Коррупциогенные факторы документации о государственных закупках для нужд военных организаций (С.В. Паскарь, журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г.)

Коррупциогенные факторы документации о государственных закупках для нужд военных организаций

С.В. Паскарь,

юрисконсульт воинской части

Журнал "Право в Вооруженных Силах - Военно-правовое обозрение", N 9, сентябрь 2015 г., с. 95-101.

Как показывает практика осуществления государственных закупок для нужд обороны, во многих случаях предпосылки для возникновения коррупции формируются уже на этапе планирования закупок и подготовки конкурсной документации. В документации о закупке нередко встречаются так называемые коррупциогенные факторы, т.е. положения, устанавливающие для организатора торгов необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к участникам конкурентных процедур и тем самым создающие условия для проявления коррупции*(1). В связи с этим своевременное выявление таких факторов и их устранение из конкурсной документации - важное профилактическое средство предупреждения коррупции в сфере государственных закупок.

Одной из предпосылок возникновения коррупционных отношений является привлечение заказчиком к подготовке документации о закупке представителей организации, которая будет участвовать в торгах. Как справедливо отмечает В.М. Корякин, эта организация формулирует условия выполнения предстоящих работ, оказания услуг или технические требования к подлежащей изготовлению продукции "под себя", т.е. таким образом, чтобы создать преимущества для своей организации и в максимальной степени затруднить участие в торгах других потенциальных участников. Достижение тех же целей осуществляется путем включения в документацию о торгах иных завышенных требований к участникам закупки*(2).

Предупреждение коррупционных рисков в сфере государственных закупок нужно связывать с соблюдением всеми субъектами, участвующими в закупках, ряда основных требований, в том числе своевременно и в полной мере исполнять (использовать) предоставленные законодательством полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений требований законодательства о государственных закупках, не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов участников закупок*(3).

Одним из элементов экспертизы на коррупциогенность является типология коррупциогенных факторов. По мере развития концепции антикоррупционной экспертизы типология этих факторов была существенно расширена. Так, в одной из первых методик антикоррупционной экспертизы выделялось 11 коррупциогенных факторов. В последующей методике, ориентированной на деятельность федеральных органов исполнительной власти, содержалось уже 16 наименований коррупциогенных факторов. А в Методике первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, вышедшей в 2007 г., было упомянуто 22 коррупциогенных фактора*(4).

В.М. Корякин выделяет пять разновидностей коррупциогенных факторов, которые могут иметь место в документации о государственных закупках, отмечая при этом, что этот перечень далеко не полный.

К таким факторам указанный ученый относит:

1) несоответствие начальной (максимальной) цены закупаемых товаров, работ и услуг среднерыночным ценам, сложившимся на данный тип или вид товаров, работ и услуг;

2) нереальные сроки, предусматриваемые конкурсной документацией на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному контракту;

3) завышенные требования к участнику размещения заказа, предъявляемые для участия в конкурентной процедуре;

4) излишняя детализация номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг, требований к содержанию выполняемых работ, предоставляемых услуг;

5) юридико-лингвистическая неопределенность*(5).

А.А. Храмкин также выделяет ряд коррупционных правонарушений, допускаемых в сфере государственных закупок. К ним, в частности, отнесены следующие нарушения, которые могут быть рассмотрены как коррупциогенные факторы документации о закупках:

- заведомо незаконный способ размещения заказа;

- установление незаконных требований к участникам закупки;

- завышение начальной (максимальной) цены контракта*(6).

Анализ допускаемых государственными заказчиками, в том числе военными организациями, нарушений*(7) и научных работ в данной сфере позволяют выделить следующие коррупциогенные факторы документации о закупках, которые могут быть выявлены и устранены в ходе проведения антикоррупционной экспертизы такой документации:

1) несоответствие начальной (максимальной) цены контракта рыночным ценам, которое может выражаться как в завышении цены, так и в ее необоснованном занижении. Коррупция в сфере закупок является следствием намерения некоторых госслужащих получить в свою собственность часть средств, предназначенных для закупки необходимых товаров, работ, услуг. На этапе определения цены контракта чиновник имеет возможность установить цену, существенно превышающую рыночную, в целях последующего получения части этих средств в виде взяток (откатов). Реализация умысла на завышение цены контракта облегчается в тех случаях, когда предметом закупки является продукция, ограниченная в свободном обороте (например, вооружение, военная и специальная техника), и потому рыночные цены на нее отсутствуют*(8). Кроме того, завышение цены контракта возможно, когда цена на аналогичные товары, работы, услуги на рынке существенно различается (например, стоимость автомобилей российских и иностранных производителей).

