Основы определения дифференциации и консолидации деятельности правоохранительных органов (А.Ю. Гулягин, журнал "Образование и право", N 11-12, ноябрь-декабрь 2015 г.)

Основы определения дифференциации и консолидации деятельности правоохранительных органов

А.Ю. Гулягин,

кандидат юридических наук,

стажер кафедры судебной власти,

правоохранительной и правозащитной деятельности

Юридического института РУДН

Журнал "Образование и право", N 11-12, ноябрь-декабрь 2015 г., с. 276-297.

Административная юрисдикция предполагает правомочие конкретного государственного органа производить официальное разбирательство в определенных сферах деятельности, означающее, во-первых, некую упорядоченность, нормативную регламентированность, регламентированность, а также законное правомочие привлекать к установленной административной ответственности за совершение правонарушений. Эта констатация создает предпосылки для определения органов, отправляющих эту деятельность, на основе критерия отнесения к правоохранительным органам административной юрисдикции.

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, в гл. 23, помимо суда определены конкретные государственные органы, уполномоченные принимать правовые решения по административным правонарушениям (таковых на сегодня в стране более 70). Это создает условия для их научного определения и классификации в качестве правоохранительных органов административной юрисдикции.

По мнению О.С. Капинус и Р.В. Жубрина, главным критерием отнесения государственных структур к правоохранительным органам является наличие у них целей и задач, правоохранительных функций, определенных в ст. 7 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" [5, с. 10]. На наш взгляд, такой подход представляет значительный научный интерес, однако является зауженным. В числе наиболее операциональных выделяется функциональный критерий подобной классификации путем наделения государственного органа функциями государственного контроля и надзора в установленных сферах правовых отношений как механизмов государственного администрирования.

Совокупность функциональных и компетенционных признаков служит основанием классификации государственных органов, осуществляющих контроль и надзор, а также участвующих в административной процедуре и уполномоченных выявлять правонарушения и привлекать к установленной ответственности правонарушителя. Кроме того, в числе компетенционных признаков важно выделить такие, как полномочия по проведению расследований и проверок, включая обследования и экспертизы отстранения должностных лиц от их должностей; приостановление деятельности различных объектов, особенно если это создает угрозу безопасности жизни и здоровью людей и является источниками повышенной опасности, поскольку этим прямо обеспечивается охрана прав и свобод, реализуется правоохранительная деятельность; внесение предписаний об обязательности выполнения определенных мер и действий; непосредственное наложение денежных штрафов; конечно же, реализация административных арестов.

Наличие этих функций и полномочий является основанием для отнесения таких государственных органов к правоохранительным органам административной юрисдикции.

Однако отнесение того или иного органа к числу правоохранительных органов административной юрисдикции не является самоцелью.

Для решения задачи по установлению перечня органов, относящихся к правоохранительным органам, следует определить критерии классификации данных органов, однако первично определиться со значением в данном контексте самой классификационной модели, которая, на наш взгляд, заключается в необходимости: во-первых, определить в данной системе государственного регулирования наиболее эффективные механизмы установления административного правонарушения и привлечения к ответственности виновного; во-вторых, на основе анализа выявить, напротив, малоэффективные механизмы в виде отсутствия полномочий у конкретного органа довести правовую ситуацию до логического завершения путем формирования госструктуры либо посредством наделения необходимой функцией контроля (надзора) действующих государственных структур, а также выявить ослабленные связи между государственными структурами, реализующими правоохрану в административной сфере, поскольку наличие этих связей и возможностей по установлению и устранению правонарушений прежде всего определяет системность данных органов, их достаточность для поддержания должного уровня законности и правопорядка. Наличие таких операциональных инструментов позволяет выработать практические рекомендации по совершенствованию правового механизма деятельности органов административной юрисдикции.

При этом важно отметить, что органы административной юрисдикции уполномочены действовать только в установленных для них конкретных сферах правовых отношений. Деятельность органов административной юрисдикции опосредуется конкретным предметом правовых отношений.

Основой административно-юрисдикционной классификации является наличие у государственного органа функций по контролю и надзору, их компетентное участие в административных процедурах, регламентированных КоАП РФ, а также полномочий по привлечению к административной ответственности лиц, виновных в правонарушениях. Для четкой критеризации правоохранительных органов в сфере административной юрисдикции необходимо использовать функциональный и компетенционный подходы в их взаимосвязи. Учитывая характер функций, выполняемых государственным органом, его компетенцию, наличие возможности привлечения правонарушителя к административной (или уголовной) ответственности или отсутствие таковой, следует четко выделить блоки государственных органов административной юрисдикции.

В первой группе находятся правоохранительные органы в их текущем понимании, а именно обусловленные функциями по привлечению к уголовной ответственности (ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", Указ Президента России от 18 апреля 1996 г. N 567 "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью"). Собственно говоря, это на сегодняшний день только один орган в чистом виде уголовно-правовой юрисдикции - Следственный комитет Российской Федерации, который в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" [23] является федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства, а также иные полномочия, установленные федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации. Государственных органов с аналогичным функциональным предназначением в России не существует, в связи с этим, на наш взгляд, следует выделить рассматриваемый орган в отдельную группу.

