Проведение двухэтапного конкурса при закупках (К.Г. Чагин, журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2016 г.)

Проведение двухэтапного конкурса при закупках

К.Г. Чагин,

консультант по социальной политике

Института экономики города (Москва)

Журнал "Руководитель бюджетной организации", N 1, январь 2016 г., с. 23-30.

Двухэтапный конкурс - один из новых способов закупки, которые ввело в практику федеральное законодательство о контрактной системе*(1). Автор проводит анализ особенностей этого способа и рассматривает практику его применения на материале сайта госзакупок*(2).

Особенности механизма двухэтапного конкурса

Двухэтапный конкурс является разновидностью конкурса, однако его ключевая и уникальная особенность заключается в следующем: в ходе его проведения заказчик имеет возможность изменять, сокращать и расширять как техническое задание (функциональные, технические, качественные или эксплуатационные характеристики объекта закупки), так и критерии оценки конкурсных заявок.

На первом этапе двухэтапного конкурса участники предоставляют "первоначальные заявки". Они содержат предложения касательно объекта закупки, но не цены контракта. От участников не требуется и предоставление обеспечения заявки. Затем конкурсная комиссия проводит с претендентами обсуждение содержания их заявок (например, могут оговариваться реалистичность сроков исполнения контракта, особенности исполнения, возможная стоимость предложения и т.д.). Конкурсная комиссия обязана обеспечить равные возможности для каждого из подавших заявку, поэтому на обсуждении предложения любого участника вправе присутствовать все его конкуренты. Срок проведения первого этапа двухэтапного конкурса не может превышать 20 дней с даты вскрытия конвертов с первоначальными заявками. Результаты состоявшегося на первом этапе обсуждения конкурсная комиссия фиксирует в протоколе данного этапа.

На первом этапе комиссия устанавливает соответствие участников единым требованиям (непроведение ликвидации, отсутствие недоимки по налогам и т.п.)*(3). Кроме того, при двухэтапном конкурсе, как и при конкурсе с ограниченным участием, заказчик помимо единых требований вправе выдвинуть дополнительные требования, утвержденные Правительством РФ. Они могут касаться наличия финансовых, кадровых, материальных ресурсов и опыта работы претендентов*(4). Отметим, что если двухэтапный конкурс проводится для закупки товаров, работ и услуг, определенных Правительством РФ (например, работ по сохранению объектов культурного наследия), установление дополнительных требований обязательно. Если эти требования есть, то на первом этапе двухэтапного конкурса необходим предквалификационный отбор участников - проводится он тем же образом, что и при конкурсе с ограниченным участием*(5). Если никто из участников не признан соответствующим единым и дополнительным требованиям или только один из подавших заявку подходит под эти требования, двухэтапный конкурс считается несостоявшимся.

По результатам первого этапа заказчик вправе уточнить условия закупки:

1) любое требование к указанным в конкурсной документации функциональным, техническим, качественным или эксплуатационным характеристикам объекта закупки (причем заказчик вправе дополнить данные характеристики новыми);

2) любой указанный в конкурсной документации критерий оценки заявок на участие (причем заказчик вправе дополнить такие критерии новыми, но в той мере, в какой это требуется в результате изменения функциональных, технических, качественных или эксплуатационных характеристик объекта закупки).

Затем заказчик направляет всем претендентам, прошедшим первый этап, приглашение принять участие во втором этапе и предоставить свои окончательные предложения с учетом измененных условий закупки и с указанием цены контракта. В приглашении должны содержаться все уточнения относительно условий закупки. Изменения отражаются и в конкурсной документации, размещаемой в единой информационной системе в день направления приглашений. На данном этапе от участников уже требуется и внесение обеспечения своих заявок.

Претенденты, прошедшие первый этап, вправе отказаться от участия во втором этапе. Следовательно, если по завершении срока подачи окончательных заявок представлена только одна такая заявка, либо не представлено ни одной, либо только одна заявка признана соответствующей конкурсной документации, либо конкурсная комиссия отклонила все заявки, двухэтапный конкурс считается несостоявшимся.

Цели и сфера применения двухэтапного конкурса

Заказчик вправе применить двухэтапный конкурс при одновременном соблюдении следующих условий:

1) заключается энергосервисный контракт или контракт на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, а также на создание произведения литературы или искусства, исполнение (как результат интеллектуальной деятельности);

2) уточнение характеристик объекта закупки производится путем обсуждения вопроса с участниками закупки.

