О некоторых вопросах, возникающих при реализации права на получение денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, военнослужащими - участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения (Е.Н. Трофимов, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г.)

О некоторых вопросах, возникающих при реализации права на получение денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, военнослужащими - участниками накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения

Е.Н. Трофимов,

адвокат специализированной адвокатской конторы N 65

Свердловской областной коллегии адвокатов,

подполковник юстиции запаса; Н.Е. Фрунзе,

консультант отделения по реализации накопительно-ипотечной

системы жилищного обеспечения военнослужащих

ФГКУ "Центральное региональное управление жилищного обеспечения"

Министерства обороны Российской Федерации

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г., с. 23-29.

Накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих как одна из форм реализации жилищных прав военнослужащих в связи с прохождением ими военной службы по контракту функционирует с 1 января 2005 г. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" от 20 августа 2004 г. N 117-ФЗ накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих (далее - НИС) определяется как совокупность правовых, экономических и организационных отношений, направленных на реализацию прав военнослужащих на жилищное обеспечение. За прошедшие годы указанная система жилищного обеспечения военнослужащих доказала свою жизнеспособность и эффективность. Она достаточна "прозрачна" и понятна молодым военнослужащим - участникам НИС, и в ее реализации в целом особых проблемных вопросов не возникает, что достаточно полно отражено во многих публикациях*(1).

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" реализация права на жилище участниками НИС осуществляется посредством:

1) формирования накоплений для жилищного обеспечения на именных накопительных счетах участников и последующего использования этих накоплений;

2) предоставления целевого жилищного займа;

3) выплаты по решению федерального органа исполнительной власти, в котором федеральным законом предусмотрена военная служба, за счет средств федерального бюджета, выделяемых соответствующему федеральному органу исполнительной власти, в размере и в порядке, которые устанавливаются Правительством Российской Федерации, денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, учтенные на именном накопительном счете участника, до расчетного размера денежных средств, которые мог бы накопить участник накопительно-ипотечной системы в период от даты предоставления таких средств до даты, когда общая продолжительность его военной службы в календарном исчислении могла бы составить двадцать лет (без учета дохода от инвестирования).

Наиболее проблемной в процессе реализации жилищных прав военнослужащих посредством их участия в НИС является процедура выплаты военнослужащим денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения. Именно в этой области наиболее часто возникают вопросы, связанные с реализацией права военнослужащего на получение указанных выплат. Это прежде всего обусловлено тем, что реализация права военнослужащего на получение денежных средств, дополняющих накопления, поставлена в зависимость от определенных законодательством условий и содержит определенные законодательством ограничения в производстве этих выплат. Такие условия и ограничения не всегда однозначно трактуются как органами, уполномоченными принимать решение о производстве таких выплат, так и практикующими юристами ввиду своей противоречивости и неоднозначности в изложении в различных нормативных правовых актах*(2).

Так, основания и условия выплаты военнослужащим денежных средств, дополняющих накопления, определены Правилами выплаты участникам накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих или членам их семей денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2005 г. N 686 (далее - Правила) и конкретизированы гл. XI Порядка реализации накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих в Вооруженных Силах Российской Федерации, утвержденного приказом Министра обороны Российской Федерации от 28 февраля 2013 г. N 166 (далее - Порядок).

Правила содержат обобщенную отсылочную норму (п. 2), которая гласит, что выплата дополнительных средств производится военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, или членам их семей, указанным в ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". При этом ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" определено, что выплата денежных средств, указанных в п. 3 ч. 1 ст. 4 (средства, дополняющие накопления), производится военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, или членам их семей не являющимся нанимателями жилых помещений по договорам социального найма, членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма либо собственниками жилых помещений или членами семьи собственника жилого помещения, за исключением жилых помещений, приобретенных с использованием целевых жилищных займов в соответствии с названным Федеральным законом:

1) участникам накопительно-ипотечной системы, указанным в п. 2 ст. 10 названного Федерального закона, при общей продолжительности военной службы от десяти до двадцати лет;

2) членам семей участников накопительно-ипотечной системы в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 12 названного Федерального закона;

3) участникам накопительно-ипотечной системы, указанным в п. 4 ст. 10 названного Федерального закона.