Как отмечается в научной литературе, коррупциогенность намеренного занижения цен заключается в том, что низкие цены, как правило, отпугивают потенциальных участников закупок, поскольку такие цены не обеспечивают получение прибыли. В итоге победителем конкурентных процедур признается нужная организация. К использованию в практике закупочной деятельности данного способа извлечения преступного дохода прибегают, как правило, заказчики, размещающие заказ на уже выполненные ранее кем-либо работы, преследуя цель "отмывания" бюджетных средств, выделенных на эти цели*(9);

2) нереальные сроки, предусматриваемые документацией о закупке на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному контракту. Коррупциогенность данного фактора может проявляться, во-первых, в том, что добросовестные участники закупок под угрозой невыполнения контракта и применения штрафных санкций не станут участвовать в закупке с сокращенными сроками исполнения, а победителю закупки "за отдельную плату" такой срок может быть продлен на стадии исполнения контракта либо приемка товара, работы, услуги может быть осуществлена без их фактической поставки, выполнения, оказания. Во-вторых, небольшие сроки исполнения контракта могут быть установлены заказчиком в случае, если осуществляется закупка уже выполненных работ, оказанных услуг;

3) завышенные требования к участнику закупки - установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований. К ним можно отнести требования о представлении документов, которые не установлены Законом о контрактной системе или которые не требуются при осуществлении конкретной закупки (требование о предоставлении в составе заявки сертификатов на товары, лицензий, свидетельств о допуске, выданных саморегулируемыми организациями в отношении отсутствующих в документации видов деятельности, и т.п.), установление не предусмотренных законодательством критериев оценки заявок на участие в конкурсе и (или) их значимости, квалификационных требований к участникам размещения заказа, к размеру обеспечения заявок на участие в конкурсе, размеру и способам обеспечения исполнения контракта и др.). В данном случае победителем окажется "свой" участник либо будет допущен участник, который даст взятку при невыполнении завышенных требований;

4) излишняя детализация номенклатуры закупаемых товаров, работ и услуг, требований к содержанию выполняемых работ, предоставляемых услуг. Например, заказчиком устанавливаются требования к техническим характеристикам поставляемого товара, к работам или услугам, которые соответствуют продукции только одного участника закупки. Примером могут служить некоторые закупки, признанные ФАС России нарушающими требования Закона о контрактной системе (например, решение ФАС России от 21 января 2015 г. по делу N П-28/15).

Такие требования нередко преподносятся как стремление получить наивысшее качество поставляемых товаров, работ, услуг, однако фактически это направлено на то, чтобы организация, обладающая всеми необходимыми документами (в отличие от конкурентов), беспрепятственно смогла пройти процедуру допуска к участию в торгах, тогда как конкуренты не смогли бы пройти данный этап торгов*(10). Перегруженность документации несущественными требованиями и критериями может повлечь ошибки со стороны участников закупок при подготовке заявок для участия в конкурентных процедурах, что соответственно повышает шансы на определение победителем конкретного участника;

5) юридико-лингвистическая неопределенность. Данный фактор проявляется в употреблении неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера. Любой документ должен составляться с позиций общепризнанных правил юридической техники, четкости и ясности языка. В наибольшей степени коррупционным проявлениям способствуют неконкретные нормы с нечетким указанием условий, при которых правоприменитель правомочен принимать определенные решения по своему усмотрению, а также содержащие отсылку к мнимым регламентам (например, "в случае необходимости", "при наличии достаточных оснований", "согласно установленному порядку", хотя он отсутствует, и т.п.), использование терминов с неясным содержанием, без конкретно определенных признаков, что дает возможность неоднозначного их толкования и, как следствие, может привести к разного рода злоупотреблениям*(11).

В данном случае коррупциогенность состоит в том, что при наличии в документации таких дефектов у недобросовестных сотрудников появляется возможность для субъективного толкования содержания документации о закупке, для выявления мнимых поводов для отказа участникам закупки в признании их победителями конкурентных процедур и для лоббирования интересов "нужной" организации*(12);

6) заведомо незаконный способ размещения заказа. В соответствии с ч. 2 ст. 59 Закона о контрактной системе распоряжением Правительства Российской Федерации "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)" от 31 октября 2013 г. N 2019-р утвержден перечень товаров, работ и услуг, закупки которых можно осуществлять только путем проведения аукциона в электронной форме. Конкурс возможно провести только в отношении продукции, не включенной в указанный перечень. Недобросовестные заказчики могут обойти это требование, описав объект закупки таким образом, что закупка подходит под проведение конкурса, но фактически закупаются товары, работы, услуги, которые требуют проведения аукциона.