Иными словами, двухэтапный конкурс может использоваться в указанных сферах и целях, когда сам заказчик изначально не готов в полной мере сформулировать свою потребность в отношении объекта закупки, когда для формулировки требуется первоначальный анализ возможных предложений. Например, городская администрация может планировать закупку работ по проведению праздничного мероприятия для населения в день города. Формат и форма проведения мероприятия, использование арт-ресурсов и т.д. должны уточняться у специалистов. Соответственно, при проведении двухэтапного конкурса на первом этапе можно проанализировать и обсудить предложения от организаторов массовых торжеств, а затем по итогам встреч сформулировать окончательное техническое задание. Обратите внимание, что задание может базироваться на наиболее понравившемся комиссии одном предложении, включать в себя составляющие из нескольких предложений участников или вообще представлять новое требование, сформировавшееся в ходе общения с участниками первого этапа конкурса.

Практика применения двухэтапного конкурса

В силу ограниченной сферы применения и новизны данного способа закупки практика применения двухэтапного конкурса среди всех открытых конкурентных способов закупки в рамках федерального законодательства о контрактной системе является наименее распространенной - на момент подготовки этой статьи в журнал "Руководитель бюджетной организации" (ноябрь 2015 года) поиск по сайту госзакупок выдавал информацию всего о 116 завершенных двухэтапных конкурсах, проведенных с 01.01.2014. Для сравнения: на тот же момент сайт содержал сведения о более чем 56 тыс. завершенных открытых конкурсов и более чем 17 тыс. завершенных конкурсов с ограниченным участием. Рассмотрим несколько примеров, касающихся нашей темы.

Примечание. Двухэтапный конкурс может использоваться, когда заказчику требуется первоначальный анализ возможных предложений, чтобы сформулировать свою потребность относительно объекта закупки.

В сентябре-октябре 2015 года городская администрация использовала двухэтапный конкурс для закупки работ по созданию дизайн-проекта и дизайнерских работ в новом здании детского сада в селе*(6). Начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) составила 3 млн. руб. Дополнительных требований к участникам закупки не предъявлялось, а в состав первоначальной заявки помимо документов, подтверждающих соответствие единым требованиям, претендент должен был включить предложение в отношении объекта закупки по установленной конкурсной документацией форме и сообразно установленному техзаданию. В состав окончательной заявки должно включаться уточненное предложение, составленное по той же форме. На конкурс была подана только одна заявка - от индивидуального предпринимателя. Она оказалась соответствующей требованиям конкурсной документации. В принципе, согласно федеральному законодательству о контрактной системе уже в тот момент было необходимо признать конкурс несостоявшимся и принять решение о заключении контракта с единственным исполнителем*(7). Однако предложения о цене от единственного участника конкурса на первом этапе не поступило и конкурсная комиссия решила чисто формально провести второй этап, на который индивидуальный предприниматель подал свою заявку с предложением по цене, равной НМЦК, после чего было решено заключить с ним контракт как с единственным исполнителем. Как видно из размещенных на сайте документов закупки, ни техническое задание, ни критерии оценки не изменялись. Более того, в данном примере видны некоторые формальные "шероховатости" существующего механизма двухэтапного конкурса - после первого этапа, когда определился только один участник (то есть по факту конкурс не состоялся), было бы достаточно получить от него предложение по цене, а не "городить огород" со вторым этапом. Но рамки действующего законодательства заставили комиссию идти по более сложному пути.

Второй пример - весной 2015 года администрация города провела двухэтапный конкурс на создание произведения искусства "Архитектурная композиция в честь 70-летия Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов"*(8). Закупка была целевой в отношении субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций. НМЦК составляла 8 млн. руб., дополнительных требований к участникам не предъявлялось. В составе заявки на первом этапе участник должен был презентовать эскизное решение архитектурной композиции, включающее в себя обоснование художественного замысла, применяемых материалов, описание композиционного решения, схемы размещения элементов композиции, предложения по ночному освещению и т.д. А заявка на участие во втором этапе должна была содержать то же самое, но с учетом возможных изменений в конкурсной документации, плюс ряд дополнительных составляющих - объемный макет произведения и календарный график работ. На конкурс, как и в предыдущем примере, была подана только одна заявка, тоже от ИП. Она была признана соответствующей условиям конкурсной документации. В ходе рассмотрения первоначального предложения и его обсуждения комиссия внесла ряд уточняющих дополнений в техзадание: указание, что постамент центральной композиции должен иметь два бронзовых барельефа, отражающих вклад в победу в войне армии (флота) и тружеников тыла, общая высота центрального барельефа должна составлять 10 м и пр. Критерии оценки конкурсных заявок не изменялись, в чем, конечно, не было и смысла, поскольку имелся только один участник. Собственно, дальнейший успех конкурса зависел от того, подаст ли единственный претендент окончательную заявку в соответствии с дополненным техническим заданием. Возможно, вопрос, подаст ли участник окончательную заявку, был риторическим - скорее всего, появившиеся дополнения техзадания как раз и базировались на первоначальных предложениях участника. ИП подал окончательную заявку с предложением цены контракта 10 тыс. руб. - меньше НМЦК, конкурс признали несостоявшимся (хотя в соответствующем протоколе именно такой формулировки нет), был заключен контракт с единственным исполнителем.