Из содержания ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" усматривается, что законодателем установлены некоторые общие условия производства выплат денежных средств, дополняющих накопления. Так, лица, претендующие на получение этих выплат, не должны являться:

- нанимателями жилых помещений по договорам социального найма;

- членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма;

- собственниками жилых помещений;

- членами семьи собственника жилого помещения, за исключением жилых помещений, приобретенных с использованием целевых жилищных займов в соответствии с названным Федеральным законом.

Кроме указанных общих условий, законодатель установил и ограничил круг лиц, которым такая выплата может быть произведена.

Так, первую группу лиц, которым могут быть выплачены денежные средства, дополняющие накопления, составляют участники накопительно-ипотечной системы, указанные в п. 2 ст. 10 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", при общей продолжительности военной службы от десяти до двадцати лет, каковыми являются военнослужащие, увольняемые:

а) по достижении предельного возраста пребывания на военной службе;

б) по состоянию здоровья - в связи с признанием военно-врачебной комиссией ограниченно годными к военной службе;

в) в связи с организационно-штатными мероприятиями;

г) по семейным обстоятельствам, предусмотренным законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе.

Вторую группу лиц, которым могут быть выплачены денежные средства, дополняющие накопления, составляют члены семей участников накопительно-ипотечной системы:

1) супруга или супруг;

2) несовершеннолетние дети;

3) дети старше восемнадцати лет, ставшие инвалидами до достижения ими возраста восемнадцати лет;

4) дети в возрасте до двадцати трех лет, обучающиеся в образовательных организациях по очной форме обучения;

5) лица, находящиеся на иждивении военнослужащего.

Денежные средства, дополняющие накопления, выплачиваются указанным лицам в случаях, предусмотренных ч. 1 ст. 12 названного Федерального закона. Такими случаями являются:

- исключение участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью;

- исключение участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим.

Третью группу лиц, которым могут быть выплачены денежные средства, дополняющие накопления, составляют участники накопительно-ипотечной системы, указанные в п. 4 ст. 10 названного Федерального закона. Таковыми являются военнослужащие, увольняемые по состоянию здоровья - в связи с признанием военно-врачебной комиссией не годными к военной службе.

Как усматривается из положений Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", законодатель включил в различные группы военнослужащих - участников НИС, претендующих на получение выплат, дополняющих накопления, подлежащих увольнению с военной службы по состоянию здоровья в зависимости от степени годности к военной службе, соответственно от степени тяжести заболевания, травмы, ранения или контузии, которые препятствуют дальнейшему прохождению военной службы.

Так, если военнослужащий признан военно-врачебной комиссией по состоянию здоровья лишь ограниченно годным к военной службе, то для того, чтобы получить выплаты, дополняющие накопления, как участнику НИС, ему необходимо иметь на момент обращения за этими выплатами (наряду с соответствием общим условиям, определенным ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих") общую продолжительность военной службы не менее 10 лет.

Если же военнослужащий признан военно-врачебной комиссией не годным к военной службе, то для получения выплат, дополняющих накопления, при наличии общих условий, определенных ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих", ему достаточно быть признанным в установленном порядке участником НИС и находиться в реестре участников НИС. При этом общая продолжительность военной службы какой-либо роли для получения дополнительных средств не играет.

В рассмотренной выше части особых проблем в реализации прав участников НИС на получение выплат, дополняющих накопления, не возникает.

Вопрос, на который хотелось бы обратить более пристальное внимание, заключается в следующем: могут ли быть выплачены денежные средства, дополняющие накопления, военнослужащему - участнику НИС или членам его семьи в случае, если один или несколько членов семьи не имеют российского гражданства либо не имеют регистрации по месту жительства или пребывания на территории Российской Федерации?

