Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве (Е.С. Смагина, журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2015 г.)

Участие государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве

Е.С. Смагина,

кандидат юридических наук, доцент

кафедры гражданского процессуального и

трудового права Южного федерального университета

Журнал "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2015 г., с. 49-53.

Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) стало одним из самых значимых изменений современного законодательства и положило начало широкому обсуждению положений нового акта. Отдельного внимания в рамках этой дискуссии заслуживают нормы, непосредственно определяющие специфику административного судопроизводства, в частности, - регулирующие участие в нем государственных органов и органов местного самоуправления.

Основания участия государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве в первую очередь определяются целями этого судопроизводства, основной из которых является повышение гарантий судебной защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от незаконных актов, действий органов власти. В.А. Кряжков и Ю.Н. Старилов рассматривают административную юстицию как институт судебного контроля за действиями и решениями исполнительной власти, призванный обеспечить права и свободы человека и гражданина*(1). И.В. Панова пишет: "Развитие административного судопроизводства в судах является важной системой гарантий защиты прав невластных субъектов от административного произвола"*(2). Приоритет защиты прав граждан, организаций в отношениях с властью определяется базовыми конституционными ценностями правового государства (ст. 2, ст. 18, ч. 2 ст. 46, ст. 53 Конституции РФ). Одновременно в русле конституционных постулатов (ст. 9, ч. 3 ст. 17, ч. 3 ст. 55, ч. 1 ст. 114, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ) находятся отражение и защита в деятельности органов правового государства общественных интересов, приобретающих в результате этого свойство публичности. Под публичным интересом виднейший его исследователь Ю.А. Тихомиров понимает признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития*(3). Д.Н. Горшунов определяет публичные интересы как признанные государством общественные интересы, выраженные в нормах права и обеспеченные принудительной силой государства*(4). Категория "публичный интерес" олицетворяет максимальное совпадение общественных и государственных интересов, их баланс, достижимый не в любом, а лишь в правовом государстве, которое посредством связанности всех своих органов правом стремится минимизировать их деятельность в неких интересах, противоречащих общественным. Безусловно, подобная модель носит идеальный характер. Как пишет Г.И. Иванец, "...в идеале общие, или общесоциальные, интересы - это одновременно и общегосударственные интересы. Демократическое по своей природе государство возникает и существует в силу необходимости обеспечения этих общих интересов... В то же время ... государственные интересы не всегда тождественны общим интересам. С формально-юридической точки зрения закон выражает общие и согласованные интересы. В действительности такая ситуация может и не иметь места"*(5). Однако идеальность модели вовсе не означает ее ущербность, напротив, совпадение государственного и общественного интересов в деятельности, прежде всего, органов власти должно быть мерилом, ориентиром отграничения допустимого и противоправного, что совершенно точно выражено О.Ю. Бакаевой и Н.А. Погодиной в формуле: "Категория публичного интереса определяет границы реализации компетенции государственных органов и иных лиц"*(6).

Публично-правовые образования в лице действующих от их имени органов продолжают выполнять функции основных выразителей публичных интересов (вопрос лишь в степени) при возникновении правового конфликта, спора с отдельным гражданином или организацией. Для процессуальных правоотношений обеспечение равенства средств защиты всех прав, интересов, сталкивающихся в конкретном споре, является аксиомой, принципом. Административно-процессуальный режим, будучи изначально обусловлен неравенством сторон в материальных правоотношениях, должен в итоге обеспечить правовое равенство сторон и состязательность в суде при рассмотрении административного спора*(7). Соответственно при установлении порядка рассмотрения судом дел с участием органа власти, направленного на оценку законности его актов и действий в публично-правовой сфере, невозможно игнорировать и еще одну цель - защиту публичного интереса. Ю.Н. Старилов справедливо заметил, что административная юстиция должна быть выделена в самостоятельную ветвь судопроизводства, занимающуюся рассмотрением возникающих в сфере управления правовых споров и направленную на обеспечение субъективных публичных прав и свобод граждан, а также других субъектов права*(8) (выделено мною. - Е.С.).

Нормативное закрепление целевых установок в КАС РФ, тем не менее, не содержит упоминаний о цели защиты публичных интересов. В соответствии со ст. 3 КАС РФ задачами административного судопроизводства являются: 1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений*(9). Полагаем, что приоритетность защиты прав, интересов граждан и организаций в публичных правоотношениях не дает оснований нивелировать защиту публичных интересов, учитывая, что конкретное их соотношение будет установлено в результате административного судопроизводства. Выделение защиты прав и интересов публично-правовых образований в рамках общей задачи защиты интересов субъектов публичных правоотношений являлось бы оправданным с позиций принципов судопроизводства, прав его участников. Указанная целевая установка создала бы необходимую и логичную предпосылку процессуальной активности государственных органов, органов местного самоуправления в отстаивании публичных интересов, не охватываемую иными задачами административного судопроизводства, в частности задачей, установленной п. 4 ст. 3 КАС РФ.

