Отдельные вопросы применения правил о реквизиции в гражданском праве России
Статья Е.В. Оболонковой посвящена правовым вопросам осуществления реквизиции в гражданском праве России, и, прежде всего - защите прав собственника. Проанализирована судебная практика по данному вопросу, сделан вывод о необходимости совершенствования законодательства.
В соответствии с положениями статьи 235 ГК РФ одним из оснований для прекращения права собственности, а также основанием для принудительного изъятия у собственника его имущества является реквизиция.
Согласно наиболее часто встречающемуся в юридических словарях и наиболее емкому определению реквизиция - это принудительное возмездное временное изъятие или постоянное отчуждение государством имущества физических или юридических лиц, применяемое в чрезвычайных обстоятельствах. В этом контексте реквизиция присуща законодательству большинства государств вне зависимости от их политического строя и правопорядка и традиционно является вынужденной мерой, используемой при ликвидации различного рода чрезвычайных ситуаций.
Общие принципы изъятия имущества для государственных нужд закреплены в части 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда, а принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Данные положения в отношении реквизиции раскрываются в статье 242 ГК РФ, согласно которой в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми была произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества*(1).
Помимо этого, в некоторых законодательных актах даются характеристики обстоятельств, которые могут служить основаниями для реквизиции. Так, в Федеральном законе от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" дается определение чрезвычайной ситуации; в Федеральном законе от 27.07.2010 N 225-ФЗ "Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте" дается определение аварии на опасном объекте и т.д.
Тем не менее отсутствие специального закона, предусмотренного статьей 242 ГК и содержащего четкую классификацию оснований для реквизиции, негативно сказывается на применении действующего законодательства. Вот конкретная практическая ситуация.
Истцу на праве собственности принадлежит помещение в здании, которое в связи с его непригодностью для дальнейшей эксплуатации подлежит сносу. Истец обращается в компетентные органы, а затем в суд с требованием о выплате ему возмещения за утраченное имущество. В иске ему отказывают по целому ряду причин, основной из которых является невозможность признания действий соответствующих органов власти реквизицией.
Проиллюстрировать данную ситуацию можно двумя конкретными примерами.
1. Истец (индивидуальный предприниматель) обратился в арбитражный суд с требованием запретить ответчику действия по сносу магазина общей площадью 58,6 кв. м., расположенного в г. Невельске по ул. Советская, 25, до предоставления истцу предварительного и равноценного возмещения в порядке части 3 ст. 35 Конституции РФ*(2). Решением суда от 18.09.2008 в удовлетворении исковых требований было отказано со ссылкой на отсутствие оснований для компенсации стоимости предпринимателю имущества, принадлежащего ему на праве собственности и расположенного в доме, подлежащем сносу в результате землетрясения. В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.
16.08.2007 Межведомственной комиссией, назначенной постановлением мэра Невельского муниципального района от 04.07.2006 N 413, вынесено заключение о признании жилого дома, в котором расположено нежилое помещение истца, аварийным и подлежащим сносу. Индивидуальный предприниматель, полагая, что снос здания затрагивает его права как собственника, в результате чего ему должно быть предоставлено предварительное и равноценное возмещение, обратился в суд.
Обстоятельства дела таковы. Постановлением мэра Невельского муниципального района была назначена Межведомственная комиссия, которая 16.08.2007 по результатам обследования приняла заключение о признании многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: г. Невельск, ул. Советская, д. 25, аварийным и подлежащим сносу в связи с существенным снижением несущей способности и эксплуатационных характеристик строительных конструкций, создающих опасность для пребывания людей и сохранности инженерного оборудования. Впоследствии здание по улице Советской, 25 было демонтировано, что подтверждается актом о выполнении работ от 15.12.2008.
При принятии решения суд исходил из того, что предприниматель на основании Конституции РФ, статьи 242 ГК РФ не вправе требовать предварительного и равноценного возмещения, поскольку в данном случае имело место не изъятие спорного имущества в порядке статьи 235 ГК РФ, а стихийное бедствие, в результате которого жилой дом пришел в негодность и не подлежит восстановлению в связи с признанием его аварийным и подлежащим сносу*(3). По мнению суда, поскольку здание пострадало в результате стихийного бедствия, в результате чего вина ответчика отсутствует, подлежит применению статья 211 ГК РФ, согласно которой риск случайной гибели или случайного повреждения имущества несет его собственник, если иное не установлено законом или договором.
