Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права (В.А. Мещерягина, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г.)

Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права

В.А. Мещерягина,

адъюнкт кафедры конституционного права

Уральского юридического института МВД России

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г., с. 64-69.

Конституция Российской Федерации не просто является основным документом государства, а представляет собой ключевое звено конституционного механизма, обеспечивающего, с одной стороны, стабильность взаимодействия общества и государства, с другой - их развитие и динамизм.

Во взаимоотношениях личности и государства последнее является ведущим субъектом, реализует свои властные полномочия посредством специального аппарата принуждения. Именно по этой причине постоянное развитие конституционно-правовых норм и институтов, позволяющих личности эффективно влиять на публичную власть и контролировать ее деятельность, необходимо для поддержания баланса во взаимоотношениях личности и государства. Одним из таких институтов является закрепленное в ст. 33 Конституции РФ право на обращение, предопределившее качественно новый этап в развитии целого ряда позиций государственного и общественного развития Российской Федерации.

Спектр подходов к пониманию юридической природы конституционного права на обращение невероятно широк. Так, различные ученые рассматривают его как: средство (осуществления и охраны прав личности; укрепления связи органов государственной власти, органов местного самоуправления с населением; разрешения противоречий в общественной и политической жизни; общественного контроля за деятельностью органов власти); форму волеизъявления или участия граждан в управлении делами государства и общества; гарантию участия граждан в управлении делами государства; результат (получение источника аналитической информации, необходимой для рационализации деятельности органов и должностных лиц).

С каждым из приведенных мнений можно согласиться, хотя их нельзя назвать бесспорными, так как они отражают лишь отдельные грани института обращений. Комплексный подход к пониманию юридической природы конституционного права на обращение представляется предпочтительным, позволяя в полном объеме осветить особенности данного правового феномена как крайне сложного и, увы, несовершенного правового образования. Большой объем и конкурирующее правовое регулирование конституционного права на обращение, безусловно, сказываются на его эффективности. Так, при составлении обращения граждане затрудняются при разграничении видов обращений, составляют их без указания сути, конкретных требований и т.д., направляют в некомпетентные органы, что порождает затягивание рассмотрения их требований и дачи ответа по существу поставленных вопросов органами и должностными лицами.

Для уяснения причин несовершенства правового регулирования права на обращение обратимся к конституционной норме, согласно которой: "Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления". На уровне Конституции РФ отсутствует четкое указание на цель подачи обращения, его предмет, форму, содержание и т.д. Текст приведенной нормы имеет отчасти декларативный оттенок, замыкающийся на установлении круга субъектов и самого факта наличия права обращаться, что позволяет отдельным авторам отнести его к категории "объективное право".

М.И. Абдулаев считает, что термин "объективное право" следует рассматривать как совокупность (систему) общеобязательных юридических норм, установленных и охраняемых государством. Л.C. Явич указывает, что объективное право является абстрактным, статическим выражением динамических правоотношений, выраженных в субъективном праве посредством конкретных юридических норм. Н.И. Матузов считает, что объективное право - это законодательство данного периода в данной стране, субъективное право представляет собой конкретные возможности, права, требования, притязания, законные интересы, а также обязанности, которые возникают на основе и в пределах этого законодательства на стороне участников юридических отношений.

Следовательно, для того чтобы подробно рассмотреть конституционно-правовую категорию "обращение граждан" в качестве субъективного права, необходимо обратиться к федеральному законодательству. При широком подходе в число обращений следует включать все волеизъявления граждан, адресованные органам публичной власти, в том числе в суд. Однако последние охватываются ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, вступают в некоторую конкуренцию с со ст. 33 Конституции РФ и, учитывая ограниченный объем, в настоящей публикации не рассматриваются.

Итак, из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 02 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ) следует, что его целью является регулирование правоотношений, связанных с реализацией гражданином Российской Федерации конституционного права на обращение и установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

С.С. Алексеев дает определение понятию "правоотношение" как возникающее на основе норм права индивидуализированная общественная связь между лицами, характеризуемая наличием субъективных прав и обязанностей и поддерживаемая (гарантируемая) принудительной силой государства. О.Е. Кутафин определяет категорию "конституционно-правовое отношение" как общественное отношение, которое урегулировано нормой конституционного права и содержанием которого является юридическая связь между субъектами в форме взаимных прав и обязанностей. Е.Н. Трубецкой писал о природе субъективного права следующим образом: "это сфера внешней свободы, которая предоставляется человеческой личности нормами объективного права".

Таким образом, категория "субъективное право" является одним из основополагающих признаков правоотношения, связывает объект правоотношения и его субъектов.