Во вторую группу входят органы, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, и функциями уголовной юрисдикции (дознание, оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие), - так называемые органы со смешанной, универсальной компетенцией (например, МВД, ФСБ, ФСКН, МЧС, ФССП, ФСО, СВР и т.д.).

В первую очередь к ним следует отнести Министерство внутренних дел Российской Федерации, которое, будучи федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, организует и осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации оперативно-розыскную деятельность, дознание и производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, отнесенных законом к его ведению (подследственности), выявляет, предупреждает, пресекает, раскрывает и расследует тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные организованными группами, преступными сообществами, носящими транснациональный или межрегиональный характер, либо преступления, вызывающие большой общественный резонанс, и т.д. Этими полномочиями характеризуется правоохранительная деятельность в сфере уголовной юрисдикции.

УПК РФ от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ [14] в п. 3 ч. 2 ст. 151 определяет категории дел, предварительное следствие по которым производится следователями органов внутренних дел.

Кроме того, в соответствии с п. 24 ст. 12 Указа Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" [24] на МВД возложены и полномочия по организации производства по делам об административных правонарушениях, которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях отнесены к компетенции органов внутренних дел (полиции) и внутренних войск, а именно предусмотренные в ст. 8.22, 8.23, 10.4, 10.5, ч. 1, 3, 4 и 5 ст. 11.1, ст. 11.9, 11.14, 11.15, ч. 1, 2 и 3 ст. 11.17, ст. 11.23, 12.1, ч. 1-3 ст. 12.2, ч. 1, 2, 3 ст. 12.3, ч. 3 ст. 12.4, ч. 1, 2 и 3.1 ст. 12.5, ст. 12.6, ч. 1 и 3 ст. 12.7, ст. 12.9, ч. 1 и 2 ст. 12.10, ст. 12.11-12.14, ч. 1-3, ч. 4 ст. 12.15, ст. 12.16-12.24, ч. 1 и 2 ст. 12.25, ч. 1 ст. 12.27, ст. 12.28-12.34, 12.36.1, 12.37, 13.24, ч. 2 ст. 14.4.1, ч. 2.1 и 3 ст. 14.16, ст. 14.26, 19.2, 19.15, ч. 1 ст. 19.22, ст. 19.24, 20.1, ч. 1, 3-5 ст. 20.8, ст. 20.10-20.12, 20.14, 20.16, 20.17, ч. 1, 3 ст. 20.20, ст. 20.21, ч. 1 ст. 20.23, ст. 20.24 [15].

Свою деятельность Министерство реализует непосредственно и (или) через МВД республик, УМВД субъектов Федерации и органы управления внутренними войсками, а также осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями [1, с. 6]. Государственным правоохранительным органом со смешанной компетенцией является и Федеральная служба безопасности России (далее - ФСБ России). В соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" [12] органы Федеральной службы безопасности наделены правом проводить оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию шпионажа, организованной преступности, коррупции, незаконного оборота оружия и наркотических средств, контрабанды, представляющих угрозу безопасности Российской Федерации, и преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законом к их ведению, а также по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию деятельности незаконных вооруженных формирований, преступных групп, отдельных лиц и общественных объединений, ставящих своей целью насильственное изменение конституционного строя Российской Федерации. УПК РФ относит к подследственности ФСБ России уголовные дела о преступлениях, предусмотренных ст. 189, 205, 205.1, 205.2, 208, 211, 217.1, 226.1, 229.1, 275-281, 283, 284, ч. 2 ст. 322, ч. 2 ст. 322.1, ч. 2 ст. 323 и ст. 355, 359 УК РФ [28, п. 2 ч. 2 ст. 151].

На органы Федеральной службы безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти могут возлагаться и другие задачи в сфере борьбы с преступностью. Кроме организации выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, осуществления досудебного производства по делам, которые отнесены к ведению органов безопасности, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960 "Вопросы Федеральной службы безопасности Российской Федерации" [16] одной из главных функций ФСБ России является обеспечение производства по делам об административных правонарушениях, рассмотрение которых отнесено КоАП РФ к ведению органов безопасности.

Указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. N 976 "Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков" [18] к основным задачам ФСКН России относит, помимо выявления, предупреждения, пресечения, раскрытия и предварительного расследования преступлений, предусмотренных ст. 226.1, ч. 2 и 3 ст. 228, ст. 228.1, 228.4, 229, 229.1, ч. 2 и 3 ст. 230, ч. 2 ст. 231, ч. 2 и 3 ст. 232, ч. 2 и 3 ст. 234 УК РФ (в форме следствия), ч. 1 ст. 228, ст. 228.2, 228.3, ч. 1 ст. 230, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 232, ст. 233, ч. 1 и 4 ст. 234, ч. 1 и 3 ст. 327 УК РФ (в форме дознания) [28, п. 5 ч. 2 ст. 151, п. 8 ч. 3 ст. 151], осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

В числе рассматриваемой группы органов находится и Федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы, входящая в систему Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России). В соответствии с п. 15 ст. 6 Постановления Правительства Российской Федерации от 20 июня 2005 г. N 385 "О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы" [21] на нее в соответствии с законодательством Российской Федерации возложены функции по производству дознания по делам о пожарах и по делам о нарушениях требований пожарной безопасности (по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 168, ч. 1 ст. 219, ч. 1 ст. 261 УК РФ), а также производства по делам об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, что является ярким примером сочетания у этого государственного органа наряду с правоохранительными контрольными функциями в сфере административной юрисдикции функций уголовной юрисдикции.

