Направления оптимизации сети и численности работников государственных (муниципальных) учреждений (на примере образовательных учреждений) (О.Ю. Горбачева, журнал "Образование и право", N 11-12, ноябрь-декабрь 2015 г.)

Направления оптимизации сети и численности работников государственных (муниципальных) учреждений (на примере образовательных учреждений)

О.Ю. Горбачева,

кандидат юридических наук,

доцент кафедры "Гражданское право"

Финансового университета при Правительстве РФ

Журнал "Образование и право", N 11-12, ноябрь-декабрь 2015 г., с. 214-221.

Сеть образовательных учреждений выступает в Федеральном законе от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" в качестве одной из основных характеристик системы образования в стране. Сложности, встречающиеся на пути оптимизации образовательной сети, обусловлены, с одной стороны, комплексным характером системы образования, а с другой - ресурсными ограничениями возможностей ее развития. Иными словами, задача удовлетворения образовательных потребностей населения, реализация прав детей на образование и развитие нередко на практике вступают в противоречие с необходимостью оптимизации, поисками более эффективных моделей управления государственными финансами, направляемыми на развитие данной сферы.

Важнейшей функцией Российской Федерации как социального государства является обеспечение права каждого на образование, общедоступность и бесплатность которого в государственных или муниципальных образовательных учреждениях гарантируется Конституцией РФ (ч. 1 и 2 ст. 43) на основе конституционного принципа юридического равенства. Закрепляя право на образование, Конституция Российской Федерации непосредственно определяет и систему гарантирования этого права, предполагающую, в том числе, что государство и муниципальные образования, исходя из конституционного требования общедоступности, обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся учреждения и при необходимости расширять их сеть.

Согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 15.05.2006 N 5-П, реализация конституционного права на общедоступное и бесплатное дошкольное образование предполагает нормативное закрепление минимальных федеральных стандартов обеспечения этого права, которые субъекты Российской Федерации и муниципальные образования должны учитывать, осуществляя собственное нормативное регулирование. Основой правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу образования, и в связи с этим распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципальных образований являются нормы Конституции Российской Федерации, из которых вытекает необходимость надлежащего финансового обеспечения соответствующих полномочий публичной власти: по смыслу ст. 7, 71 (п. "в", "з"), 75 (ч. 3), 114 (п. "а" ч. 1) и 132 Конституции Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления должны при принятии нормативных правовых актов руководствоваться принципом наиболее полного финансирования публично-правовых обязательств, вытекающих из необходимости реализации общегосударственных гарантий прав и свобод, закрепленных непосредственно Конституцией Российской Федерации, в частности ее ст. 43 (ч. 2) и 38 (ч. 1). Таким образом, сокращение бюджетного финансирования и ухудшение материально-технической базы образовательных учреждений не допускается.

Однако отмечается стремление оптимизировать саму сеть образовательных учреждений, где цели оптимизации - сокращение бюджетных расходов. Возникает вопрос: действительно ли это цель оптимизации либо действующим законодательством вкладывается в это понятие иной смысл? Стоит рассмотреть данное стремление с точки зрения обозначенного выше и сформулированного Конституционным Судом РФ постулата о недопущении сокращения бюджетного финансирования и ухудшения материально-технической базы образовательных учреждений. Отношения по оптимизации должны строиться на базе определенной модели, а под оптимизацией понимается поэтапное приближение к этой модели. Общим основанием для построения модели выступают критерии эффективности и результативности развития образовательной системы, такие, как повышение качества образовательных услуг, удовлетворенность населения образовательными услугами, повышение спроса на конкретные виды образовательных услуг, качественное изменение и развитие всех составляющих сети образовательных учреждений, повышение уровня квалификации преподавательско-педагогических кадров.

Можно сказать, что подобная модель закреплена в Постановлении Правительства РФ от 23 мая 2015 г. N 497 "О федеральной целевой программе развития образования на 2016-2020 годы" (данное Постановление Правительства РФ действует с 5 июня 2015 г.). Меры, реализуемые данной Программой, направлены на обеспечение доступности качественного образования путем создания и распространения структурных и технологических инноваций в среднем профессиональном и высшем образовании, развитии современных механизмов и технологий общего образования, а также путем формирования востребованной системы оценки качества образования и образовательных результатов.

