Пути совершенствования правового регулирования основ применения реквизиции в период военного положения в России (Т.С. Шнякина, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г.)

Пути совершенствования правового регулирования основ применения реквизиции в период военного положения в России

Т.С. Шнякина,

преподаватель Военного университета

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 10, октябрь 2015 г., с. 113-119.

Правовая основа применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации представляет собой сложную, многоуровневую систему правовых актов различного юридического содержания и свойства, включающих в себя решения государственных органов власти и органов военного управления по поводу того, кто, где, когда, почему, при каких условиях, как и к кому правомочен применять реквизицию в период военного положения в Российской Федерации.

При всей многоплановости действующей системы правовых актов о применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации сама реквизиция в текстах законов обозначается через различные термины и характеризуется неодинаковым набором признаков, т.е. отсутствует единый подход в ее законодательном закреплении. Отсутствие единства в правовом регулировании на законодательном уровне вызвано рядом причин, ключевыми среди которых можно назвать следующие:

1) априорное отнесение реквизиции к гражданской отрасли права и, как следствие, неправильное определение природы реквизиции, ее места в системе ограничительных мер, применяемых государством в предусмотренных законами обстоятельствах, а также невозможность надлежащим образом обеспечить работу механизма применения реквизиции;

2) сложность и многоплановость реквизиции как правового явления при отсутствии систематизации ее видов;

3) смешение общего, частного и особенного в правовом регулировании реквизиции в целом, а также ее отдельных видов;

4) отсутствие теоретических, законодательных и практических разработок в области порядка применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации;

5) рамочность и бланкетность законодательной характеристики реквизиции и отдельных ее видов, а также процессов их применения;

6) фрагментарность и коллизионность правового регулирования применения реквизиции в целом и реквизиции в период военного положения в Российской Федерации;

7) отсутствие системности в организационном регулировании вопросов применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации.

Устранению названных противоречий и пробелов в действующем реквизиционном законодательстве должно способствовать единство в легальном, доктринальном и практическом подходе к законодательному обеспечению и организации порядка применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации.

Долгое время единственным фундаментальным трудом о режиме военного положения в России была монография "Исключительное положение" 1908 г., автором которой являлся профессор В.М. Гессен*(1). Кроме того, необходимо назвать еще один его труд в административной области - "Лекции по полицейскому праву"*(2). В 1998 г. появилась работа С.В. Пчелинцева "Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации"*(3), в 2003 г. В.А. Федоровым защищена диссертация по теме: "Правовой институт исключительного (военного и чрезвычайного) положения в Российской Федерации"*(4), в 2007 г. С.В. Иванеевым защищена диссертация "Правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил по обеспечению режима чрезвычайного положения в Российской Федерации"*(5). Исключительные полномочия Президента Российской Федерации в период военного положения были рассмотрены А.А. Тарановым*(6) в 2008 г. Д.Н. Долининым анализировались правовые ограничения прав и свобод человека в условиях военного и чрезвычайного положений*(7), однако вопросы применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, являющейся одним из видов ограничений прав человека в условиях режима военного положения, в работе не затрагивались. Особо следует отметить вышедшую в 2012 г. монографию В.В. Лапаевой в части, касающейся анализа конституционных критериев ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также соответствующих позиций Конституционного Суда Российской Федерации*(8).

Непосредственно вопросам правового регулирования принудительного возмездного изъятия имущества в условиях чрезвычайных обстоятельств в научной литературе уделялось еще менее внимания. Наиболее глубокий и всесторонний анализ в этой области был произведен М.В. Венециановым еще в XIX в. Однако со времени выхода в свет его работы под названием "Экспроприация с точки зрения гражданского права"*(9) перестали существовать два государства и успело сформироваться и развиться третье - Российская Федерация. Кроме того, М.В. Венецианов отмечал, что применение реквизиции в период военного положения не является гражданско-правовой экспроприацией, а относится к особому государственному праву необходимости, выходящему за пределы предмета его исследования.