Коррупциогенность в данном случае заключается в возможности предъявить к участникам закупки, закупаемым товарам, работам, услугам иные, помимо цены, требования (в том числе незаконные) и соответственно ограничить круг возможных участников.

Кроме того, законные способы закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), предусмотренные пп. 4, 5 ч. 1 ст. 93 Закона о контрактной системе, скрывают в себе возможность "разбить" многомиллионные закупки на несколько закупок без торгов на суммы до 100 тыс. (400 тыс.) руб., отдав такие поставки аффилированным лицам, поэтому, формально не являясь нарушением, "разбивка" крупной закупки на несколько закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) ограничивает конкуренцию, не позволяет выбрать лучшие условия исполнения контракта и является коррупциогенной;

7) опубликование извещений в предпраздничный день (обычно 31 декабря) и назначение даты окончания срока подачи заявок на нерабочий праздничный день. Статьей 63 Закона о контрактной системе установлено, что заказчик размещает в единой информационной системе извещение о проведении электронного аукциона не менее чем за семь дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. Именно формулировка "дней", а не "рабочих дней" позволяет заказчику ограничить конкуренцию, публикуя извещение 31 декабря, поскольку в течение новогодних выходных официальный сайт находится на регламентных работах, заказчик, контролирующие органы не работают, сотрудники многих участников закупок также отдыхают*(13);

8) сложное и "запутанное" описание объекта закупки, написание сведений о закупке буквами через интервал*(14), включение в текст цифр и символов, якобы неумышленные ошибки (опечатки), использование в ряде слов вместо русских букв (а, е, о, р и с) латинских, схожих по написанию. Такая замена не мешает читать документ, но существенно затрудняет участникам поиск закупок на официальном сайте. В этом случае, не зная номера, по наименованию закупки на сайте госзакупок найти ее невозможно. Таким образом, искусственно уменьшается круг потенциальных участников закупки, снижается конкуренция и облегчается возможность признания победителем конкретного поставщика;

9) заказчиком запрашиваются надуманные технические параметры продукции и упаковки, которые не регламентируются ГОСТами и не влияют на характеристики закупаемых товаров, работ, услуг. Впоследствии, заключив контракт с необходимым участником, стороны вносят в него изменения, позволяющие выполнить контракт, либо принимают не те товары (работы, услуги), которые указаны в контракте, а те, которые в действительности необходимо было поставить (выполнить, оказать). Естественно, все "заинтересованные стороны" не остаются "внакладе";

10) отсутствие в документации о закупке требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, иных требований. Отсутствие в документации о закупке требований к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требований к их безопасности, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, требований к размерам, упаковке, отгрузке товара, требований к результатам работ, в том числе отсутствие проектной документации в полном объеме, приводит к невозможности формирования участником закупки предложения по исполнению государственного (муниципального) контракта. Такие закупки отталкивают добросовестных участников закупки, что уменьшает количество претендентов на звание победителя;

11) не установлены параметры эквивалентности товара, указанного в документации об аукционе, техническое задание оформляется под конкретный товар и (или) конкретного участника закупки. Таким способом в лучшем случае ограничивается круг возможных участников, а возможно все сводится к единственному поставщику, который заключает контракт по максимальной цене;

12) порядок оценки заявок не позволяет объективно выявить лучшее условие выполнения обязательства, поскольку не представляется возможным установить, каким образом заказчик определяет выгодность того или иного предложения по неценовым критериям оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, при наличии каких именно, например, предложений по технологии выполнения работ, оказания услуг, трудовых, финансовых ресурсов, присваивается максимальный и минимальный баллы по указанным критериям. Такие нарушения периодически выявляются контролирующим органом. Например, решением ФАС России от 22 декабря 2014 г. по делу N 223Ф3-157/14 установлено, что заказчиком в документации не определен порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе. Коррупциогенность данного фактора заключается в возможности конкурсной комиссии произвольно устанавливать критерии оценки заявок и определять победителя по своему усмотрению;

13) включение в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных между собой. Согласно ст. 17 Федерального закона "О защите конкуренции" от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. Например, такие нарушения допускаются заказчиками при закупке строительных работ, предметом которых, помимо самого строительства, является поставка предметов мебели для обеспечения построенного здания. В этом случае из числа возможных участников закупки исключаются поставщики мебели, так как они не осуществляют строительство, а также некоторые строительные организации, которые не могут осуществить поставку мебели. Коррупциогенность данного фактора заключается в уменьшении количества участников закупки и признании победителем "своего" подрядчика.

