Роль стандартов и правил в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (Е.Е. Енькова, журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г.)

Роль стандартов и правил в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих

Е.Е. Енькова,

кандидат юридических наук, доцент

кафедры предпринимательского и

корпоративного права Московского

государственного юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

Журнал "Актуальные проблемы российского права", N 10, октябрь 2015 г., с. 106-111.

Прежде чем рассуждать о роли стандартов и правил в деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, исследовать особенности процедуры их утверждения и специфику содержания, целесообразно уяснить значение данных категорий, определить их сущность.

Понятие, правовая природа стандартов и правил

В языкознании понятия "стандарты" и "правила" весьма близки по своей сути, хотя и различаются оттенками смысла. Так, в словарной литературе термин "стандарт" (от англ. standart - норма, образец) означает: 1) образец, эталон, модель, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов (стандарт может быть разработан как на материальные предметы (например продукцию), так и на нормы, правила, требования в различных областях); 2) типовой образец, которому что-либо должно удовлетворять по размерам, форме, качеству; единая (типовая) форма организации, осуществления чего-либо; 3) документ, содержащий в себе соответствующие сведения.

Под правилом С.И. Ожегов и Н.Ю. Шведова понимают положение, в котором отражена закономерность; постановление, предписание, устанавливающее порядок чего-нибудь. Т.Ф. Ефремова полагает, что правило - это принцип, служащий руководством в чем-либо; отправное положение, установка, лежащая в основе чего-либо; норма поведения, принятая кем-либо.

Согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - Закон о СРО) под стандартами и правилами предпринимательской и профессиональной деятельности понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами СРО.

В Законе о СРО исследуемые категории не разграничены. Они используются как тождественные и в некоторых подзаконных нормативных актах. Однако законодатель с учетом специфики регулируемой сферы отношений допускает возможность иного подхода. Так, стандарты и правила различаются в Градостроительном кодексе РФ, согласно ч. 2 ст. 555 которого стандарты СРО - это документ, устанавливающий в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании правила выполнения работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, требования к результатам указанных работ, системе контроля за их выполнением; а правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности членов СРО, за исключением требований, установленных законодательством РФ о техническом регулировании.

В доктрине высказывается мнение о том, что "правила" являются родовой категорией по отношению к "стандартам".

Правовая природа стандартов и правил спорна. Не вдаваясь в дискуссию, укажем основные точки зрения. Суждение о том, что стандарты и правила являют собой особую разновидность подзаконных нормативных правовых актов, имеет как сторонников, так и оппонентов. Существует мнение, что правила СРО - один из способов унификации обычаев делового оборота и деловых обыкновений. Наиболее обоснованной представляется позиция, которую разделяют многие авторы, согласно которой это локальные нормативные акты, причем обязательность их принятия предусмотрена законом.

Стандарты и правила СРО арбитражных управляющих

Нормотворческая функция СРО

В соответствии с п. 2 ст. 21 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (далее - Закон о банкротстве) наличие разработанных в соответствии с требованиями данного Закона и являющихся обязательными для выполнения членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих (далее также - СРО арбитражных управляющих, СРО АУ) стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих является одним из обязательных требований, совокупность которых необходима для легитимации СРО посредством включения сведений о ней в единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих.

В научной литературе функции саморегулируемых организаций подразделяют на частноправовые (направлены на удовлетворение в первую очередь интересов членов СРО) и публично-правовые (их реализация затрагивает не только членов СРО, но и участников рынка, государство и общество в целом). Примером последних служит нормотворческая функция - разработка стандартов и правил.

Стандарты и правила следует рассматривать в качестве формы саморегулирования. Вместе с тем, как справедливо замечает И.В. Ершова, если принятые в конкретной СРО стандарты и правила не включают иные, помимо законодательных, требования, такие локальные акты не содержат положения саморегулирования, а лишь дублируют положения закона. В таком случае, очевидно, не происходит реализации СРО нормотворческой функции.

Вопросы разработки, утверждения, контроля за соблюдением правил и стандартов

Обязанности СРО АУ по разработке и установлению обязательных для выполнения членами СРО стандартов и правил профессиональной деятельности, а также контролю за их соблюдением закреплены в п. 2 ст. 22 Закона о банкротстве. Однако законодатель не определил орган СРО, который должен разработать проекты стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих.

Вместе с тем функция по утверждению стандартов и правил профессиональной деятельности арбитражных управляющих, внесению в них изменений возложена на коллегиальный орган управления СРО АУ (п. 7 ст. 21.1 Закона о банкротстве). В целях раскрытия информации СРО АУ обязана на своем официальном сайте в сети Интернет размещать в электронной форме утвержденные стандарты и правила (п. 2 ч. 2 ст. 7 Закона о СРО, п. 1 ст. 22.1 Закона о банкротстве).