Третью группу составляют правоохранительные органы, наделенные только контрольными и надзорными полномочиями в сфере административной юрисдикции. Действующая система федеральных органов исполнительной власти, включая органы административной юрисдикции (установлена Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" [17] с последующими дополнениями), предполагает, что в нее входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Очевидно, что установленная система и статус органов административной юрисдикции не являются неким застывшим образованием, а должны развиваться в соответствии с тенденциями и закономерностями государственно-политического, экономического и иного развития страны.

Нормативно определено, что под функциями по контролю и надзору следует понимать осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения [29, подп. "а" п. 2].

При этом указом четко разграничивается компетенция принятой трехзвенной системы государственных органов управления. Контроль и надзор в этой системе выделяются следующим образом. Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр). При этом министерство в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации [29, подп. "а" п. 3].

В свою очередь, федеральная служба является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности [29, п. "а" ч. 4].

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору [29, подп. "а" ч. 5]. Таким образом, именно федеральные службы являются основными звеньями контрольно-надзорной деятельности федеральных органов исполнительной власти и соответственно правоохранительными органами административной юрисдикции.

Очень часто эти органы объективно предрасположены к осуществлению не только административно-юрисдикционных, но и уголовно-юрисдикционных функций. Это случается тогда, когда орган, действующий в конкретной сфере правоотношений, в силу своих полномочий, будучи специализированным, в контроле (надзоре) в определенной сфере правовых отношений выявляя правонарушение и оценивая его как уголовно наказуемое деяние, тем не менее, в силу требований действующего законодательства, передает его для принятия решения и дальнейшего уголовного расследования в иной государственный орган уголовной или смешанной юрисдикции. Анализ практики показывает, что это прямо влияет на эффективность результатов, а вернее, на неэффективность решения задач привлечения виновных к ответственности, поскольку длительный временной фактор, отсутствие специализации в ином, зачастую именно в универсальном, правоохранительном органе в совокупности не позволяют во всей полноте должным образом оценить конкретную правовую ситуацию и принять своевременное и адекватное решение по такому нарушению закона.

Положения Указа Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", по сути, дублируют Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, который в ст. 23.5-23.78 путем перечисления называет органы исполнительной власти, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные к их ведению. Часть 1 ст. 28.3 Кодекса наделяет должностных лиц указанных органов правомочием возбуждать дела об административных правонарушениях в пределах своей компетенции. Кроме того, ч. 2 рассматриваемой статьи четко определяет право должностных лиц федеральных органов исполнительной власти с функциями контроля и надзора составлять протоколы об административных правонарушениях и содержит исчерпывающий перечень таких органов. Указанные лица также обладают правом применения многочисленных мер обеспечения производства по этим делам, предусмотренных в гл. 27 КоАП РФ, затрагивающих права и законные интересы участников административного процесса.

К государственным органам, имеющим исключительно контрольно-надзорные полномочия в административно-юрисдикционной сфере, относятся, например, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральная миграционная служба, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и т.д. Данные органы сходны с другими контролирующими органами по осуществляемым полномочиям - выявлению правонарушений в подведомственных сферах, проведению проверочных действий и возможностью привлечения нарушителей к административной ответственности [2, с. 20].

Однако некоторым органам из числа наделенных только контрольно-надзорными полномочиями в административной сфере для выполнения возложенных задач необходима также возможность возбуждать и расследовать уголовные дела в регулируемых ими сферах правоотношений. Представляется, судя по материалам практики, что следует акцентировать внимание на необходимости наделения и ряда иных, вполне определенных государственных органов (например Федеральная антимонопольная служба, Федеральная налоговая служба) функциями правоохранительной деятельности и в сфере уголовной юрисдикции.

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), в соответствии с п. 1 разд. 1 Положения о Федеральной антимонопольной службе от 30 июня 2004 г. N 331 [19], является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, контролю над осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, а также по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением полномочий на осуществление функций по контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа и в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, а также согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в сфере государственного оборонного заказа.

В Положении определен перечень сфер, в которых этот орган осуществляет контроль. Кроме того, он уполномочен проводить проверки и возбуждать контрольные дела о нарушениях антимонопольного законодательства. Придание таким расследованиям характера уголовно-процессуальной деятельности способно, на наш взгляд, оптимизировать деятельность органов Федеральной антимонопольной службы как правоохранительных органов и уголовной юрисдикции по ее функциональному признаку. Это будет способствовать развитию конкуренции, повышению эффективности антимонопольной деятельности, развитию экономического производства, предпринимательства.