Проведенный опрос специалистов показал, что указанные факторы считают коррупциогенными от 46,7% до 68,4% опрошенных респондентов. При этом наиболее коррупциогенными (от 20% до 30% опрошенных) названы следующие факторы:

- опубликование извещений в предпраздничный день (обычно 31 декабря) и назначение даты окончания срока подачи заявок на нерабочий праздничный день;

- установление надуманных технических параметров сырья и упаковки, которые не регламентируются ГОСТами, не влияют на характеристики закупаемых товаров, работ, услуг;

- заведомо незаконный способ размещения заказа;

- не установлены параметры эквивалентности товара, указанного в документации о закупке, техническое задание оформляется под конкретный товар и (или) конкретного участника закупки;

- нереальные сроки, предусматриваемые документацией о закупке на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному контракту.

Таким образом, анализ правоприменительной практики позволил описать 13 наиболее часто встречающихся коррупциогенных факторов документации о закупках, которые подлежат выявлению и устранению в ходе проведения антикоррупционной экспертизы, методику проведения которой необходимо разработать и закрепить нормативно.

Учитывая "пытливый ум" отечественных чиновников, большое количество "кулибиных", можно с уверенностью сказать, что с течением времени в России будут изобретены и иные способы хищения бюджетных средств в ходе государственных закупок, в связи с чем лицо, которое проводит антикоррупционную экспертизу документов о закупках, не ограничено только лишь вышеуказанными факторами и в случае выявления других коррупциогенных факторов должно их отразить в заключении по результатам антикоррупционной экспертизы.

Для совершенствования типологии коррупциогенных факторов экспертам следует вести мониторинг их изменения, следить за изданием памяток и методик по анализу коррупциогенности, а также за появлением новых научных разработок в этой области, посещать научные конференции, антикоррупционные тренинги и семинары, посвященные анализу на коррупциогенность*(15).

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Корякин В.М. Антикоррупционная экспертиза документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд // Журн. рос. права. 2014. N 5. С. 66-75.

*(2) Корякин В.М. Условия возникновения коррупционных отношений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд военных организаций // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 10. С. 7-13.

*(3) Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих: учеб. пособие. М., 2011. С. 87.

*(4) Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие / И.С. Власов [и др.]; отв. ред. В.Н. Найденко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабрнева. М., 2010. С. 88-89.

*(5) Корякин В.М. Антикоррупционная экспертиза документации о закупках товаров, работ и услуг для государственных нужд. С. 66-75.

*(6) Храмкпн А.А. Управление процессом противодействия коррупции в системе государственных и муниципальных закупок: дис. ... канд. экон. наук. М., 2009. С. 108-110.

*(7) О допускаемых в ходе закупок для нужд военных организаций нарушениях см.: Свининых Е.А. Обзор административной практики рассмотрения в 2013 году жалоб на действия (бездействие) государственного заказчика, уполномоченного органа, связанные с размещением государственного заказа на поставки товаров (выполнение работ, оказание услуг) для нужд Министерства обороны Российской Федерации и учреждений, находящихся в его ведении // Право в Вооруженных Силах. 2013. N 11.

*(8) Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности. С. 273-274.

*(9) Там же.

*(10) Храмкин А.А. Указ. соч. С. 109.

*(11) Кудашкин А.В. Антикоррупционная экспертиза: теория и практика: науч.-практ. пособие. М., 2012. С. 177-178.

*(12) Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности. С. 277.

*(13) URL: http://zaehestnyezakupki.onf.ru/forum?topie=623 (дата обращения: 15.04.2015).

*(14) Примером написания сведений о закупке через интервал может служить закупка тромбоэластографа (тромбоэластометра) (закупка N 0158200001315000358). URL: http://zakupki.gov.ru/epz/order/notice/еа44/view/common-info.html? regNumber=0158200001315000358).

*(15) Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие. С. 98.