Для осуществления контроля за соблюдением членами СРО требований федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности (наряду с федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ) и рассмотрения дел о применении в отношении членов СРО мер дисциплинарного воздействия в императивном порядке формируются самостоятельные специализированные органы (п. 9 ст. 21.1).

Так, в качестве одной из форм контроля за деятельностью арбитражного управляющего следует назвать участие в собрании кредиторов без права голоса представителя саморегулируемой организации, членом которой является арбитражный управляющий, утвержденный в деле о банкротстве (абзац первый п. 1 ст. 12 Закона о банкротстве).

Наконец, утверждение мер дисциплинарного воздействия, порядка и основания их применения, порядка рассмотрения дел о нарушении членами СРО АУ законодательства РФ, федеральных стандартов, стандартов и правил профессиональной деятельности отнесено к компетенции общего собрания членов СРО арбитражных управляющих (п. 4 ст. 21.1). Среди возможных мер дисциплинарной ответственности за нарушение действующих требований - предупреждение, штраф, исключение из членов СРО, что влечет отстранение от всех дел о банкротстве.

В соответствии с установленными требованиями СРО АУ проводятся плановые и внеплановые проверки деятельности своих членов. А деятельность СРО, в свою очередь, является предметом проверки со стороны Росреестра. На официальном сайте Росреестра размещен План-график проведения проверок саморегулируемых организаций арбитражных управляющих центральным аппаратом Росреестра на 2015 год, утвержденный приказом Росреестра от 21 октября 2014 г. N 506. В текущем году планируется проверить деятельность 17 СРО АУ, все проверки определены как выездные.

Исходя из анализа полномочий органов управления и специализированных органов СРО АУ, а также с учетом того факта, что перечень специализированных органов СРО, содержащийся в Законе о банкротстве, не является исчерпывающим (решения о создании таких органов, утверждении положений о них и правил осуществления ими деятельности принимает коллегиальный орган управления), представляется, что разработка проектов стандартов и правил профессиональной деятельности АУ может быть возложена на один из специализированных органов, созданный с этой целью.

Виды стандартов и правил

Следует отметить, что стандарты и правила СРО АУ не всегда регулируют именно профессиональную деятельность арбитражных управляющих; зачастую они касаются функционирования самой саморегулируемой организации. К числу первых можно отнести в том числе стандарт по анализу финансового состояния должника, правила деловой этики арбитражных управляющих - членов СРО; примером вторых служат правила прохождения стажировки в качестве помощника арбитражного управляющего; правила представления информации членами СРО в форме отчетов.

Качество утвержденных СРО АУ и действующих в настоящее время стандартов и правил представители Минэкономразвития России оценили как приемлемое, отметив при этом, что набор указанных правил достаточно разнороден и существенно различается в зависимости от конкретной саморегулируемой организации. В отдельных случаях стандарты и правила представляют собой единый документ, регулирующий все необходимые сферы профессиональной деятельности арбитражных управляющих, в других - это множество документов, каждый из которых регулирует лишь достаточно узкую сферу отношений, возникающих в результате осуществления арбитражными управляющими своей профессиональной деятельности.

Отсутствие единообразия в утвержденных стандартах и правилах вносит неясность при определении и оценке конкретных норм, которыми должен руководствоваться арбитражный управляющий, являющийся членом той или иной СРО.

Ситуацию призваны улучшить нормы Закона о банкротстве, предусматривающие разработку профессиональным сообществом единых федеральных стандартов профессиональной деятельности арбитражных управляющих и самих саморегулируемых организаций, подлежащих в последующем утверждению регулирующим органом.

Таким образом, в регламентации деятельности СРО арбитражных управляющих следует различать федеральные и локальные стандарты и правила. При этом стоит подчеркнуть, что в отношении федеральных актов законодатель использует исключительно термин "стандарты".

Федеральные стандарты

Понятие "федеральные стандарты" было включено в ст. 2 Закона о банкротстве Федеральным законом от 27 июля 2010 г. N 219-ФЗ и дополнено на основании Федерального закона от 1 декабря 2014 г. N 405-ФЗ.

Итак, федеральные стандарты - федеральные стандарты профессиональной деятельности арбитражных управляющих и федеральные стандарты деятельности саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, разработанные национальным объединением саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, утвержденные регулирующим органом в соответствии с Законом о банкротстве и являющиеся обязательными для исполнения арбитражными управляющими и СРО арбитражных управляющих.

В качестве Национального объединения СРО арбитражных управляющих выступает Российский союз саморегулируемых организаций арбитражных управляющих (РССОАУ, соответствующая запись включена в единый государственный реестр СРО арбитражных управляющих 03.07.2009 за номером 0028). Функции регулирующего органа возложены на Минэкономразвития России.

Согласно п. 3 ст. 3 Закона N 405-ФЗ до утверждения в установленном порядке указанных федеральных стандартов подлежат применению нормативные правовые акты, изданные до дня вступления в силу данного Закона.