Судом кассационной инстанции выводы суда первой инстанции были полностью поддержаны, а определением ВАС РФ от 02.06.2009 N ВАС-6189/09 предпринимателю в передаче дела в Президиум ВАС РФ было отказано. Коллегия судей пришла к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку действия администрации по сносу жилого дома были связаны с устранением последствий землетрясения и эти действия соответствуют требованиям Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", направлены на защиту публичных интересов и недопущение причинения вреда жизни и здоровью граждан. Довод предпринимателя о необходимости предварительной выплаты ему компенсации за снос принадлежащего ему помещения отклонен судом как не основанный на нормах закона.
Материалы данного дела можно прокомментировать следующим образом. Возможно, требования были заявлены предпринимателем в сложившейся ситуации не вполне корректно, поскольку снос здания на момент обращения истца в суд уже состоялся. Однако здесь полностью присутствовали все условия для применения положений о реквизиции, наличие которых требовалось в соответствии с законом. Это основание для осуществления реквизиции - стихийное бедствие; ее цель - защита интересов общества; а кроме того, такое необходимое условие, как решение государственных органов, в соответствии с которым должен был быть осуществлен снос дома. Поэтому выводы судов, согласно которым решение вопроса о выплате компенсации связывалось с необходимостью исследования вопроса о вине ответчика, а также о необходимости применения норм, в соответствии с которым риск случайной гибели или повреждения имущества (ст. 211 ГК РФ) возлагается на собственника, не соответствуют материалам дела. Суды также не уточнили, на основании каких именно норм Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" допускается возможность уничтожения и изъятия имущества без какой бы то ни было компенсации.
В то же время необходимо отметить, что в случае реквизиции, в отличие от других случаев принудительного изъятия имущества у собственника, вряд ли можно говорить о предварительной компенсации стоимости имущества, поскольку в условиях различного рода чрезвычайных обстоятельств она объективно невозможна. Поэтому в статье 242 ГК РФ соответствующее условие для применения норм о реквизиции отсутствует.
2. В качестве еще одной иллюстрации можно привести следующее дело (точнее, несколько дел), которое неоднократно рассматривалось в судах различных инстанций. В результате последнего рассмотрения определением ВАС РФ от 02.07.2012 N ВАС-8423/12 в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ было отказано в связи с истечением срока исковой давности на предъявление требования, о котором было заявлено ответчиком.
Обстоятельства дела таковы. Общество в порядке приватизации приобрело право собственности на нежилое помещение общей площадью 163,1 кв. м, расположенное по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, д. 11, стр. 1, что подтверждалось свидетельством на право собственности от 05.01.1997.
В октябре 1997 г. при проведении работ по сооружению в подземном пространстве строящегося административно-делового центра по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, владение 9 - многоярусного подземного гаража сложилась аварийная обстановка, угрожающая жизни людей, проживающих в жилом доме по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, д. 11, и угроза обрушения всего здания.
18.10.1997 Префектом ЦАО г. Москвы было издано распоряжение N 2837-р "О переселении жителей в связи с реальной угрозой обвала дома 11 по Мясницкой улице". Затем 06.11.1997 было издано распоряжение префекта ЦАО г. Москвы N 3050-р "О разборке аварийного дома 11 по Мясницкой улице", в результате которого аварийное здание было снесено. Факт сноса жилого дома по указанному адресу подтверждается справкой ГУП г. Москвы МосгорБТИ от 29.11.2004.
Вследствие указанных обстоятельств, начиная с 1997 г., общество неоднократно обращалось в суд с требованиями к различным органам г. Москвы о взыскании компенсации за утрату нежилого помещения, находящегося в составе подвергшегося сносу здания, однако по различным основаниям обществу в удовлетворении его требований было отказано*(4).
В частности, общество обратилось с исковым заявлением к Правительству г. Москвы о взыскании компенсации за утрату нежилого помещения площадью 163, 1 кв. м по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, д. 11, стр. 1 в размере 8 155 940 руб. на основании статей 11, 12, 126, 242, 1064 ГК РФ. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 10.10.2011 по делу N А40-54946/11-23-440 в удовлетворении исковых требований отказано.