Проблема состоит в том, что подп. "в" п. 6 Правил и подп. "в" п. 63 Порядка предусмотрено приложение к рапорту (заявлению) получателя дополнительных выплат "...копии паспорта гражданина Российской Федерации всех членов семьи (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) и свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста (подп. "в" п. 6 Правил) и "... копии паспорта гражданина Российской Федерации и всех членов его семьи (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) и свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста (подп. "в" п. 63 Порядка).

Как видим, формулировки двух приведенных положений несколько различаются. Это различие, на наш взгляд, имеет значение и для их правовой трактовки.

Так, в соответствии с подп. "в" п. 63 Порядка военнослужащий - участник НИС обязан приложить к рапорту о выплате дополнительных денежных средств копии паспорта гражданина Российской Федерации и всех членов его семьи (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) и свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста.

Из буквального смысла требований данного подпункта п. 63 Порядка следует, что военнослужащий обязан к рапорту приложить копию своего паспорта гражданина Российской Федерации, так как в указанном подпункте это требование обозначено в единственном числе, что является логичным исходя из правового смысла п. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которым бесплатным жильем по договору социального найма на территории Российской Федерации обеспечиваются лишь граждане Российской Федерации, а также копии паспортов членов его семьи, т.е. членов семьи военнослужащего - гражданина Российской Федерации (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) и свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста. При этом положение о том, что свидетельства о рождении детей военнослужащего - гражданина Российской Федерации должны также содержать сведения об их гражданстве этим подпунктом п. 63 Порядка не предусмотрено.

Подпункт "в" п. 6 Правил содержит несколько иную формулировку, в соответствии с ним получателю выплат, дополняющих накопления, следует представить копии паспорта гражданина Российской Федерации всех членов семьи (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) и свидетельств о рождении детей, не достигших 14-летнего возраста. Это еще более усложняет разрешение рассматриваемого в настоящей статье вопроса.

Авторский подход к разрешению данного вопроса содержится в статье консультанта отдела Правового департамента Министерства обороны Российской Федерации Д.И. Ковткова "О выплате денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, и членам их семей: вопросы практики", опубликованной в журнале "Право в Вооруженных Силах" N 9 за 2013 г.*(3) Автор статьи приходит к выводу о том, что наличие у членов семьи участника НИС гражданства Российской Федерации и регистрации по месту жительства или пребывания на территории Российской Федерации является обязательным условием получения денежных средств, дополняющих накопления, участником НИС. Непредставление же ими паспорта гражданина Российской Федерации (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания на территории Российской Федерации) является основанием для отказа в производстве этих выплат по основанию непредставления или представления не в полном объеме документов, указанных в п. 6 Правил.

При этом указанный вывод автора статьи основан исключительно на анализе содержания положений Правил и Порядка, без оценки их соотношения с действующим жилищным законодательством.

В настоящей статье хотелось бы изложить несколько иную точку зрения по рассматриваемому вопросу.

Пунктом 9 Правил установлен исчерпывающий перечень оснований для отказа в выплате дополнительных средств. Так, основаниями для отказа в выплате дополнительных средств являются:

- непредставление или представление не в полном объеме документов, указанных в п. 6 Правил;

- недостоверность сведений, содержащихся в представленных документах.

Однако приведенные основания для отказа в выплате дополнительных средств не являются основанием для полного отказа в производстве этих выплат, так как п. 10 Правил предусматривает возможность повторного обращения участника НИС или члена его семьи с заявлением (рапортом) о выплате дополнительных средств после устранения причин, послуживших основанием для отказа в их выплате. При этом возможность повторного обращения за этими выплатами не ограничена какими-либо временными рамками. Указанный вывод подтверждается определением Верховного Суда Российской Федерации от 3 сентября 2014 г. N 41-КГ14-22.