Нарушения, на которые должны реагировать органы данного ведомства, имеют предметный характер и закреплены нормами законодательства о защите конкуренции. Так, согласно информации Федеральной антимонопольной службы, в 2009 г. возбуждено 488 дел (на 36% больше, чем в 2008 г.) о нарушении ст. 11 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" [22] (запрет на антиконкурентные соглашения хозяйствующих субъектов), возбуждено 425 дел (на 55% больше, чем в 2008 г.) о нарушении ст. 16 данного Закона (запрет на антиконкурентные соглашения органов власти и хозяйствующих субъектов), расследовано несколько дел, которые можно отнести к "классическим картелям", завершено несколько дел, по материалам которых правоохранительными органами возбуждены уголовные дела, положено начало практике возбуждения дел по сговорам на торгах (возбуждено несколько десятков дел по п. 2 ч. 1 ст. 11 - повышение, снижение или поддержание цен на торгах). В отношении лиц, нарушивших антимонопольное законодательство, было возбуждено 738 дел об административных правонарушениях по ст. 14.32 КоАП (на 92% больше, чем в 2008 г.), наложены штрафы на общую сумму в 1 400 923 800 руб. [6]

Порядок выявления, фиксации и принятия решений по поводу выявленных нарушений установлен Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации [10]. В данной процедуре производится расследование в его классическом уголовно-процессуальном понимании, поскольку с использованием установленных полномочий и процедур устанавливаются фактические обстоятельства того или иного правонарушения, устанавливаются допустившие их лица. При этом решения по конкретному материалу о привлечении виновных лиц к ответственности могут быть приняты самостоятельно органом Федеральной антимонопольной службы, а также этот материал в случае установления в нарушении признаков уголовно наказуемого деяния может быть направлен для рассмотрения и принятия решения в правоохранительный орган. Таким образом, общественная опасность правонарушения, о которой можно судить по формальной стороне - наличию либо отсутствию признаков уголовной наказуемости, является здесь основанием для передачи материала в другое ведомство. Это представляется, по меньшей мере, нецелесообразным.

Во-первых, до начала процессуальной проверки, регламентированной УПК РФ, в том органе, куда передан материал, сотрудниками Федеральной антимонопольной службы уже документально установлены и закреплены все обстоятельства фактически произошедшего. В этой связи на указанной стадии, казалось бы, остается лишь уточнить некоторые установленные обстоятельства и принять одно из решений, предусмотренных УПК РФ. При этом в результате передачи материалов лишь увеличивается время от окончания фактической проверки до принятия решения органом предварительного следствия, который, ввиду значительного объема подследственности и отсутствия других условий для должной специализации, не в состоянии квалифицированно оценить полученные материалы и придать им надлежащее уголовно-процессуальное развитие.

Во-вторых, сотрудники правоохранительного органа, которые принимают решения после проверок сотрудниками ФАС РФ, не имеют специализации в указанной сфере, и это приводит к необоснованным отказам в возбуждении уголовных дел [3, с. 23].

Статистика говорит о том, что минимальное количество уголовных дел возбуждается по поступившим из органов Федеральной антимонопольной службы материалам. Так, из источника, приведенного выше, известно, что в 2009 г. по материалам органов Федеральной антимонопольной службы возбуждено лишь два уголовных дела [6], а за 2010, 2011 и 2012 гг. вместе возбуждено 10 уголовных дел [32], что объясняется, на наш взгляд, элементарными неосведомленностью и нежеланием увязнуть в детальном разборе специфической ситуации и принимать сложное правовое решение со стороны того правоохранительного органа, которому направляется материал.

По такой же неэффективной схеме действуют органы Федеральной налоговой службы, которая, согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 30 сентября 2004 г. N 506 "Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе" [20], является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, а также функции агента валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов. Все это чрезвычайно важно для поддержания и развития экономики, социальной сферы. Так, в соответствии с п. 3 ст. 32 части первой Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ [13] налоговые органы при определенных процедурных условиях направляют материалы о нарушениях законодательства о налогах и сборах, в которых содержатся признаки преступления, в следственные органы, уполномоченные производить предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 198-199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации, для решения вопроса о возбуждении уголовного дела. Порядок и обязательный перечень тех материалов, которые подлежат передаче в правоохранительные органы, таковы, что свидетельствуют о фактически установленных обстоятельствах произошедшего правонарушения уже в момент передачи таких материалов [9]. Налоговые нарушения в целом характеризуются неуплатой налогов, обязательных налоговых платежей и пеней в результате несвоевременных выплат таковых платежей в различные уровни бюджетной системы Российской Федерации.

Уголовный аспект характеризует наличие умысла на неуплату налогов и иных обязательных платежей. Здесь статистика следующая. По ст. 199.1 УК РФ в период с 2004 по 2009 гг. виден рост количества зарегистрированных преступлений: 2004 г. - 322, 2007 г. - 1084, 2009 г. - 1692. Далее наблюдалось снижение: 2011 г. - 324, 2013 г. - 405 [7].