В обоснование размера компенсации (убытков) истец ссылался на отчет ООО "К.О.М.И.Т."-Инвест" от 10.10.2003 об оценке рыночной стоимости объекта недвижимости, согласно которому рыночная стоимость нежилого помещения общей площадью 163,1 кв. м, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Мясницкая, д. 11, стр. 1, составляет 254 000 долларов США по состоянию на 07.10.2002.
Судом установлено, что постановлением Правительства Москвы от 24.09.2002 N 774-ПП земельный участок по ул. Мясницкая, вл. 9-11 передан Департаменту инвестиционных программ строительства города Москвы для финансирования за счет средств Целевого бюджетного инвестиционного фонда проектирования и строительства многофункционального административного комплекса. При этом п. 7 указанного постановления Департаменту инвестиционных программ строительства г. Москвы дано поручение в установленном законом порядке в связи с обрушением ветхого здания по ул. Мясницкая, вл. 11 компенсировать стоимость площади, принадлежащей собственникам нежилых помещений в указанном доме. Постановление Правительства Москвы от 24.09.2002 N 774-ПП "О финансировании проектирования и строительства многофункционального административного комплекса по адресу: ул. Мясницкая, вл. 9-11 (Центральный административный округ)", предусматривающее выплату истцу компенсации за утраченное недвижимое имущество, отменено постановлением Правительства Москвы от 03.06.2008 N 463-ПП "О реализации проекта строительства многофункционального административного комплекса по адресу: ул. Мясницкая, вл. 9-11 (ЦАО)". Однако действие уполномоченного органа по признанию утратившим силу постановления Правительства Москвы от 24.09.2002 N 774-ПП или постановление Правительства Москвы от 03.06.2008 N 463-ПП в самостоятельном порядке истцом не обжаловались.
Поскольку истец в обоснование требований ссылался и на ст. 242 ГК РФ, суд учел тот факт, что вступившими в законную силу судебными актами по делам N А40-1027/98-79-10 и N А40-12390/05-43-137 уже был исследован и получил свою оценку вопрос о наличии или отсутствии факта реквизиции, то есть изъятия у истца спорного имущества по решению государственного органа. Указанными судебными актами установлено, что из фактических обстоятельств, как и содержания распорядительных документов, в том числе распоряжения Префекта ЦАО Москвы N 2837-р от 18.10.1997 и N 3050-р от 06.11.1997, не следует того, что нежилые помещения, принадлежащие истцу на праве собственности, были изъяты у него в порядке реквизиции.
Таким образом, по мнению суда, основания о взыскании с ответчика компенсации в пользу истца в силу статьи 242 ГК РФ отсутствуют. Выселение истца из помещения, невозможность использования которого вызвана несоблюдением конкретными организациями технических норм строительства, не является реквизицией по смыслу статьи 242 ГК РФ, следовательно, не влечет ответственности органов исполнительной власти г. Москвы, в связи с чем отсутствуют основания для удовлетворения требований истца за счет казны г. Москвы в лице Правительства Москвы.
Кроме того, по мнению суда, истцом в нарушение статей 15 ГК РФ и 65 АПК РФ не представлено надлежащих и бесспорных доказательств нарушения Правительством г. Москвы обязательств, причинной связи между возникшим вредом понесенными расходами и противоправными действиями ответчика, вины Правительства Москвы, не доказано наличие причинно-следственной связи между сносом здания и возникшими убытками истца. Департамент финансов города Москвы пояснил, что в соответствии с приказом Минфина России от 18.12.2003 N 385 "Об утверждении Перечня документов, образующихся в деятельности Министерства финансов РФ, организаций, находящихся в его ведении, а также финансовых органов субъектов РФ, с указанием сроков хранения", срок хранения бухгалтерских документов в архиве Департамента финансов г. Москвы составляет пять лет. В связи с чем Московское городское казначейство не имеет возможности представить информацию о том, производились ли выплаты из бюджета города собственникам помещений в снесенном д. 11 по ул. Мясницкая в соответствии с п. 7 постановления Правительства Москвы от 24.09.2002 N 774-ПП и была ли выплачена ООО "ТФ Сокольники" компенсация стоимости нежилого помещения площадью 163,1 кв. м по ул. Мясницкая, д. 11 в размере 8 047 000 руб.