В 2009 г. Е.Н. Афанасьевой*(10) с позиций гражданского права была рассмотрена реквизиция как универсальный юридический факт, порождающий и прекращающий право собственности; одновременно как гражданское правоотношение, основанное на административном акте, и "система динамичных элементарных разно отраслевых норм публичного и частного права"; а также как институт российского законодательства. В том же ключе реквизиция рассматривалась О. Виноградовым, М.Н. Малеиной, Н.И. Таскиной и Е.В. Оболонковой*(11).

Таким образом, научных разработок, посвященных рассмотрению правового регулирования применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации как обеспечительно-ограничительной меры режима военного положения с позиций административного, а тем более военного права, ни в прошлом, ни в настоящем не имеется. Также до настоящего момента не проводилось и самого сопоставительного анализа содержания термина реквизиции в период военного положения в Российской Федерации и содержания иных терминов, известных российскому праву и обозначающих принудительное изъятие имущества в условиях чрезвычайных обстоятельств. Более того, такого рода исследования не имели места просто потому, что авторами при поверхностном подходе к проблемам реквизиции, без проникновения в ее глубины, не могла быть вскрыта сама природа реквизиции, ее внутреннее устройство.

Для полноты понимания реквизиции в период военного положения в Российской Федерации как правового явления необходимо рассмотрение реквизиции одновременно в трех ракурсах:

- как меры государственного принуждения, имеющей имущественно-ограничительный характер и направленной на достижение цели введения режима военного положения в Российской Федерации, т.е. на создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России;

- как отдельного вида принудительного изъятия имущества, используемого только в период военного положения в Российской Федерации государством на праве крайней необходимости;

- как процедурного производства военно-административного характера - реквизиционного процесса периода военного положения в Российской Федерации.

Начало детальному правовому регулированию реквизиционного процесса в период военного положения в Российской Федерации должно быть положено с констатации того факта, что к реквизиции непосредственно в период военного положения в Российской Федерации гражданское законодательство не применяется. Основанием приведения в исполнение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации является односторонний правовой акт государственного управления, при котором волеизъявление собственника не имеет значения. В свою очередь, уже примененную реквизицию в период военного положения в Российской Федерации следует рассматривать с позиций гражданского права как событие, с которым ГК РФ связывает наступление гражданско-правовых последствий (право требования по суду возврата сохранившегося имущества, невозможность распоряжения имуществом на период реквизиции и т.д.), а не как гражданско-правовое отношение.

Таким образом, основная задача, которая должна быть положительно разрешена современной юридической наукой и практикой, - это признание за реквизицией в период военного положения в Российской Федерации ее военно-административной правовой сущности.

В Российской Федерации нет единой реквизиции, а существует множественность родов и видов реквизиций, имеющих собственные назначение и порядок осуществления, а также обладающих относительной самостоятельностью. Пункт 1 ст. 242 ГК РФ содержит рамочное определение реквизиции, отвечающее общим признакам трех самостоятельных родов реквизиций, допускаемых и известных на настоящий момент в Российской Федерации: военная реквизиция, чрезвычайная реквизиция и правоохранительная реквизиция. Реквизиция в период военного положения в Российской Федерации является специфическим видом военной реквизиции.

При этом в соответствии с Федеральным конституционным законом "О военном положении" от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ реквизиция в период военного положения в Российской Федерации может применяться на основании указа Президента Российской Федерации и в соответствии с федеральным законом на территории, объявленной на военном положении (подп. 7 п. 2 ст. 7), а также на территории, на которой ведутся военные действия и объявлено военное положение (ст. 10). Предлагается именовать такую реквизицию оперативной реквизицией. Также реквизиция в период военного положения в Российской Федерации может применяться на основании федерального закона или нормативного правового акта Российской Федерации и в соответствии с ними независимо от территории действия режима военного положения (п. 1 ст. 7 и ст. 8). Предлагается именовать ее хозяйственной (плановой) реквизицией. Хозяйственная и оперативная реквизиции в зависимости от порядка их организации могут быть тайными и открытыми. Оперативная реквизиция в зависимости от уровня принятия решения об исполнении ее применения - принятой центральными органами военного управления (прямая) и принятой командиром (обратная).