По ст. 199.2 УК РФ в эти же временные периоды количество преступлений колебалось: 2004 г. - 1208, 2007 г. - 1617, 2009 г. - 1206, 2011 г. - 355, 2013 г. - 196 [7]. В течение ряда лет процентное соотношение общего количества возбужденных уголовных дел по налоговым преступлениям к количеству уголовных дел, возбужденных по сообщениям, поступившим из налоговых органов, колебалось на среднем уровне в 6,2% (это и есть коэффициент результативности использования материалов, полученных в результате осуществления мероприятий налогового контроля при возбуждении уголовных дел по налоговым преступлениям) [25].

Что касается деятельности прокуратуры в указанной сфере, то если в 2008 г. прокурорами было выявлено 391 361 нарушение, в 2009 г. - 212 813, то в 2010 г. их число снизилось до 97 933, в 2011 г. - 72 871, в 2012 г. - 73 557, в 2012 г. - 63 191 [27]. Снижение этих показателей обусловлено, помимо прочего, акцентированной интенсификацией работы прокуроров на других "общенадзорных" направлениях (в том числе по защите прав предпринимателей), а также из-за отсутствия проведенных в этой сфере скоординированных проверок [26, с. 168].

Проведенный анализ говорит о том, что в корректировке нуждается деятельность не только данных органов в системе правоохранительных органов административной юрисдикции в целях повышения ее эффективности, но и некоторых иных структур. Решение этой проблемы видится в наделении указанных служб функциями проведения проверки, регламентированной УПК РФ, возбуждения и расследования уголовных дел о преступлениях в этих специализированных сферах правоотношений. Так, например, глава Федеральной антимонопольной службы России И.Ю. Артемьев направил премьер-министру Дмитрию Медведеву письмо с просьбой о наделении его ведомства функцией дознания по уголовным делам о совершении преступлений по статье "Недопущение, ограничение или устранение конкуренции" УК РФ [30].

Необходимость наделения указанных и подобных органов функцией уголовного расследования потребует принятия и нормативного правового акта, который регулировал бы вопросы расследования правонарушений в предметных отраслях законодательства. Необходимость подобного кодифицированного акта объясняется значительным объемом специализированной нормативной базы, регулирующей расследование в конкретных сферах, требующих навыков постоянного их отслеживания, применения методик выявления правонарушений, овладения ими и поддержания в адекватном состоянии соответствующими специализированными органами.

Эти меры позволят эффективно выстраивать правовую политику в указанных сферах правоотношений, доводя все вопросы правоприменительной практики до логического завершения в оптимальном режиме путем своевременного восстановления нарушенных прав, что позволит соблюсти баланс полномочий между судебной и иной правоохранительной системами. Из указанных выше групп органов следует выделить обособленно стоящие органы прокуратуры, которые составляют четвертую группу.

Прокуратура Российской Федерации представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор за исполнением законов и соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля над обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также над соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Она возбуждает дела об административных правонарушениях и проводит административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами [31].

При осуществлении надзора за исполнением законов органами административной юрисдикции прокуроры выполняют, и это особенно существенно, регулирующую роль в осуществлении этими органами возложенных задач, в том числе исключения перекладывания своих обязанностей на иные органы универсальной административной юрисдикции, которыми являются правоохранительные органы, осуществляющие одновременно функции уголовной юрисдикции, - ОРД, дознание, предварительное следствие.

Некоторые контрольные органы, наделенные только полномочиями возбуждать административное производство в контролируемой ими сфере правовых отношений, тем не менее, зачастую избегают принимать такие решения и предпочитают направлять материалы о выявленных ими правонарушениях в органы МВД для принятия необходимых мер. В органах МВД такие материалы, в силу их специфичности, необходимости привлечения специалистов к оценке полученных материалов и других причин не во всех необходимых случаях реализуют должным образом полученные материалы, оставляют их без движения в связи с тем, что такие материалы регистрируются в органах МВД в общем порядке, прокуроры при осуществлении надзора не исследуют их, как это имеет место при проверке законности разрешения заявлений и сообщений о преступлениях. Так, проверкой, проведенной в 2011 г. Генеральной прокуратурой Российской Федерации, исполнения законов Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) установлено, что при выявлении фактов злоупотребления свободой массовой информации органы Роскомнадзора вынесли предупреждения ряду СМИ за публикацию информации о Национал-большевистской партии без указания на то, что деятельность данной организации запрещена как экстремистская. В то же время по таким фактам составлен лишь один протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 13.5 КоАП РФ.

Аналогичная ситуация и в сфере противодействия распространению в СМИ сведений о способах, методах изготовления и использования наркотических средств. Так, хотя в 2009 г. - I полугодии 2011 г. органами Роскомнадзора вынесено 15 предупреждений за распространение подобных сведений, за эти 2,5 года ими было составлено всего два протокола об административных правонарушениях по ст. 6.13 КоАП РФ (пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров). При выявлении службой фактов размещения на интернет-ресурсах, не зарегистрированных в качестве СМИ, информации, содержащей признаки пропаганды наркотиков, соответствующие материалы необоснованно направляются в органы наркоконтроля или внутренних дел (Приморский край, Нижегородская область и др.) [8].