Д.И. Ковтковым в указанной выше статье делается вывод о том, что документы, подтверждающие российское гражданство членов семьи участника НИС (паспорта граждан Российской Федерации) и их регистрацию по месту жительства или пребывания на территории Российской Федерации, должны быть в наличии на момент подачи рапорта (заявления) участником НИС.

Видится, что такой подход является ошибочным, ведь в период рассмотрения рапорта (заявления) вполне могут измениться семейные обстоятельства (например, расторжение брака участника НИС с супругой (супругом), которая (который) не является гражданином Российской Федерации), кроме того, члены семьи участника НИС, не являвшиеся гражданами Российской Федерации на момент написания рапорта (заявления), могут приобрести гражданство Российской Федерации и зарегистрироваться на территории Российской Федерации. Указанные документы могут быть представлены участником НИС в орган, уполномоченный рассматривать вопросы выплаты дополнительных средств, до принятия решения в отношении его.

Даже если участнику НИС будет отказано в производстве дополнительных выплат по рассматриваемому основанию, то в соответствии с п. 10 Правил он вновь может обратиться с заявлением (рапортом) о производстве этих выплат после устранения причин, послуживших основанием для отказа в их выплате.

При этом имеется достаточно простой способ устранения причин, послуживших основанием для отказа в производстве дополнительных выплат в связи с тем, что военнослужащий не смог представить паспорт гражданина Российской Федерации на членов семьи с отметками об их регистрации по месту жительства или пребывания на территории Российской Федерации: это расторжение брака с супругой (супругом), не являющейся (не являющимся) гражданином Российской Федерации, и определение места жительства детей вместе с бывшей супругой (супругом).

В связи с изложенным у многих возникает логичный вопрос: а насколько обосновано такое основание для отказа участнику НИС в выплате дополнительных средств в связи с непредставлением или представлением не в полном объеме документов, указанных в п. 6 Правил, по причине того, что он не смог представить копии паспорта гражданина Российской Федерации всех членов семьи (с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания) ввиду того, что они таковыми не являются и не зарегистрированы на территории Российской Федерации?

Из содержания ч. 2 ст. 4 Федерального закона "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" следует, что получателем причитающихся выплат, дополняющих накопления, является военнослужащий - участник НИС и лишь в случае исключения участника накопительно-ипотечной системы из списков личного состава воинской части в связи с его гибелью или смертью, а также в связи с признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим такое право переходит к членам семьи военнослужащего - участника НИС.

Приобретенное военнослужащим - участником НИС на указанные средства жилое помещение также оформляется в единоличную собственность военнослужащего, который согласно ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему на праве собственности жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами его использования, установленными названным Кодексом Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах видится неправомерным установление дополнительных ограничений в выплате денежных средств, дополняющих накопления, в зависимости от того, являются или не являются члены семьи военнослужащего - участника НИС гражданами Российской Федерации и имеют или не имеют соответствующей регистрации по месту жительства либо пребывания на территории Российской Федерации.

Федеральный закон "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" такого ограничения также не содержит.

Перечень предоставляемых военнослужащим или членом его семьи документов, определенный п. 6 Правил является общим для получения дополнительных выплат как самим военнослужащим, так и членами его семьи в связи с гибелью или смертью, признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим. Аналогичный перечень представляемых для получения дополнительных денежных средств документов определен п. 63 Порядка и также является общим.

Исходя из системного анализа Правил и Порядка можно прийти к выводу о том, что положения указанных нормативных правовых актов в части необходимости представления паспорта гражданина Российской Федерации членами семьи военнослужащего - участника НИС обусловлены гибелью (смертью) военнослужащего или признанием его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявлением его умершим и реализацией в связи с этим членами семьи такого военнослужащего права на получение дополнительных денежных средств. В этом случае гарантии реализации права на получение дополнительных денежных средств для приобретения жилого помещения переходят к членам семьи военнослужащего.