Специфика конкретного реквизиционного процесса как особого процедурного порядка определяется спецификой применяемого вида реквизиции в период военного положения в Российской Федерации (оперативной, хозяйственной, прямой, обратной, открытой, тайной).

В системе правовых актов о применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации отсутствует федеральный закон оперативного характера о порядке применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, наличие которого предусматривается Федеральным конституционным законом "О военном положении", ГК РФ, ЗК РФ и другими законодательными актами.

В систему организации применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации Федеральным конституционным законом "О военном положении" включены Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти (в частности, полиция МВД России согласно Федеральному закону "О полиции" от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ), органы военного управления, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Для приведения ГК РФ в соответствие с Федеральным конституционным законом "О военном положении" необходимо внести в п. 1 ст. 242 названного Кодекса изменения и изложить его в следующей редакции: "В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов и (или) органов военного управления может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)".

Как представляется, приводить в исполнение реквизицию в период военного положения в Российской Федерации возможно исключительно на основании предписаний органов военного управления, что должно быть положено в основу режима военного положения и для применения иных мер, обеспечивающих режим военного положения, а также явиться его специфическим отличием от режимов чрезвычайного положения, контртеррористической операции и иных специальных правовых режимов. Предписание как правовой акт органа военного управления должно представлять собой письменное распоряжение, составляемое по определенной форме.

При этом отсутствует конкретика в законодательном определении органа военного управления, на которого Президентом Российской Федерации может быть возложено применение оперативной реквизиции.

В связи с изложенным предлагается обеспечить взаимосогласованное применение реквизиции в период военного положения в Российской Федерации через сосредоточение управления всем комплексом сил и средств государства в период военного положения в Российской Федерации в едином центре управления системой специальных объектов (пунктов и центров управления органами и организациями) - Национальном центре управления обороной Российской Федерации (прямая оперативная реквизиция).

Как представляется, командиры воинских частей (подразделений), отвечающие за ведение военных действий (выполнение отдельных военных операций или задач) на территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение, должны иметь законодательно закрепленное право самостоятельно принимать решение о необходимости применения конкретной оперативной реквизиции на данной территории на условиях крайней необходимости (обратная оперативная реквизиция). О причинах, количестве и качестве каждой такой реквизиции командиры должны немедленно сообщать непосредственному начальнику и в центр.

Гарантией обеспечения защиты публичного и частного интересов при применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации должно явиться четкое нормативное закрепление разграничений сфер (зон) ответственности органов военного управления и органов государственной власти за обеспечение и снабжение государства необходимым имуществом. В связи с этим по модели изданного в соответствии с ч. 5 ст. 5 Федерального закона "О противодействии терроризму" от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ Указа Президента Российской Федерации, устанавливающего уровни террористической опасности*(12), предлагается законодательно определить следующие уровни военной опасности в период военного положения в Российской Федерации:

- повышенный ("синий") - при наличии подтвержденной информации о реальной возможности агрессии против Российской Федерации и необходимости привлечения для создания условий по отражению или предотвращению агрессии против Российской Федерации заранее учтенных в мобилизационных планах материальных средств - применяется хозяйственная реквизиция;

- высокий ("желтый") - при наличии подтвержденной информации о реальной возможности или непосредственной агрессии против Российской Федерации и нехватке привлечения для создания условий по отражению или предотвращению агрессии против Российской Федерации заранее учтенных в мобилизационных планах материальных средств - применяются как хозяйственная, так и оперативная реквизиции (кроме оперативной реквизиции на территории, на которой ведутся военные действия и введено военное положение);

- критический ("красный") - при ведении военных действий на территории, на которой введено военное положение, в условиях крайней необходимости в дополнительном имуществе для выполнения боевой задачи или военной операции - применяется оперативная реквизиция силами и средствами органов военного управления (от Верховного Главнокомандующего до командира подразделения, отвечающего за выполнение военной задачи на территории ведения военных действий).

При этом в "синей" и "желтой" зонах предлагается осуществлять все реквизиционные мероприятия совместно гражданскими и военными силами, в "красной" - исключительно военными силами.