Еще одним немаловажным аспектом участия государственных органов и органов местного самоуправления в административном судопроизводстве является определение форм такого участия. В КАС РФ последовательно проводится подход к наделению административной процессуальной правоспособностью исключительно органов государственной власти, иных государственных органов и органов местного самоуправления. Начиная от вышеописанного определения задач административного судопроизводства, при формулировке которых и ГПК РФ, и АПК РФ прямо указывают Российскую Федерацию, ее субъектов и муниципальные образования, права и интересы которых защищаются в процессе, и заканчивая нормами, регулирующими производство по отдельным категориям административных дел, упоминание о возможности непосредственного участия в процессе публично-правовых образований можно встретить лишь единожды. Согласно ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Однако и это положение не может быть однозначно оценено как форма непосредственного участия публично-правового образования в судопроизводстве, исходя из разъяснений вышестоящих судов и достаточно устойчивой судебной практики. Так, согласно п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" прокурор в исковом или ином заявлении обязан по делам, названным в абзацах 2, 3 ч. 1 ст. 52 АПК РФ, указать публично-правовое образование, в интересах которого предъявляется иск, и уполномоченный орган, действующий от имени публично-правового образования. ВС РФ устанавливает, что указание прокурора при обращении в суд в защиту интересов Российской Федерации на конкретный орган не является необходимым условием, предусмотренным ч. 3 ст. 131 ГПК РФ*(10). Учеными приводится обоснованная критика необходимости указания конкретного органа при обращении в суд прокурора в описанных случаях и обозначается необходимость достижения правовой определенности в данном вопросе*(11).

Отсутствие прямой нормативной регламентации непосредственного участия публично-правовых образований в судопроизводстве, к сожалению, традиционно для процессуального законодательства; в ГПК РФ и АПК РФ, помимо статей о задачах судопроизводства и участии в деле прокурора, она тоже отсутствует. Однако необходимость закрепления непосредственного участия и, следовательно, наделения публично-правовых образований процессуальной правоспособностью, в частности административной процессуальной, обусловлена: во-первых, созданием для граждан и организаций дополнительных гарантий реализации права на судебную защиту при определении административного ответчика; во-вторых, обеспечением надлежащей реализации права на судебную защиту для самих публично-правовых образований.

