О правомерности вынесения представлений Контрольно-счетными палатами (А. Гусев, журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 2, февраль 2016 г.)

О правомерности вынесения представлений Контрольно-счетными палатами

А. Гусев,

к.п.н., редактор журнала "Ревизии и

проверки финансово-хозяйственной деятельности

государственных (муниципальных) учреждений"

Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений", N 2, февраль 2016 г., с. 39-47.

В соответствии со ст. 270 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля, к которым относятся и Контрольно-счетные палаты субъектов РФ, составляются представления и (или) предписания. В Постановлении АС СЗО от 25.09.2015 N А42-7278/2014 указано, что Контрольно-счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям Контрольно-счетной палаты. Рассмотрим данную ситуацию более подробно.

Суть дела. Как следует из материалов указанного дела, Контрольно-счетная палата ЗАТО Североморск (далее - Контрольно-счетная палата) провела проверку законности и эффективности использования средств бюджета ЗАТО Североморск (далее - учреждение), направленных на расходы по оплате труда работников органов местного самоуправления. В ходе проверки выявлены нарушения, которые были зафиксированы в акте проверки, на основании которого было вынесено представление для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков.

При проверке установлены в том числе нарушения законодательства о государственной (муниципальной) гражданской службе, трудового законодательства (в части переплаты заработной платы, денежного довольствия, оплаты отпусков и других выплат), законодательства о контрактной системе. Результаты проверки оформлены актом от 28.05.2014, на основании которого вынесено представление для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков от 03.07.2014 N 3.

В соответствии с требованиями указанного представления учреждению предлагается устранить нарушения и недостатки, выявленные в ходе проверки, и принять меры по пресечению и предупреждению в дальнейшем нарушений, аналогичных выявленным, а также по недопущению нанесения материального ущерба муниципальному образованию ЗАТО Североморск.

Учреждение не согласилось с вынесенным предписанием и обратилось в арбитражный суд.

Позиция суда. При рассмотрении дела суды исходили из следующего.

Государственный (муниципальный) финансовый контроль делится на внешний и внутренний, предварительный и последующий.

Внешний государственный (муниципальный) финансовый контроль в сфере бюджетных правоотношений является контрольной деятельностью Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований (ст. 265 БК РФ). Органы внешнего государственного (муниципального) финансового контроля наделены следующими полномочиями:

- контроль за соблюдением бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в ходе исполнения бюджета;

- контроль за достоверностью, полнотой и соответствием нормативным требованиям составления и представления бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств, квартального и годового отчетов об исполнении бюджета;

- контроль в других сферах, установленных федеральными законами от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Под внутренним государственным (муниципальным) финансовым контролем понимается контрольно-ревизионная деятельность Росфиннадзора, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами (должностными лицами) исполнительной власти субъектов РФ (органами местной администрации), Федерального казначейства (финансовых органов субъектов РФ или муниципальных образований).

Согласно ст. 267.1 БК РФ методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций.

Под проверкой понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период. В свою очередь, ревизией считается комплексная проверка деятельности объекта контроля, которая выражается в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Результаты проверки, ревизии оформляются актом.

В соответствии с ч. 2 ст. 9 Федерального закона N 6-ФЗ контрольно-счетный орган муниципального образования РФ осуществляет следующие основные полномочия:

- контроль за исполнением местного бюджета;

- экспертиза проектов местного бюджета;

- внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета;

- организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством РФ;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию;

- оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств местного бюджета, а также оценка законности предоставления муниципальных гарантий и поручительств или обеспечения исполнения обязательств другими способами по сделкам, совершаемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями за счет средств местного бюджета и имущества, находящегося в муниципальной собственности;

- финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ;

- анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование;

- подготовка информации о ходе исполнения местного бюджета, о результатах проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и представление такой информации в представительный орган муниципального образования и главе муниципального образования;

- участие в пределах полномочий в мероприятиях, направленных на противодействие коррупции;

- иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В соответствии с ч. 2 ст. 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля:

- проводятся проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с федеральными законами N 41-ФЗ и 6-ФЗ;

- направляются объектам контроля представления, предписания;

- направляются финансовым органам, уполномоченным в соответствии с Бюджетным кодексом, иными актами бюджетного законодательства РФ принимать решения о применении предусмотренных названным кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения;

- осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном соответствующим законодательством.