Комментируя данное дело, необходимо отметить, что так же, как и в первом приведенном деле, были в наличии все основания для применения правил о реквизиции, предусмотренных статьей 242 ГК РФ, а именно авария как основание для ее осуществления - т.е. обстоятельство, носящее чрезвычайный характер; необходимость защиты интересов общества как цель осуществления реквизиции; был принят и соответствующий акт органов власти. Соответственно, общество было вправе обратиться с требованием о возмещении стоимости принадлежащего ему имущества.
Представляется, что при разрешении данной категории дел прежде всего имеют значение обстоятельства, которые послужили первопричиной для сноса здания, а именно носили ли такие обстоятельства чрезвычайный характер. В случае если это обстоятельства, прямо перечисленные в статье 242 ГК РФ (авария, эпизоотия, стихийное бедствие) или сходные с ними - те, которые могут быть отнесены к обстоятельствам непреодолимой силы, а снос здания производится в общественных интересах, то очевидно, что имела место реквизиция. Следовательно, собственнику должна быть выплачена стоимость утраченного им имущества, что напрямую вытекает и из правил ГК РФ, и из конституционных норм. Тогда же, когда снос здания вызван ненадлежащим содержанием помещения самим собственником, риск неблагоприятных последствий ложится на него - в соответствии со статьей 210, согласно которой собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.
Отказывая в уплате компенсации за утраченное имущество, суды ссылались также и на положения ГК РФ в отношении обязательств вследствие причинения вреда (гл. 59). Безусловно, что основания для применения правил об обязательствах вследствие причинения вреда и правил о реквизиции во многом совпадают, более всего близки к перечисленным случаям основания для применения правил о причинении вреда в состоянии крайней необходимости (ст. 1067). Однако подлежат в данной ситуации применению именно положения статьи 242 ГК РФ, которая является специальной нормой по отношению к нормам главы 59 ГК РФ. Это вытекает из следующего. Во-первых, данная статья содержит правила, именно устанавливающие специфику взаимоотношений государства и его образований и частных лиц, и, во-вторых, закрепляет конкретные основания целевого перехода имущества в собственность государства, а не определяет последствия причинения вреда*(5). Таким образом, очевидно, что более правильным и законным в рассмотренных случаях было бы применение правил о реквизиции, чему способствовало бы наличие специального закона, закрепляющего основания для ее применения. В частности, как следует из материалов приведенных дел, необходимо специально установить последствия для случаев сноса здания, в котором помещения принадлежат различным собственникам, в том числе к тем из них, которые не имеют отношения к причинам сноса, а также определить круг ответчиков, к которым следует обращаться с требованиями, основанными на положениях статьи 242 ГК РФ.
Интересно, что в рамках другой группы дел (правда, эти решения более малочисленны) для принятия решения о выплате истцу возмещения за утраченное имущество при сносе жилого дома вопрос о чрезвычайности обстоятельств, послуживших основанием для сноса дома, подробно не исследуется, и скорее всего такие обстоятельства не носят чрезвычайный характер. Однако суды, ссылаясь на статью 35 Конституции РФ, приходят к выводу о необходимости такой компенсации*(6).
Так, общество обратилось в Арбитражный суд Саратовской области с иском к администрации г. Саратова и Комитету по финансам администрации г. Саратова о взыскании 1 700 000 руб. убытков и 200 000 руб. компенсации морального вреда*(7).
На основании распоряжения Мэра г. Саратова от 05.08.2002 жилой дом, в котором Обществу принадлежало 55,1 кв. м нежилой площади, был снесен. Поводом для обращения в июне 2004 г. Общества в арбитражный суд послужил отказ администрации в предоставлении равноценного нежилого помещения, а также отказ ООО "Строй-Капитал" обществу, которому в соответствии с постановлением мэра г. Саратова от 29.12.2003 был предоставлен данный земельный участок для строительства, в урегулировании имущественных отношений в связи со сносом строения.
Суд кассационной инстанции при последнем разрешении дела со ссылкой на статьи 8 и 35 Конституции РФ отме