Трудности с установлением надлежащего административного ответчика в настоящее время связаны со сложностью и периодическими изменениями системы и структуры государственных органов и органов местного самоуправления, установлением их полномочий. Затруднить защиту могут и реорганизация, упразднение соответствующего органа, передача его полномочий иному органу, разобщенность органов и представление ими различных позиций по одним и тем же вопросам, дублирование полномочий органов или неопределенность в их принадлежности вообще. КАС РФ предусматривает решение этих проблем в рамках институтов замены ненадлежащего административного ответчика и процессуального правопреемства. В соответствии с ч. 1 ст. 43 КАС РФ в случае, если при подготовке административного дела к судебному разбирательству или во время судебного разбирательства в суде первой инстанции будет установлено, что административное исковое заявление подано не к тому лицу, которое должно отвечать по заявленным требованиям, суд с согласия административного истца заменяет ненадлежащего административного ответчика надлежащим. Часть 1 ст. 44 КАС РФ предусматривает, что в случае, если в период рассмотрения административного дела орган государственной власти, иной государственный орган или орган местного самоуправления, являющийся стороной в административном деле, реорганизован, суд производит замену этой стороны его правопреемником. В случае если какой-либо из указанных органов либо организация, наделенная государственными или иными публичными полномочиями, упразднены, суд производит замену этой стороны органом или организацией, к компетенции которых относится участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо к компетенции которых относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца. Суд вправе приостановить производство по делу в случае преобразования или упразднения органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, наделенных государственными или иными публичными полномочиями (до определения органа, к компетенции которого отнесено участие в публичных правоотношениях в той же сфере, что и рассматриваемые судом спорные правоотношения, либо органа, к компетенции которого относится защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца) - ч. 1 ст. 191 КАС РФ. Закон, возлагая на суд обязанности по определению надлежащего административного ответчика в ходе подготовки дела или его разбирательства, первоначально, при предъявлении административного иска, сохраняет их за административным истцом, для которого эта задача, очевидно, более трудноразрешима. Наделение публично-правовых образований административной процессуальной правоспособностью и обеспечение возможности предъявления исков непосредственно к ним при всей нетипичности этого института для российского процессуального законодательства создало бы дополнительную гарантию для защиты прав и интересов "слабой" стороны в административном судопроизводстве, как правило, не обладающей необходимыми знаниями структуры и полномочий компетентных органов. Не компенсируются трудности определения административного ответчика обязательным представительством по административному делу, в связи с ограниченностью действия данного института при оспаривании актов только в отношении дел об оспаривании нормативных правовых актов в суде уровня субъекта РФ и в Верховном Суде РФ (ч. 9 ст. 208 КАС РФ). Основные проблемы возникают при определении административного ответчика по делам об оспаривании актов, действий органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в связи с чрезвычайной разветвленностью их системы. В рамках предлагаемой конструкции непосредственного предъявления иска к публично-правовому образованию замена некомпетентного органа не влекла бы замену стороны. Конечно, здесь можно предвидеть обоснованные возражения об ограничении диспозитивных прав административного истца по определению лица, отвечающего по иску. Однако специфика публичных правоотношений изначально ограничивает выбор административного истца жесткой нормативной регламентацией полномочий соответствующих органов. Обратим внимание, что сама ст. 43 КАС РФ обнаруживает исключительно формальный подход к диспозитивным началам, предусматривая, что если административный истец не согласен на замену административного ответчика другим лицом, суд может без согласия административного истца привлечь это лицо в качестве второго административного ответчика. Положительного эффекта можно было бы добиться и в случаях, когда орган упразднен, реорганизован, а его полномочия не переданы иному органу. Не обусловленное обязанностью публично-правового образования определить компетентный орган в кратчайшие сроки приостановление производства по делу (ч. 1 ст. 191 КАС РФ) может длиться сколь угодно долго, что, несомненно, не способствует цели скорейшей защиты прав, свобод и законных интересов административного истца. Предъявление же административного иска непосредственно к публично-правовому образованию служило бы дополнительным стимулом для своевременных действий по наделению полномочиями соответствующего органа.

Еще одной гарантией прав административного истца при предъявлении административного иска непосредственно к публично-правовому образованию могла бы стать неизменность территориальной подсудности дела при замене органа.

Отметим, что процессуальные аспекты определения надлежащего административного ответчика - это лишь отдельное проявление более общей проблемы повышения ответственности публично-правовых субъектов в спорах с гражданами и организациями, ответственности, которая не должна зависеть от компетентностных и иных нормативных коллизий. Представляется, что в административном судопроизводстве, специально предназначенном для создания повышенных гарантий надлежащей судебной защиты граждан и организаций в спорах с властью, эта идея должна проводиться более последовательно.

Наделение административной процессуальной правоспособностью исключительно органов публично-правовых образований (ч. 1 ст. 5 КАС РФ) не способствует и надлежащей защите интересов самих публично-правовых образований. Указанные субъекты, являясь носителями прав в материальной сфере, могут обладать возможностью защиты этих прав в суде*(12), по крайней мере, исходя из представлений о неотъемлемости правомочия по защите, входящего в содержание субъективного права*(13). Однако отсутствие прямой корреляции материальной и процессуальной правоспособности не дает достаточных оснований для прямой экстраполяции материально-правовых конструкций на процессуальную почву. Обоснование необходимости непосредственного участия публично-правовых образований в административном судопроизводстве лежит в плоскости выражения этими субъектами публичных интересов, неизменных ни в зависимости от конкретного органа, к чьим полномочиям отнесено совершение действий, направленных на их реализацию, ни от содержания этих действий, которое, очевидно, может противоречить публичным интересам. Правовой статус органа публично-правового образования вторичен по отношению к самому публично-правовому образованию, которое наделяет орган соответствующими полномочиями в целях реализации публичного интереса. Только при таком подходе имеются основания для констатации судом незаконности актов, действий органов публично-правовых образований, противоречия их публичному интересу по обеспечению и защите прав каждого члена общества и основания для ответственности в виде предписания об устранении нарушений. Как было показано выше, законность актов, действий государственных органов, органов местного самоуправления в правовом государстве входит в сферу публичных интересов, публично-правовые образования сами заинтересованы в установлении фактов злоупотреблений со стороны их органов в ходе административного судопроизводства. Соответственно имеются объективные предпосылки в наделении публично-правовых образований административной процессуальной правоспособностью. С практической точки зрения непосредственное участие публично-правовых образований в административном судопроизводстве повысит степень подконтрольности формирования правовой позиции и процессуальных действий органов, выступающих в процессе от их имени, будет способствовать прекращению спора применительно к ч. 5 ст. 39, ч. 6 ст. 40, абз. 2 ч. 2 ст. 214, ч. 2 ст. 225 КАС РФ и др. Приведенные суждения в полной мере применимы к ситуациям, когда в качестве административного истца выступает сам государственный орган, орган местного самоуправления. Нормы КАС РФ, регулирующие производство по отдельным категориям административных дел, в абсолютном большинстве случаев предусматривают право органов власти предъявлять соответствующие требования в целях защиты публичных интересов (ч. 3 ст. 208, ч. 4 ст. 218, ч.ч. 7-11 ст. 239, ч. 2 ст. 245, ч. 1 ст. 262, ч. 1 ст. 266, ч. 1 ст. 270, ч. 1 ст. 286 КАС РФ и др.). Учитывая процессуальные последствия совершения органом распорядительных действий, к примеру, связанных с отказом от административного иска, значение подконтрольности их действий, обеспечиваемой непосредственным участием в процессе публично-правового образования, трудно переоценить.