Как следует из легального определения федеральных стандартов, таковыми признаются лишь стандарты, разработанные национальным объединением СРО арбитражных управляющих. Вместе с тем п. 9 ст. 26.1 Закона о банкротстве закрепляет право указанного объединения разрабатывать федеральные стандарты. Иными словами, нет механизма понуждения национального объединения к их разработке. При отсутствии волеизъявления со стороны Российского союза СРО арбитражных управляющих федеральные стандарты в сфере несостоятельности так и не будут приняты. В связи с этим следует предусмотреть в Законе о банкротстве вместо права соответствующую обязанность (п. 10 ст. 26.1) национального объединения СРО АУ.

Несмотря на указанный просчет с точки зрения юридической техники РССОАУ достаточно активно участвует в нормотворчестве. Так, письмом от 7 ноября 2014 г. N 1-03/94 РССОАУ направил в Минэкономразвития России для утверждения в качестве федерального стандарта Перечень обязательных сведений, включаемых саморегулируемой организацией в реестр арбитражных управляющих, и порядок ведения саморегулируемой организацией такого реестра, утвержденный общим собранием членов РССОАУ (протокол от 30.10.2014 N 27), а также предложения по внесению изменений в приказ Минэкономразвития России от 23 апреля 2010 г. N 148 "Об утверждении Порядка ведения реестра арбитражных управляющих, являющихся членами саморегулируемой организации арбитражных управляющих, Формы выписки из данного реестра и Порядка обеспечения свободного доступа к таким сведениям заинтересованных в их получении лиц".

В пункте 11 ст. 26.1 Закона о банкротстве установлены направления разработки национальным объединением СРО АУ федеральных стандартов (например, порядок ведения и содержание реестра требований кредиторов, анализ финансово-хозяйственной деятельности должника), при этом перечень является открытым.

Утвержденные Минэкономразвития России федеральные стандарты подлежат опубликованию в порядке, установленном Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763, размещению на официальном сайте регулирующего органа в сети "Интернет" и вступают в силу по истечении десяти дней с даты их опубликования.

Примечательно, что федеральные стандарты, хотя и утверждаются приказами Минэкономразвития России, вследствие чего являются нормативными актами федерального органа исполнительной власти, не подлежат государственной регистрации (п. 4 ст. 29 Закона о банкротстве).

Как уже было отмечено, наличие федеральных стандартов не означает отсутствия у СРО АУ собственных стандартов, не противоречащих федеральным. В связи с этим следует согласиться с позицией Минэкономразвития России о целесообразности выработки на уровне национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих единых подходов (рекомендаций) по видам стандартов и правил, утверждаемых СРО АУ, а также по их содержанию.

В заключение представляется уместным сослаться на реализуемый в настоящее время План мероприятий ("дорожную карту") "Совершенствование процедур несостоятельности (банкротства)", утвержденный распоряжением Правительства РФ от 24 июля 2014 г. N 1385-р. Согласно п. 2 раздела I "дорожной карты" одной из целей данного документа является совершенствование правового регулирования деятельности системы саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Для достижения указанной цели предусмотрено, в частности, установление административной ответственности СРО арбитражных управляющих и их должностных лиц за нарушение требований законодательства, регулирующего их деятельность (в том числе федеральных стандартов); уточнение порядка ведения реестра членов СРО АУ, о чем уже было сказано, и обеспечения доступа к включаемым в такой реестр сведениям заинтересованным в их получении лицам.

Таким образом, значение стандартов и правил в деятельности СРО арбитражных управляющих трудно переоценить, их роль в процессе совершенствования нормативного регулирования несостоятельности будет только возрастать.

Библиография:

1. Басова А.В. Правила и стандарты саморегулируемых организаций как источники предпринимательского права // Юридический мир. - 2008. - N 4.

2. Басова А.В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 25.

3. Енькова Е.Е. Реализация контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих // Предпринимательское право. - 2014. - N 4. - С. 18-26.

4. Ершова И.В. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности (лекция в рамках учебного курса "Предпринимательское право") // Право и бизнес. Приложение к журналу "Предпринимательское право". - 2014. - N 3.

5. Ефремова Т.Ф. Новый толково-образовательный словарь русского языка. - М.: Дрофа, 2000.

6. Лингвистический энциклопедический словарь / глав. ред.: В.Н. Ярцева. - М.: Советская энциклопедия, 1990.

7. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1994.

8. Саморегулирование в арбитражном управлении (доклад подготовлен Департаментом корпоративного управления Минэкономразвития России) // Арбитражный управляющий. - 2011. - N 3.

9. Саморегулирование предпринимательской и профессиональной деятельности: единство и дифференциация / отв. ред. И.В. Ершова. - М.: Норма, 2015. - С. 27, 41.