По мнению А.В. Перевалова, субъективное право представляет собой границу, предел проявления меры возможного поведения, включает в себя ряд правомочий:

1) право на собственные фактические действия, направленные на использование полезных свойств объекта права;

2) право на юридические действия, на принятие юридических решений;

3) право требовать от другой стороны исполнения обязанности, т.е. право на чужие действия;

4) право на самозащиту всеми способами, не запрещенными законом;

5) право притязания, которое заключается в возможности привести в действие аппарат принуждения против обязанного лица, т.е. право на принудительное использование обязанности.

Однако исторический аспект развития института конституционного права на обращение свидетельствует о том, что не всегда обращения граждан находились в этой "границе" правового поля. Так, Ю.Н. Алистратов констатирует, что институт обращений граждан в государственные органы имеет длительную (многовековую) историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, он не сразу получил правовое закрепление, а первоначально существовал как стихийное социальное движение.

Можно с уверенностью говорить о том, что некоторая "стихийность" и "самобытность" развития присуща институту конституционного права на обращение и на современном этапе. Это выражается в расширении спектра субъектов рассматриваемого правоотношения, усилении доминирующей роли гражданского общества в нем, появлении новых видов обращений.

Например, как уже было обозначено выше, в соответствии со ст. 33 Конституции РФ правом на подачу обращения наделены граждане России. Вместе с тем, в соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ, право на обращение выступает эффективным способом защиты и реализации своих прав и свобод иностранными гражданами, апатридами, в частности является обеспечительным механизмом при получении последними гражданства Российской Федерации.

Затем, в 2013 году ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ была дополнена ч. 4, распространившей действие закона на обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц, а также установившая новых адресатов обращения - государственные и муниципальные учреждения, иные организации и их должностные лица, осуществляющие публично значимые функции.

Представляется, что указанное дополнение напрямую связано с Федеральным законом от 09 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) и Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N 210-ФЗ), с принятием которых конституционное право на обращение приобрело новый вектор развития.

Так, согласно ч. 3 ст. 1 Федерального закона N 8, законодатель определил в качестве субъекта (пользователя информацией) государственные органы, органы местного самоуправления. В данном случае можно говорить о специфике подхода к пониманию права на обращение как субъективному праву, поскольку правомочия должностных лиц, органов государственной власти являются не только правом указанных субъектов, но и должностной обязанностью. Например, в п. 2 ч. 1 ст. 10 Федерального закона N 59-ФЗ указано, что государственный орган, орган местного самоуправления запрашивает, в том числе в электронной форме, необходимые для рассмотрения обращения документы и материалы в других государственных органах, органах местного самоуправления и у иных должностных лиц.

Хотелось бы обозначить, что аналогичная ситуация характерна для отдельных видов обращений, направляемых гражданами. В качестве примера можно привести закрепленное в ч. 7 ст. 2 Федерального закона от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомление, которое является субъективным правом на обращение, но в соответствии с ч. 1 ст. 4 этого же закона выступает также элементом организационной процедуры публичного мероприятия (является обязанностью для граждан).

Также с принятием Федерального закона N 8-ФЗ субъективное право на обращение было органически расширено сферой доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. В данной связи Л.Л. Сакулина заметила, что в указанных правоотношениях реализуется одновременно два права: право на информацию и право на обращение. По ее мнению, конституционной гарантией права граждан на информацию является реализация права на обращение.

Обозначенную взаимосвязь можно проследить также в положении п. 2 ст. 5 Федерального закона N 210-ФЗ, где указано, что одним из требований к организации предоставления государственных и муниципальных услуг является получение заявителем полной, актуальной и достоверной информации о порядке предоставления государственных и муниципальных услуг.

Однако возвратимся к Федеральному закону N 59-ФЗ, в котором термин "обращение гражданина" законодатель формулирует посредством перечисления его видов. Этот подход нельзя назвать удачным, так как он не содержит характерных признаков данного правового явления. Несмотря на то, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 59-ФЗ указанный Федеральный закон регламентирует отношения в сфере обращений граждан по остаточному принципу, тем не менее он является основополагающим и должен содержать универсальный терминологический аппарат.

Также нельзя назвать удачными нормативные определения понятий видов обращений. Например, в вышеуказанном Законе существует юридическая коллизия между ч. 3 статьи 4 и ч. 5 статьи 5, где последняя фактически регламентирует отдельный подвид заявлений, по характеристике не совпадающий с признаками, содержащимися в норме-дефиниции. Аналогичную ситуацию можно наблюдать в формулировке ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 8-ФЗ, где "запрос" раскрывается через термин "обращение". Сообщение о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, в зависимости от цели подачи заявления, очень сложно разграничить от рекомендации с целью совершенствования деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (предложение), или просьбы гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав (жалобы).