Подводя итог, отметим, что административное судопроизводство, сохраняя приоритет защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, должно в надлежащей степени обеспечивать защиту интересов и иных субъектов публичных правоотношений.

Библиографический список

1. Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2011. N 4.

2. Бессчасный С.А., Рослая В.А. Участие прокурора в арбитражном процессе в свете последних разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда // Законность. 2013. N 6.

3. Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.

4. Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005.

5. Иванец Г.И. Право как нормативное выражение согласованных интересов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

6. Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1.

7. Лукьянова И.Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.

8. Настольная книга помощника судьи: организация работы и административное судопроизводство / под ред. Ю.П. Гармаева, А.О. Хориноева. Иркутск, 2010.

9. Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд? // Административное право и процесс. 2013. N 5.

10. Стрельцова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникших в связи с постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.

11. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

12. Ченцов Н.В. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел об изъятии нетрудовых доходов: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1983.

13. Шихова Т.И. Участие органов государственного страхования в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985.

14. Ярцев А.А. Дискуссия вокруг создания административных судов в современной России (по страницам ведущих российских юридических журналов) // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 10.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кряжков В., Старилов Ю. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1.

*(2) См.: Панова И.В. Административное судопроизводство или административный суд? // Административное право и процесс. 2013. N 5. Аналогичные суждения можно встретить и у иных авторов - А. Власова, Н.Г. Салищевой, Н.Ю. Хаманевой. См.: Ярцев А.А. Дискуссия вокруг создания административных судов в современной России (по страницам ведущих российских юридических журналов) // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 10.

*(3) См.: Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 55.

*(4) См.: Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань, 2005. С. 82-83.

*(5) Иванец Г.И. Право как нормативное выражение согласованных интересов: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 16.

*(6) Бакаева О.Ю., Погодина Н.А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал российского права. 2011. N 4.

*(7) См.: Настольная книга помощника судьи: организация работы и административное судопроизводство / под ред. Ю.П. Гармаева, А.О. Хориноева. Иркутск, 2010.

*(8) Цит. по: Ярцев А.А. Указ. соч.

*(9) КАС РФ отказывается от выделения собственно целей и задач судопроизводства, используя обобщенный подход к формулировке целевых установок, характерный для АПК РФ.

*(10) См.: Постановление Президиума Верховного Суда РФ от 16 июня 2010 г.

*(11) См.: Бессчасный С.А., Рослая В.А. Участие прокурора в арбитражном процессе в свете последних разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда // Законность. 2013. N 6; Стрельцова Е.Г. О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе, возникших в связи с постановлением ВАС РФ от 23 марта 2012 г. N 15 // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9; Лукьянова И.Н. Участие прокурора в гражданском деле и правовая определенность в современном российском гражданском процессе // Законы России: опыт, анализ, практика. 2012. N 9.

*(12) См.: Ченцов Н.В. Процессуальные особенности рассмотрения судами дел об изъятии нетрудовых доходов: автореф. ... дис. канд. юрид. наук. Саратов, 1983. С. 10-11; Шихова Т.И. Участие органов государственного страхования в гражданском судопроизводстве // Защита личных и общественных интересов в гражданском судопроизводстве. Калинин, 1985. С. 140.

*(13) Анализ позиций ученых по вопросу. См.: Братусь С.Н. Юридическая ответственность и законность. М., 1976.