Оптимизацию сети учреждений образования можно рассматривать только с точки зрения названной федеральной целевой программы. В свете данной программы под оптимизацией следует понимать не сокращение числа учебных заведений каким бы то ни было образом - ликвидацией малокомплектных и неполных либо реорганизацией (слияние или присоединение), что тоже приводит к уменьшению количества учебных заведений и сокращению бюджетных расходов путем простого объединения штатного состава сотрудников и сокращения дублирующих штатных единиц. Оптимизацией сети учебных заведений в таком случае, на наш взгляд, будет создание новых и модернизация и перепрофилирование старых, существующих учреждений. Иными словами, действующая федеральная целевая программа не дает возможности относиться к оптимизации сети образовательных учреждений как к поводу уменьшить число учебных заведений и приступать к данному процессу, преследуя цель сокращения бюджетных расходов.

Подходы к оптимизации численности работников образовательных учреждений. Построенная в Постановлении Правительства РФ от 23 мая 2015 г. N 497 оптимизационная модель предполагает создание новых и модернизацию созданных учебных заведений. Это потребует, в том числе, оптимизации структуры управления. Для этого Программой предусмотрены мероприятия по повышению качества в системе среднего профессионального и высшего образования, в числе которых можно назвать, например, переподготовку руководящего состава в образовательных организациях профессионального образования.

Оптимальная структура управления, с одной стороны, обеспечит легкую управляемость и быструю передачу задач по цепочке "руководитель - исполнитель", а с другой стороны, даст сотрудникам всех уровней возможность проявить инициативу и самостоятельность в принятии решений. Процессы оптимизации сети образовательных учреждений могут оказывать влияние на формирование структуры образовательного учреждения. Согласно ч. 2 ст. 27 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ образовательная организация может иметь в своей структуре различные структурные подразделения, обеспечивающие осуществление образовательной деятельности с учетом уровня, вида и направленности реализуемых образовательных программ, формы обучения и режима пребывания обучающихся. Упомянутая норма содержит открытый список структурных подразделений образовательного учреждения и называет более 30 возможных. Все они могут быть сгруппированы по следующим видам:

1. подразделения, задачей которых является административное обеспечение деятельности образовательного учреждения (финансовый отдел, юридическая служба, бухгалтерия и др.);

2. подразделения, задачей которых является осуществление основной деятельности учреждения. Их количество, структура и состав определяются реализуемыми образовательными программами;

3. подразделения, задачей которых является материально-техническое обеспечение основной деятельности учреждения (библиотека, столовая и др.).

Каким образом может быть оптимизирована численность сотрудников образовательных учреждений всех трех групп, если за оптимизационную модель брать федеральную целевую программу?

Применительно к выделенным в первую группу структурным подразделениям имеет смысл по аналогии с многофункциональными центрами предоставления госуслуг разработать систему многофункциональных региональных центров, предоставляющих юридические, консалтинговые, HR-услуги и IT-услуги, сократив, таким образом, расходы каждого образовательного учреждения на содержание подобных специалистов. В данном случае принцип формирования таких центров территориальный.

Зачастую структурные подразделения создаются с целью обособления имущества, закрепляемого для ведения определенной деятельности. Численность сотрудников такого структурного подразделения в таком случае может не превышать одного человека. Очевидно, что эффективно такой сотрудник не может исполнять функции, возложенные на данное подразделение. Цели создания подразделения "де юре" и "де факто" не совпадают. Таким образом, если имеется подобное структурное подразделение, предлагается в целях эффективного управления хозяйственные функции передать на аутсорсинг. Например, в отношении подразделений, отнесенных к третьей группе, можно предложить следующее решение, оптимизирующее расходы: уборку возложить на клининговую компанию, а питание - на кейтеринговую компанию. Однако следует помнить, что деятельность данного учреждения ведется в интересах детей, а это предполагает особые требования в первую очередь к качеству оказываемой образовательному учреждению услуги. Также стоит отметить, что в образовательном процессе данные группы специалистов не задействованы, поэтому мы можем вести речь о сокращении расходов за счет выделения их в отдельную структуру, имеющую свои цели, задачи.