Следует выделить уникальную универсальность органов прокуратуры, заключающуюся в том, что они принимают непосредственное участие во всех обозначенных выше правоотношениях, возникающих в связи с осуществлением административно-правовой и уголовно-правовой юрисдикции, что является существенным отличием прокурорского надзора от профильного контроля государственных органов административной юрисдикции: универсальный охват всех сфер правоотношений прокуратурой, объем и характер ее полномочий, в том числе в части всех правоохранительных органов уголовной и административной юрисдикции, что придает прокурорскому надзору особый статус и создает органам прокуратуры условия и возможности видения состояния законности развернуто и комплексно и соответственно для разработки и внесения обоснованных мер по ее укреплению.

Кроме того, осуществляя непосредственный надзор за деятельностью надзорных органов, прокуратура также надзирает за иными контролирующими органами, рассмотренными нами выше, тем самым обладая возможностью компенсации.

Прокуратура осуществляет надзорные полномочия за исполнением законов всеми органами контроля (надзора) и при необходимости участвует в процедуре привлечения к административной ответственности виновных, включая сами правоохранительные органы административной юрисдикции. Таким образом, прокуратура, являясь надзорным органом, обладает набором специфических и универсальных мер прокурорского воздействия [4, с. 33].

О.С. Капинус и Р.В. Жубрин, учитывая конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации и ее особенное место в системе государственных органов, также считают возможным ее отнесение к правоохранительным органам [5, с. 9]. Из изложенного следует, что в рассматриваемом контексте органы прокуратуры являются правоохранительными органами, обладающими полномочиями и компетенцией в области административно-правовой и уголовно-правовой юрисдикции и выполняющими функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов правоохранительными органами обоих юрисдикций. Таким образом, органы прокуратуры являются правоохранительными органами универсально-компенсаторной юрисдикции. В рамках рассматриваемого вопроса следует отметить, что оптимальная организация деятельности органов прокуратуры, управления в прокурорской системе является важным фактором повышения эффективности прокурорского надзора, выполнения иных функций прокуратуры по обеспечению законности и правопорядка в стране, защите прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства [11, с. 23].

Как отмечалось, вышеназванные и иные органы государственной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору, реализующие полномочия по привлечению виновных к установленной административной ответственности и действующие при этом установленной для каждого из них в конкретной сфере правовых отношений, регламентированной законодательно, являются правоохранительными органами административной юрисдикции.

Дополнительно на основе проведенного анализа следует выделить группы компетенционных признаков, которые более детально характеризуют вышеприведенные функциональные признаки:

во-первых, для функции по контролю и надзору часто характерно проведение расследования, сходного по правовым средствам и процедурам с уголовно-правовым расследованием тем, что в той и другой юрисдикции посредством проверки и расследования устанавливаются фактические обстоятельства правонарушения, фиксируются юридические факты. Расследование в существенной мере характерно и для административного производства со всеми процедурными атрибутами фиксации конкретных обстоятельств;

во-вторых, при осуществлении контроля и надзора в результате административного производства происходит реагирование на выявленное и установленное с точки зрения доказательств его неопровержимости нарушение закона. Это и внесение предписания, представления, возбуждение дела об административном правонарушении, а также направление материала для осуществления уголовного преследования;

в-третьих, возможность в ходе данных расследований и проверок применять важные ограничительные меры для принятия окончательного решения. В административном производстве это доставление, административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов, изъятие вещей и документов, проведение экспертизы, отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида, освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, медицинское освидетельствование на состояние опьянения, задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, привод, временный запрет деятельности, залог за арестованное судно, помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации в форме принудительного выдворения за пределы Российской Федерации.

Итак, рассмотрение общих вопросов формирования состояния дифференциации и консолидации правоохранительных органов административной юрисдикции позволяет сделать следующие выводы:

1. Создание, дифференциация и консолидация государственных органов административной юрисдикции строятся на основании функционального и компетенционного критериев, когда государственный орган привлекает к ответственности за административное правонарушение в определенных процедурах, а при наличии оснований также и к уголовной ответственности.

2. Правоохранительную деятельность в сфере административной юрисдикции предлагается определять как основанную на законе деятельность государства, осуществляемую через уполномоченные им несудебные государственные органы, наделенные полномочиями применения принудительных мер воздействия в отношении субъектов права, не состоящих в подчинении, направленную на выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и исследование правонарушений в публично-правовой сфере, а также на привлечение к административной и инициирование привлечения к уголовной ответственности лиц, их совершивших, в установленном законом порядке. Правоохранительная сущность деятельности этих органов в сфере административной юрисдикции заключается в выявлении и определении в правонарушении в рамках административно-юрисдикционных процедур признаков преступления, обусловливающих начало процедур в сфере уголовно-юрисдикционного производства.