Право на получение накоплений и дополнительных выплат как самим военнослужащим-участником НИС, так и членами его семьи в случае гибели (смерти) военнослужащего, признания его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим есть не что иное, как форма реализации жилищных прав военнослужащих и членов их семей, гарантированных законодательством о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих, на бесплатное (безвозмездное) получение жилого помещения.

При этом нормы законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих в части, касающейся реализации жилищных прав военнослужащих и членов их семей, в том числе посредством участия в НИС, не могут противоречить нормам Конституции Российской Федерации, Жилищного кодекса Российской Федерации и изданным в соответствии с ними иным нормативным правовым актам.

Частью 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации установлено, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.

С учетом того что рассматриваемые выплаты, предоставляемые членам семьи в случае гибели (смерти) военнослужащего - участника НИС, признания его в установленном законом порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим, являются формой реализации жилищных прав на бесплатное (безвозмездное) получение жилья, ограничения в отношении права на получение дополнительных выплат членами семьи такого военнослужащего в зависимости от наличия у них гражданства Российской Федерации и соответственно паспорта гражданина Российской Федерации с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания вполне логичны, обоснованы и соответствуют положениям ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации.

Однако когда на получение дополнительных выплат претендует сам военнослужащий - участник НИС, эти ограничения в части необходимости представления паспорта гражданина Российской Федерации с отметками о регистрации по месту жительства или пребывания членами семьи военнослужащего ничем не обоснованы и видятся неправомерными.

С учетом того что по своей правовой природе производство выплат как накоплений, так и денежных средств, дополняющих накопления, в порядке реализации НИС есть не что иное, как форма обеспечения бесплатным жильем военнослужащего, а в предусмотренных законодательством случаях и членов его семьи, единственным основанием для ограничения в производстве таких выплат для военнослужащего и членов его семьи может быть исключительно ч. 5 ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации, исключающая возможность предоставления жилого помещения на безвозмездной основе не гражданам Российской Федерации.

В обоснование указанного вывода можно отметить, что при решении вопроса обеспечения жилыми помещениями или жилищной субсидией военнослужащего, член семьи (члены семьи) которого не является (не являются) гражданином (гражданами) Российской Федерации, расчет нормы предоставления жилья или размера жилищной субсидии осуществляется без учета доли члена семьи (членов семьи), не имеющих российского гражданства. Однако наличие таких обстоятельств не является основанием вовсе лишить военнослужащего права на получение жилого помещения на безвозмездной основе или жилищной субсидии.

Видится, что реализация жилищных прав военнослужащих - участников НИС не может столь кардинально отличаться от реализации такого права иной категорией военнослужащих, имеющих право на обеспечение жилым помещением на безвозмездной основе или жилищной субсидией в зависимости от того, являются их члены семьи гражданами Российской Федерации или нет.

С учетом того что размер выплат военнослужащему - участнику НИС как накоплений, имеющихся на его именном счете, так и денежных средств, дополняющих накопления, не зависит от количества членов его семьи и дополнительные выплаты поступают исключительно в его распоряжение, а приобретенное на эти денежные средства жилое помещение становится исключительной собственностью самого военнослужащего, ограничение в праве на получение этих выплат в зависимости от того, являются ли члены его семьи гражданами Российской Федерации или нет, видится безосновательным.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Более подробно о функционировании накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих см.: Корякин В.М. Жилищное обеспечение военнослужащих. М., 2014. Гл. V.

*(2) Свининых Е.А. О праве участников накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих и членов их семей на денежные средства, дополняющие накопления для жилищного обеспечения // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 2. С. 41-49; Ковтков Д.И. О выплате денежных средств, дополняющих накопления для жилищного обеспечения, военнослужащим, участвовавшим в накопительно-ипотечной системе, членам их семей: вопросы практики // Там же. N 9. С. 49-55.

*(3) Ковтков Д.И. Указ. соч.