Что касается подразделений, реализующих образовательные программы, то в данном случае оптимизация численности не должна подразумевать сокращения численности. Скорее, наоборот, должен быть оптимальный качественный рост учителей и преподавателей. Все предпосылки для этого предоставляет Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы.

Среди специалистов существует мнение, высказанное, в том числе, на уровне Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов, о целесообразности организации преподавательской деятельности "учителей-предметников" по графику в нескольких школах, расположенных в пределах одного муниципального образования (или смежных муниципальных образований). Но задача школы не только образовательная, но и воспитательная. Согласно ст. 47 Закона об образовании в рабочее время педагогических работников в зависимости от занимаемой должности включается:

- учебная (преподавательская), воспитательная работа, индивидуальная работа с обучающимися, научная, творческая и исследовательская работа;

- иная педагогическая работа, предусмотренная трудовыми (должностными) обязанностями и (или) индивидуальным планом, - методическая, подготовительная, организационная, диагностическая, работа по ведению мониторинга, работа, предусмотренная планами воспитательных, физкультурно-оздоровительных, спортивных, творческих и иных мероприятий, проводимых с обучающимися.

При предлагаемом подходе к оптимизации численности работников сферы образования выполнение обязанностей, возложенных на учителя действующим законодательством, становится невозможным. Не говоря о том, что утрачивается, во-первых, личная связь между учителем, учеником и родителями (законными представителями), что делает воспитательную работу неэффективной; во-вторых, нивелируется такое понятие, как педагогический коллектив - совокупность единомышленников. Следствием этого будет снижение качества образования и невозможность реализации воспитательной функции. Однако именно на обеспечение качества и широкой доступности образовательных программ для всех без исключения групп населения направлена Федеральная целевая программа развития образования на 2016-2020 годы.

Возникает вопрос и о реализации данного предложения с точки зрения трудового законодательства. Исходя из норм трудового законодательства, учитель может быть сотрудником только одного учебного заведения, а в остальных муниципальных учебных заведениях оформлен на основе срочного трудового договора (ст. 59 ТК РФ) в качестве внешнего совместителя (ст. 60.1 ТК РФ). Вопросы совместительства педагогических работников регулируются Постановлением Минтруда России от 30.06.2003 г. N 41 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры", которое налагает серьезные ограничения на работу по совместительству. Например, к таким ограничениям относится ограничение по продолжительности работы, которая не может превышать половины месячной нормы рабочего времени, исчисленной из установленной продолжительности рабочей недели (абз. 6 пп. "б" п. 1 Постановления). Таким образом, возникает вопрос о соотнесении продолжительности рабочего времени по основному месту работы и по совместительству.

Для реализации программ высшего образования с целью оптимизации численности работников структурных подразделений, выделенных во вторую группу, предлагается создание на базе одного учредителя межвузовского центра преподавательско-педагогических кадров с целью привлечения их к образовательному процессу в разных учебных заведениях на основе срочного трудового договора (внутренний аутсорсинг), - в отличие от первой группы, принцип формирования не столько по территориальному принципу, сколько по принципу "подведомственности" одному учредителю. Для успешной реализации названных мероприятий необходима правовая регламентация отношений, складывающихся в сфере передачи определенных функций, осуществляемых подразделениями образовательного учреждения на аутсорсинг; правовые предпосылки создания внутреннего аутсорсингового центра на базе одного учредителя для всех подконтрольных ему образовательных учреждений; создание региональных (данный термин употребляется с целью подчеркнуть территориальный принцип формирования, но не ради указания на конкретную территорию) многофункциональных центров, предоставляющих услуги образовательным учреждениям.

В заключение еще раз подчеркнем, что оптимизация сети образовательных учреждений и численности работников таких учреждений должна строиться, прежде всего, на конституционных принципах, а цели, задачи и методы должны формулироваться в соответствии с определенной оптимизационной моделью, отвечающей требованиям действующего законодательства и рассчитанной на долгосрочную перспективу.