Как представляется, подготовка предложений о введении и об отмене военного положения, об уровнях военной опасности, а также о мерах, подлежащих применению для обеспечения режима военного положения (в том числе и о применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации), должна быть включена на законодательном уровне в число основных задач Совета Безопасности Российской Федерации. На настоящий момент данное полномочие за Советом Безопасности Российской Федерации закреплено указом Президента Российской Федерации.

Кроме того, используя в иных федеральных законах согласно Федеральному конституционному закону "О военном положении" термин "применение", необходимо точно определять специальные обязанности и дополнительные полномочия, его составляющие и имеющиеся в виду в каждом конкретном случае: разрешение на применение, принятие решения о применении, организация и исполнение принятого решения о применении реквизиции. В связи с этим п. 31 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О полиции" в части, касающейся прав полиции в период военного положения в Российской Федерации, необходимо изложить в следующей редакции: "приводить в период военного положения в исполнение меры, предусмотренные федеральными конституционными законами и федеральными законами".

Также необходима детальная регламентация и проработка обязательных требований к содержанию, структуре и реквизитам документов, являющихся основанием для применения и организации реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, и документов, подлежащих выдаче при приведении ее в исполнение.

С учетом ст. 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (ГПК РФ) может быть разработан перечень имущества, не подлежащего реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, а именно: жилое помещение, если гражданина и членов его семьи, совместно проживающих в помещении, невозможно временно разместить в другом месте; продукты питания и деньги на общую сумму не менее установленной величины прожиточного минимума самого гражданина и лиц, находящихся на его иждивении; медицинские препараты и лекарственные средства, необходимые для поддержания жизни и здоровья гражданина; топливо, необходимое семье гражданина для приготовления своей ежедневной пищи и отопления в течение отопительного сезона своего жилого помещения; средства транспорта и другое необходимое гражданину в связи с его инвалидностью имущество; имущество учреждений, в которых находятся на государственном содержании дети, инвалиды, престарелые, при невозможности разместить их в другом месте; здания пенитенциарных учреждений, если находящихся в них лиц невозможно перевести в другое место; имущество церквей, монастырей, молитвенных домов, принадлежащее культам или религиозным ассоциациям, признанным государством; имущество иностранных дипломатических миссий и консульских представительств, если иное не предусмотрено соглашением; культурные и исторические ценности, составляющие национальное или мировое достояние.

Перечень имущества, возможного для оперативной реквизиции, мог бы заранее определяться Правительством Российской Федерации ежегодно при разработке мобилизационного плана наряду с перечнем имущества, подлежащего хозяйственной реквизиции в период мобилизации.

Важно законодательно установить механизм определения размера возмещения стоимости изъятого в порядке оперативной реквизиции имущества через установление государственных регулируемых цен, а также натуральные и денежные формы возмещения и срок выплаты возмещения - не более одного года с момента прекращения (отмены) действия режима военного положения.

Для обеспечения полного и единообразного учета реквизированного имущества предлагается вести Государственный Реестр реквизированного имущества.

В отношении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации за основу можно взять механизм, предложенный в ст. 8 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ: при прекращении действия режима военного положения в Российской Федерации собственник должен иметь право требовать в судебном порядке возврата сохранившегося имущества только при условии возврата им полученной суммы возмещения за вычетом потерь от снижения стоимости имущества в результате реквизиции, а также платы за временное ограничение в правах. При этом срок исковой давности по таким делам должен быть равен сроку хранения документов о применении реквизиции, установленному в пять лет*(13).

В заключение необходимо еще раз подчеркнуть, что отсутствие специального федерального закона о порядке применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации вызывает трудности в определении субъектного, объектного и предметного составов применения реквизиции в период военного положения в Российской Федерации. Принятие же такого закона обеспечит искомое единство правовых и организационных основ в применении реквизиции в период военного положения в Российской Федерации, устранит фрагментарность, коллизионность и гетерогенность их правового регулирования, замкнет весь реквизиционный процесс периода военного положения в Российской Федерации на конкретно-определенном органе военного управления - Национальном центре управления обороной Российской Федерации.