3. Правоохранительные органы необходимо классифицировать по четырем группам:

первую группу составляют правоохранительные органы уголовной юрисдикции;

вторую группу - правоохранительные органы, которые для выполнения своих задач наделены государством одновременно и контрольно-надзорными функциями в сфере административной юрисдикции, и функциями уголовной юрисдикции (дознание, оперативно-розыскная деятельность, предварительное следствие в соответствии с установленной для каждого из них сферой деятельности и подследственностью), - правоохранительные органы со смешанной, универсальной компетенцией;

третью группу составляют органы, наделенные только контрольными и надзорными полномочиями в сфере административной юрисдикции, - правоохранительные органы административной юрисдикции в установленных для них специализированных сферах деятельности;

в четвертую группу входят правоохранительные органы, обладающие полномочиями и компетенцией в области административно-правовой и уголовно-правовой юрисдикции и выполняющие функции несудебного и вневедомственного (внешнего) надзора за исполнением законов правоохранительными органами обеих юрисдикций, - правоохранительные органы универсально-компенсаторной юрисдикции.

Научное и прикладное значение данной классификации заключается в необходимости:

во-первых, определить в данной системе государственного регулирования наиболее эффективные механизмы установления административного правонарушения и привлечения к ответственности виновного, в том числе путем создания новых структур, наделения действующих государственных органов дополнительной компетенцией обеспечения правовых условий для их действенного взаимодействия, консолидации;

во-вторых, на основе анализа выявить малоэффективные, недостаточные для целей укрепления законности и правопорядка механизмы в виде отсутствия полномочий у конкретного органа доводить правовые ситуации по установлению нарушений и привлечению виновных к ответственности до логического завершения, путем формирования госструктуры либо посредством наделения необходимой функцией контроля (надзора) действующих государственных структур. Правовой мониторинг состояния правоохранительной системы позволяет также выявить отсутствие или ослабленные связей между государственными структурами, обеспечивающими правоохрану в различных сегментах административной сферы. Наличие этих связей и возможностей по установлению и устранению правонарушений прежде всего определяет системность данных органов, их достаточность для поддержания должного уровня законности и правопорядка в интересах социально-экономического развития страны.

4. Правоохранительными органами административной юрисдикции следует признать органы государственной власти, осуществляющие функции по контролю и надзору в установленных для них сферах деятельности, реализующие полномочия по привлечению виновных к установленной административной ответственности и действующие при этом в конкретной сфере правовых отношений, регламентированной законодательно посредством установленных правовых процедур.

5. Одной из форм государственного контроля является надзор, осуществляемый государственными органами, действующими в конкретных сферах правовых отношений, хотя принципиальных разногласий в статусе, полномочиях, характере контрольной деятельности этих органов не усматривается.

Надзор, как представляется, - это особый вид государственного контроля, который осуществляют только органы прокуратуры Российской Федерации. Поэтому все контрольные структуры (службы) органов исполнительной власти юридически корректно называть органами контроля, не внося разнобой в единое содержание их деятельности.

Основания классификации органов административной юрисдикции

Как отмечалось выше, административная юрисдикция - это, во-первых, правомочие конкретного государственного органа производить разбирательство и принимать решение относительно установленного административного правонарушения, осуществляемого в регламентированных нормами права формах и процедурах, во-вторых, правомочие привлекать виновных лиц к установленной административной ответственности. Соответственно, осуществление этой деятельности характеризует уполномоченные на то органы как органы административной юрисдикции. Ранее также говорилось о том, что существует и функциональный критерий подобной классификации, включая наличие у органа полномочий осуществления государственного контроля и надзора как механизмов государственного администрирования. Эта критеризация имеет общий характер. Совокупность функциональных и компетенционных признаков позволяет классифицировать государственные органы, осуществляющие контроль и надзор, а также участвующие в административной процедуре и уполномоченные привлечь к установленной ответственности правонарушителя, как государственные органы административной юрисдикции при определяющей роли компетенционного признака.

Отнесение того или иного органа к числу органов административной юрисдикции не является самоцелью. Это позволяет проанализировать состояние управленческих воздействий на правовой процесс обеспечения развития различных сфер государственной и общественной жизни, достаточность обеспечивающих этот процесс государственных структур, а в их совокупности - полноту компетенции, наличие либо отсутствие избыточных функций, либо, напротив, их недостаточность для целей развития.

Поэтому не только научное, но и прикладное значение классификации, как уже говорилось ранее, заключается в необходимости:

во-первых, определить в данной системе государственного регулирования наиболее эффективные механизмы установления административного правонарушения и привлечения к ответственности виновных лиц, устранения обстоятельств, способствующих правонарушениям административного и особенно уголовного характера;

во-вторых, на основе анализа определить малоэффективные механизмы в виде отсутствия полномочий у конкретного органа довести правовую ситуацию правонарушения до логического завершения, а также проследить ослабленные связи между государственными структурами, реализующими правоохрану в административной сфере, поскольку эти связи и определяют системность и полноту деятельности данных органов по обеспечению законности;

в-третьих, посредством адекватного определения приоритетов правоохранительной деятельности при реализации наиболее эффективных механизмов, а также приведения в функциональное состояние малоэффективных механизмов правоохранительной деятельности путем законодательных изменений придать эффективный характер правоохранительной деятельности.