Вообще, из смысла статьи 4 Федерального закона N 59-ФЗ под обращением можно понимать скорее юридический факт - правомерное действие, выраженное определенными актами или действиями, направленное на адресата, в результате чего происходит возникновение, изменение или прекращение правоотношений (ведь само по себе составление письменного обращения не является реализацией субъективного права).

Говоря о конституционном праве на обращение как о субъективном праве, можно с положительной стороны обозначить внедрение категории "законный интерес" в законодательном определении жалобы. Так, Г.Ф. Шершеневич утверждает: "Интересы обеспечиваются действием объективного права и там, где нет субъективного права". Данное суждение развивает А.В. Малько, указывая, что в законных интересах опосредуются интересы, которые право не успело перевести в субъективные права в связи с быстро развивающимися общественными отношениями и которые нельзя типизировать в связи с их индивидуальностью, редкостью, случайностью. Так как эта категория характерна для сущности обращений граждан, необходимо использовать ее более активно в законодательной практике.

Таким образом, с содержательной стороны конституционное право на обращение можно определять как "юридический факт", "объективное право", "субъективное право". Последнее - это конкретизированные возможности (полномочия), используемые в определенных правоотношениях и направленные на персонифицированный круг лиц (адресатов).

Выводы и предложения:

Во-первых, термин "обращение" следует изложить в формулировке, разграничивающей не только его виды и формы, но и структуру субъектного состава, содержания правоотношения, цели волеизъявления. Обращение - это волевое действие индивидуального или коллективного субъектов в устной, письменной либо электронной формах, направленное органам государственной власти, местного самоуправления, государственным, муниципальным учреждениям и иным организациям, должностным лицам, с целью побуждения их к реализации принадлежащих им полномочий, в целях удовлетворения интереса инициатора. В данном случае можно согласиться с мнением А.В. Савоськина, что в соответствии Федеральным законом N 210-ФЗ рассмотрение обращений граждан - это государственная (муниципальная) услуга.

Во-вторых, в Федеральном законе N 59-ФЗ следует расширить перечень обращений: предложение (обращение, направленное с целью совершенствования правового регулирования отдельных сфер социально-экономического развития путем изложения конкретных рекомендаций), заявление (обращение, направленное с целью получения прав и реализации законных интересов); жалоба (обращение, направленное с целью защиты и восстановления прав и законных интересов граждан или информирования о недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и иных организаций); сообщение (обращение содержащее информацию о преступлении, правонарушении); уведомление (обращение направленное с целью информирования органов государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам с целью информирования указанных органов в соответствии с законодательством Российской Федерации); ходатайство (обращение, направленное в органы государственной власти, местного самоуправления и их должностным лицам в рамках административных процедур); запрос (обращение, направленное в государственный орган или орган местного самоуправления либо к его должностному лицу о предоставлении информации о деятельности этого органа).

В-третьих, на законодательном уровне следует закрепить структуру жалобы и заявления, выделив вводную (изложение сути обращения, причина, основание и обоснование), описательно-мотивировочную, для подробного описания отдельных аспектов вопроса, заключительную (формулировка конкретных требований) части.

Данные меры будут способствовать преодолению существующей неоднозначности в понимании юридической природы конституционного права на обращение и дадут позитивный импульс для его реализации.

Библиография:

1. Алистратов Ю.Н. Право граждан на обращение в органы публичной власти и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 1997.

2. Абдулаев М.И. Теория государства и права. - М.: Финансовый контроль, 2004.

3. Алексеев С.С. Общая теория права. - М.: ТК Велби, Проспект, 2008.

4. Кутафин О.Е. Конституционное право России. - М.: Юристъ, 2004.

5. Марченко М.Н. Теория государства и права. - М.: ТК Велби, Проспект, 2004.

6. Малько А.В. Законные интересы советских граждан: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 1985.

7. Матузов Н.И. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 2004.

8. Перевалов В.Д. Теория государства и права. - М.: Юрайт, 2013.

9. Скрябина М.В. Реализация конституционного права граждан на обращение в органы публичной власти: дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2007.

10. Соловьев С.Г., Попов И.Е. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. - 2010. - N 6.

11. Савоськин А.В. Система обращений граждан в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - N 7.

12. Савоськин А.В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? // Административное и муниципальное право. - 2014. - N 6.

13. Сакулина Л.Л. Механизм административно-правового регулирования реализации права граждан на информацию: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.

14. Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. - Киев, 1906.

15. Лыскова Е.И. Становление и развитие института обращений граждан // Право и политика. - 2007. - N 3.

16. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. - М., 1910.

17. Явич Л.С. Общая теория права. - Ленинград: Издательство ЛГУ, 1976.