Библиографический список:

1. Афанасьева, Е.Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук / Е.Н. Афанасьева - Томск, 2009. - 229 с.

2. Венецианов, М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права / М.В. Венецианов. - Казань: Типография Императорского университета, 1891. - 114 с.

3. Виноградов, О. Реквизиция как особое юридическое основание прекращения права собственности / О. Виногадов // Хозяйство и право. - 2008. - N 12. - С. 84-90;

4. Гессен, В.М. Лекции по полицейскому праву / В.М. Гессен [Текст]. - СПб.: Тип. П.П. Сойкина, 1908. - 195 с.

5. Гессен, В.М. Исключительное положение / В.М. Гессен [Текст]. - СПб.: Издание юридического книжного склада "Право", 1908. - 416 с.

6. Долинин, Д.Н. Принципы как основа ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного и чрезвычайного положения в Российской Федерации: Д.Н. Долинин // Российский военно-правовой сборник N 9: Военное право в XXI веке. - М.: За права военнослужащих, 2007. - С. 498-503.

7. Иванеев, С.В. Правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил по обеспечению режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук / С.В. Иванеев - М., 2007. - 203 с.

8. Лапаева, В.В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: монография / В.В. Лапаева. - М.: Российская академия правосудия, 2012. - 580 с.

9. Малеина, М.Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 ГК РФ [Электронный ресурс] / Режим доступа: http://base.garant.ru (дата обращения 25.06.2015).

10. Оболонкова, Е.В. Отдельные вопросы применения правил о реквизиции в гражданском праве России // Адвокат. - 2013. - N 12. - С. 51-56.

11. Оболонкова, Е.В. Вопросы реквизиции в гражданском законодательстве России // Журнал российского права. - 2014. - N 3. - С. 17-26.

12. Пчелинцев, С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1998. - 234 c.

13. Таранов, А.А. Полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению режима военного положения: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008.

14. Таскин, Н.И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки // Юрист. - 2003. - N 3. - С. 36-40;

15. Федоров, В.А. Правовой институт исключительного (военного и чрезвычайного) положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003. - 231 c.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Гессен В.М. Исключительное положение. СПб., 1908.

*(2) Гессен В.М. Лекции по полицейскому праву. СПб., 1908.

*(3) Пчелинцев С.В. Правовое регулирование военного положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1998.

*(4) Федоров В.А. Правовой институт исключительного (военного и чрезвычайного) положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

*(5) Иванеев С.В. Правовое регулирование деятельности Вооруженных Сил по обеспечению режима чрезвычайного положения в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007.

*(6) Таранов А.А. Полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению режима военного положения: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008.

*(7) Долинин Д.Н. Принципы как основа ограничения прав и свобод человека и гражданина в условиях военного и чрезвычайного положения в Российской Федерации // Рос. военно-правовой сб. 2007. N 9. С. 498-503.

*(8) Лапаев В.В. Типы правопонимания: правовая теория и практика: моногр. М., 2012. С. 478-479.

*(9) Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань. 1891.

*(10) Афанасьева Е.Н. Реквизиция: гражданско-правовой аспект: дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2009.

*(11) Виноградов О. Реквизиция как особое юридическое основание прекращения права собственности // Хозяйство и право. 2008. N 12. С. 84-90; Малеина М.Н. Реквизиция. Комментарий к статье 242 ГК РФ [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru (дата обращения: 25.06.2015); Таскин Н.И. Реквизиция как один из случаев принудительного прекращения права собственности на земельные участки // Юрист. 2003. N 3. С. 36-40; Ее же. Отдельные вопросы применения правил о реквизиции в гражданском праве России // Адвокат. 2013. N 12. С. 51-56; Оболонкова Е.В. Вопросы реквизиции в гражданском законодательстве России // Журн. рос. права. 2014. N 3. С. 17-26.

*(12) Указ Президента Российской Федерации "О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства" от 14 июня 2012 г. N 851.

*(13) Приказ Министерства культуры Российской Федерации "Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения" от 25 августа 2010 г. N 558.