в срок не позднее 15 рабочих дней, исчисляемых со дня, следующего за днем подписания справки о завершении контрольных действий.

К акту выездной проверки (ревизии), помимо акта встречной проверки и заключения, подготовленного по результатам проведения обследования, прилагаются изъятые предметы и документы, результаты экспертиз (исследований), фото-, видео- и аудиоматериалы.

Акт выездной проверки (ревизии) в течение трех рабочих дней со дня его подписания вручается (направляется) представителю объекта контроля в порядке, установленном Административным регламентом N 18н. Дата вручения (направления) представителю объекта контроля акта выездной проверки (ревизии) является днем окончания выездной проверки (ревизии).

В случае несогласия с выводами, указанными в акте, проверяемое лицо вправе их обжаловать. Так, согласно п. 45, 65 Правил N 1092 объект контроля вправе представить письменные возражения на акт выездной или камеральной проверки (ревизии) в течение десяти рабочих дней со дня его получения. Письменные возражения объекта контроля прилагаются к материалам выездной проверки (ревизии). Вместе с тем положения Административного регламента N 18н устанавливают меньший срок для представления объектом контроля таких возражений. В соответствии с п. 56, 77 Административного регламента N 18н письменные возражения должны быть представлены в течение пяти рабочих дней со дня получения соответствующего акта.

Таким образом, налицо противоречие одного документа другому. Однако при применении указанных документов нужно исходить из следующего. Административный регламент N 18н разработан и утвержден Минфином во исполнение п. 4 Правил разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16.05.2011 N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг".

Согласно п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Поскольку постановление Правительства РФ, которым утверждены Правила N 1092, является актом более высокой юридической силы, чем приказ Минфина, которым утвержден Административный регламент N 18н, последний в случае коллизии норм не может быть применен. Следовательно, срок для представления объектом проверки возражений составляет десять (а не пять) рабочих дней со дня получения акта проверки (ревизии).