Однако не всегда двухэтапные конкурсы признаются несостоявшимися ввиду отсутствия конкуренции. Например, в марте - апреле 2014 года музейно-выставочный центр провел двухэтапный конкурс на оказание услуг по подготовке к организации и проведению Международного фестиваля музеев "Интермузей-2014"*(9) с НМЦК в размере 33 млн. руб. Дополнительных требований к участникам не предъявлялось. Две организации подали заявки, которые были признаны соответствующими требованиям конкурсной документации. По итогам первого этапа заказчик внес изменения и дополнения в техзадание, базирующиеся на предложениях обоих участников. За основу научной концепции фестиваля легло предложение претендента 1, а за основу деловой программы - предложение претендента 2. Кроме того, в результате обсуждения было решено уточнить и расширить часть техзадания, касающуюся реализации конкурсной программы фестиваля (например, был определен перечень конкретных конкурсов). Формально и фактически у заказчика появился новый вариант конкурсной документации, который был размещен на сайте госзакупок. Оба претендента согласились принять участие и во втором этапе, причем с одинаковыми предложениями по цене, равными НМЦК. По итогам балльной оценки окончательных заявок (по критериям "цена контракта", "качество услуг", "квалификация участника", которые после первого этапа изменены не были) обе заявки получили одинаковое число баллов, поэтому, как то и установлено федеральным законодательством о контрактной системе*(10), победителем конкурса был признан участник, заявка которого поступила раньше.

Во всех рассмотренных примерах участникам двухэтапного конкурса не выставлялись дополнительные требования. Однако практика применения таких требований существует. Например, в сентябре-октябре 2015 года музыкальный колледж провел двухэтапный конкурс на выполнение работ по корректировке ранее созданной научно-проектной документации на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия - здания, в котором размещался колледж*(11). НМЦК составляла 1,33 млн. руб., а в качестве дополнительных требований к участникам закупки указано наличие опыта исполнения контракта на проведение соответствующих предмету закупки работ и наличие на праве собственности и (или) ином законном основании на срок исполнения контракта недвижимого имущества, оборудования, технических средств в объеме, установленном документацией о закупке. В конкурсе приняли участие три организации и все они прошли предквалификационный отбор. Победителем на втором этапе стал участник с наименьшей предложенной ценой контракта, однако, как и в первом примере, никаких корректировок технического задания в ходе конкурса не осуществлялось (предложения о таких корректировках не поступили на первом этапе и от самих участников), поэтому практического "выхлопа" от проведения двухэтапного конкурса здесь не видится - заказчик с тем же успехом мог использовать и конкурс с ограниченным участием.

* * *

Выборочный анализ случаев проведения двухэтапного конкурса показывает, что успешность его использования зависит от двух факторов - развитой конкурентной среды и умения заказчика применять его в нужных случаях, грамотно реализуя предоставляемые возможности для "оттачивания" техзадания.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 57 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

*(2) "Официальный сайт РФ в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг" zakupki.gov.ru.

*(3) Статья 31 Закона о контрактной системе.

*(4) Часть 2 ст. 31 Закона о контрактной системе и Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям" (вместе с "Дополнительными требованиями к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, закупки которых осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов").

*(5) См. статью К.Г. Чагина "Конкурс с ограниченным участием", N 12, 2015.

*(6) Сайт госзакупок, извещение N 0116300000115000874.

*(7) Часть 10 ст. 57 и п. 1 ч. 1 ст. 55 Закона о контрактной системе.

*(8) Сайт госзакупок, извещение N 0187300012815000042.

*(9) Сайт госзакупок, извещение N 0373100017814000001.

*(10) Часть 7 ст. 53 Закона о контрактной системе.

*(11) Сайт госзакупок, извещение N 0356200014615000004.