Все это позволяет выработать практические рекомендации по совершенствованию постоянно развивающегося правового механизма деятельности органов административной юрисдикции.

Следует учитывать, что органы административной юрисдикции уполномочены действовать в конкретных, довольно ограниченных правовыми рамками сферах правовых отношений. Деятельность органов административной юрисдикции опосредуется конкретным предметом правовых отношений. Федеральные службы осуществляют контроль по отраслям и специальным сферам правовых отношений. Следует иметь в виду, что контроль составляет непременную часть их исполнительно-распорядительной деятельности. При этом, осуществляя свои полномочия, орган административной юрисдикции, государственный орган действует в установленных процедурных границах при необходимости во взаимодействии с иными управомоченными структурами. Кроме того, следует сказать о вневедомственном характере контроля и надзора как классификационном признаке правоохранительного органа административной юрисдикции. Для целей классификации необходимо отделить контроль ведомственный, предполагающий обеспечение режима законности лишь во внутренней деятельности того или иного органа, организации, опосредованной частными целями и задачами, и не учитывающийся при классификации, от контроля вневедомственного, имеющего целью обеспечить законность в целом. Основой административно-юрисдикционной классификации, как отмечалось выше, является наличие у государственного органа функций по вневедомственному контролю и надзору с определенными властными полномочиями, реализуемыми в административных процедурах, регламентированных КоАП РФ, по привлечению к административной ответственности виновных в правонарушениях лиц, а также полномочиями по непосредственному осуществлению контроля и надзора, регламентированных иными нормативными актами.

Список литературы

[1] Артемьев А.М., Васильев Ф.П., Дугенец А.С. Административно-правовой статус Министерства внутренних дел России на современном этапе // Административное право и процесс. 2011. N 5.

[2] Балабакин С.И. О реформировании органов внутренних дел: текущее состояние // Политика и право. 2011. N 11.

[3] Гулягин А.Ю. Правоохранительные органы административной юрисдикции // Российский следователь. 2011. N 19.

[4] Евдокимов В.Б., Тухватуллин Т.А. Роль органов прокуратуры и органов юстиции в укреплении единства правового пространства // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. N 3 (29).

[5] Капинус О.С., Жубрин Р.В. Реализация правоохранительной функции Российского государства в деятельности государственных органов // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2014. N 1 (39).

[6] Кинев А.Ю. Борьба с картелями и другими антиконкурентными соглашениями и согласованными действиями. Практика 2009 г. 100 антимонопольных дел, 500 решений, предписаний, постановлений антимонопольных и судебных органов.

[7] Официальный сайт ГИЦ УМВД. URL: http://mvd.ru/Deljatelnost/statistics/reports/item/209686/.

[8] Представление заместителя Генерального прокурора РФ С.Г. Кехлерова руководителю Роскомнадзора С.К. Ситникову "Об устранении нарушений законодательства об информации, средствах массовой информации и массовых коммуникациях" 10.2011, 72/3-21-2011 // Архив Генпрокуратуры РФ за 2011 г.

[9] Приказ МВД РФ N 495, ФНС РФ N ММ-7-2-347 от 30 июня 2009 г. (ред. от 12 ноября 2013 г.) "Об утверждении Порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений" (вместе с Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, Инструкцией о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления) // Рос. газ. 2009. 16 сент.

[10] Приказ ФАС России от 25 мая 2012 г. N 339 "Об утверждении административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2013. N 8.

[11] Рябцев В.П. Развитие теоретических основ организации деятельности прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. N 2 (34).

[12] СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.

[13] СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

[14] СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

[15] СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 1.

[16] СЗ РФ. 2003. N 33. Ст. 3254.

[17] СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

[18] СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3234.

[19] СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

[20] СЗ РФ. 2004. N 40. Ст. 3961.

[21] СЗ РФ. 2005. N 26. Ст. 2649.

[22] СЗ РФ. 2006. N 31 (1 ч.). Ст. 3434.

[23] СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 15.

[24] СЗ РФ. 2011. N 10. Ст. 1334.

[25] Соловьев И.Н. Преступные налоговые схемы и их выявление: Учеб. пособие. М.: Проспект, 2010.

[26] Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации и работа органов прокуратуры. 2010 год: Информ.-аналитический доклад / Под общ. ред. ректора Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации И.Э. Звечарского. М., 2011.

[27] Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за 2008-2013 гг. // URL: http://genproc.gov.ru/stat/.

[28] Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ // СЗ РФ. 2001. N 52 (ч. I). Ст. 4921.

[29] Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

[30] ФАС рассчитывает получить право возбуждать уголовные дела, пишут СМИ // URL: http://ria.ru/politics/20140624/1013300047.html#14038623315923&message=re size&relto=register&action=addClass&value=registration.

[31] Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992 г. N 2201-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ст. 1 // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472.

[32] URL: http://fas.gov.ru/analyticalmaterials/analytical-materials_30912.html.