Исходя из ст. 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

В силу ст. 270.2 БК РФ под представлением понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки (или - если срок не указан - в течение 30 дней со дня его получения) информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий данных нарушений.

В свою очередь, предписанием является документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию. Неисполнение предписания о возмещении причиненного данным нарушением Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию ущерба является основанием для обращения уполномоченного соответственно нормативным правовым актом Правительства РФ, нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, муниципальным правовым актом местной администрации государственного (муниципального) органа в суд с исковыми заявлениями о возмещении ущерба, причиненного Российской Федерации, субъекту РФ, муниципальному образованию указанным нарушением.

Представления и предписания в течение 30 рабочих дней со дня принятия решения о применении бюджетной меры (бюджетных мер) принуждения вручаются представителю объекта контроля либо направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным способом, свидетельствующим о дате его получения адресатом, в том числе с применением автоматизированных информационных систем. Отмена представлений и предписаний осуществляется в судебном порядке.

В силу ч. 3 ст. 16 Федерального закона N 6-ФЗ органы государственной власти и государственные органы субъекта РФ, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Согласно ст. 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Исходя из ст. 2 БК РФ бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, законов субъектов РФ о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов РФ и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих правоотношения, поименованные в ст. 1 БК РФ.

Под иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства в ст. 3 БК РФ понимаются указы Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Согласно ст. 1 БК РФ бюджетными правоотношениями являются отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга; отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Таким образом, суд пришел к выводу, что Контрольно-счетная палата уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством РФ, что согласуется с п. 8 ст. 16 Федерального закона N 6-ФЗ, ч. 2 ст. 39 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и т. д.

Заметим, что необходимость информирования правоохранительных органов о выявленных в ходе ревизии (проверки) правонарушениях в сфере экономики установлена п. 2 Указа Президента РФ от 03.03.1998 N 224 "Об обеспечении взаимодействия государственных органов в борьбе с правонарушениями в сфере экономики". Согласно данному пункту контрольные органы в незамедлительном порядке обязаны информировать соответствующие органы прокуратуры РФ о выявленных в ходе ревизий (проверок) финансово-хозяйственной деятельности правонарушениях в сфере экономики. Таким образом, при выявлении нарушений, содержащих признаки состава преступления в сфере экономики, Контрольно-счетные палаты должны принять меры по информированию об указанных фактах органы прокуратуры РФ, которые, в свою очередь, осуществляют следственные действия и направляют дела в суды.

Выявленные нарушения, указанные в оспариваемом представлении в той части, в которой они оспариваются учреждением, не являются нарушениями бюджетного законодательства, в связи с чем не могут быть включены в обязательное для исполнения представление и влечь за собой применение мер принуждения, в том числе поименованных в гл. 30 БК РФ.

Одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы РФ и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления названных средств (ч. 1 ст. 306.4 БК РФ).

В конкретном случае Контрольно-счетная палата, установив нарушение учреждением норм трудового законодательства, норм законодательства о муниципальной службе, законодательства о закупках, не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, определенного ст. 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Кроме того, в самом акте проверки и оспариваемом представлении также не указано, какие нормы бюджетного законодательства нарушены учреждением. При обозначенных обстоятельствах следует признать, что оснований считать представление Контрольно-счетной палаты в оспариваемой части законным не имеется.

* * *

В заключение еще раз отметим, что Счетная палата РФ уполномочена на выдачу по итогам ревизии (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства, законодательства о государственной службе, законодательства о контрактной системе, поставках товаров) не относится к полномочиям счетной палаты. Необходимо отметить, что к аналогичным выводам суд приходил в отношении других контрольных органов. Например, в постановлениях от 16.01.2013 N А82-15650/2011 и от 28.01.2013 N А82-15652/2011 ФАС ВВО указал, что Росфиннадзор может предписать только устранение нарушений бюджетного законодательства. Выдача предписания по устранению иных выявленных нарушений (бухгалтерского учета, трудового, гражданского, налогового законодательства и т.д.) не относится к полномочиям Росфиннадзора.