Государство и частный капитал: перспективы партнерства обнадеживают (Е.Е. Смирнов, журнал "Аудитор", N 11, ноябрь 2015 г.)

Государство и частный капитал: перспективы партнерства обнадеживают

Е.Е. Смирнов,

парламентский корреспондент

Журнал "Аудитор", N 11, ноябрь 2015 г., с. 3-10.

Принятый Парламентом России Федеральный закон от 13 июля 2015 г. N 224-ФЗ открыл широкие возможности для плодотворного партнерства государства и частного капитала.

Работа Парламента России над Федеральным законом от 13.07.2015 N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 224-ФЗ) длилась более двух лет и изобиловала весьма острыми дебатами. Но, как говорится, игра стоила свеч. С принятием Закона N 224-ФЗ в нашей стране, наконец, определены принципы и условия партнерства представителей частного капитала с государственными и муниципальными органами в интересах развития отечественной экономики.

Рынок требовал федерального закона

Как известно, принятие Закона N 224-ФЗ инициировало Правительство РФ. Внося соответствующий законопроект ("Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации") в Государственную думу, оно исходило из того, что в нашей стране уже много лет ввиду бюджетных ограничений отсутствовала возможность осуществлять финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий государства и муниципальных образований, исключительно за счет бюджетных средств. В то же время в действующем законодательстве до недавнего времени отсутствовали достаточные правовые условия для привлечения к процессу данного финансирования частных инвестиций по формам государственно-частного партнерства (ГЧП), используемым в мировой практике. Нормы российского законодательства, к сожалению, предусматривали использование лишь ограниченного числа моделей такого партнерства преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивало возможности привлечения необходимого финансирования.

Дело дошло до того, что в отсутствие эффективного и достаточного регулирования договорных инструментов государственно-частного партнерства на федеральном уровне более 60 субъектов Российской Федерации стали разрабатывать и принимать региональные законы о ГЧП, что грозило возникновением многочисленных конфликтов между представителями государственных органов, муниципальных образований и частного капитала.

В связи с этим возникла насущная потребность в федеральном законе, устанавливающем основы правового регулирования государственно-частного партнерства и муниципально-частного партнерства (МЧП) в Российской Федерации, а также единую терминологию и общие подходы к ГЧП и МЧП. Эту правовую задачу и выполнил Закон N 224-ФЗ.

Принципиально важно то правовое обстоятельство, что принятым федеральным законом закреплено определение понятий ГЧП и МЧП как юридически оформленного на определенный срок и основанного на объединении ресурсов и распределении рисков сотрудничества публичного партнера с одной стороны и частного партнера - с другой. Данное сотрудничество осуществляется на основании соглашения ГЧП или МЧП, заключенного в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности для населения товаров, работ, услуг и повышения их качества.

По мнению парламентских аналитиков, не менее важно и то, что федеральным законом определяются основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой, заключением, исполнением и прекращением соглашений о ГЧП и МЧП, а также регламентируется возможность использования сторонами партнерства различных форм участия в соглашениях о ГЧП и МЧП и их сочетания в зависимости от целей конкретного проекта.

Согласно Закону N 224-ФЗ сторонами соглашения ГЧП или МЧП предусмотрены публичный и частный партнеры. Публичный партнер - это Российская Федерация (в лице Правительства РФ или уполномоченного им органа исполнительной власти), субъект Российской Федерации (в лице высшего органа исполнительной власти или уполномоченного им органа исполнительной власти) или муниципальное образование (в лице уполномоченных органов). А частный партнер - это исключительно российское юридическое лицо, с которым заключено соглашение о ГЧП или МЧП. При этом устанавливается исчерпывающий перечень требований, которым должен соответствовать частный партнер.

Устанавливая определенные требования к частному партнеру, закон, по сути, закрывает дорогу к выгодному сотрудничеству с бюджетами Российской Федерации, субъектов РФ и муниципалитетов представителям частного капитала с сомнительной репутацией. Во всяком случае, благодаря этой норме не может стать частным партнером ГЧП и МЧП, например, юридическое лицо, против которого возбуждено производство по делу о банкротстве или действуют установленные законом финансовые санкции. Закрыт путь к партнерству по соглашению ГЧП или МЧП и тому юридическому лицу, у которого нет необходимых в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензий на осуществление предусмотренных проектом партнерства видов деятельности, а также свидетельств о допуске саморегулируемых организаций к выполнению предусмотренных соглашением работ и иных необходимых для реализации соглашения разрешений.

Во избежание недоразумений правового характера в законе четко прописано также положение о том, какие юридические лица не могут выступать на стороне частного партнера. Согласно закону не могут являться частными партнерами, а также участвовать на стороне частного партнера следующие юридические лица:

1) государственные и муниципальные унитарные предприятия;

2) государственные и муниципальные учреждения;

3) публично-правовые компании и иные создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов юридические лица;

4) хозяйственные товарищества и общества, хозяйственные партнерства, находящиеся под контролем Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

5) дочерние хозяйственные общества, находящиеся под контролем указанных в пунктах 1-4 организаций;

6) некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями в форме фондов;

7) некоммерческие организации, созданные указанными в пунктах 1-6 организациями в форме фондов.

Помимо публичного и частного партнеров в проекте ГЧП или МЧП предусматривается участие финансирующего лица, которым является юридическое лицо либо действующее без образования юридического лица по договору о совместной деятельности объединение двух и более юридических лиц, предоставляющих заемные средства частному партнеру для реализации соглашения на условиях возвратности, платности и срочности.

Элементы соглашения о партнерстве и объекты соглашения

Конечно, партнерство представителей государственных, муниципальных органов с представителями частного капитала возможно только на взаимовыгодных началах. И по вполне понятным причинам эти взаимовыгодные начала должны быть зафиксированы в соответствующем соглашении о ГЧП или МЧП. Учитывая это обстоятельство, законодатели четко прописали в Законе N 224-ФЗ как обязательные элементы соглашений о ГЧП и МЧП, так и перечень объектов партнерства, объем полномочий и обязанностей сторон, порядок проведения конкурсов на право заключения соответствующих соглашений, а также объем гарантий законных интересов сторон.

Заслуживает внимания, в частности, статья закона об элементах соглашений о ГЧП и МЧП, согласно которой обязательными элементами соглашения являются строительство, реконструкция объекта соглашения частным партнером, осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта соглашения, осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта соглашения.

Кроме того, обязательным элементом соглашения о ГЧП или МЧП является возникновение у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта соглашения в соответствии с Законом N 224-ФЗ.

В соглашение о государственно-частном партнерстве или муниципально-частном партнерстве по договоренности участников соответствующего проекта могут быть также включены такие элементы, как проектирование частным партнером объекта соглашения, осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации, технического обслуживания объекта соглашения, обеспечение публичным партнером частичного финансирования создания частным партнером объекта соглашения, а также финансирование его эксплуатации и (или) технического обслуживания.

Наконец, в соглашение о ГЧП или МЧП может быть включен такой элемент, как наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, объекта соглашения о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения.

В случае, если объем финансирования объекта соглашения публичным партнером и рыночная стоимость движимого и (или) недвижимого имущества, передаваемого публичным партнером частному партнеру по соглашению, либо рыночная стоимость передаваемых прав на такое имущество (в случае, если соглашением не предусматривается возникновение права собственности частного партнера на такое имущество) в совокупности превышают объем финансирования таких объектов частным партнером, обязательным элементом соответствующего соглашения является обязательство частного партнера по передаче объекта соглашения о государственно-частном партнерстве, объекта соглашения о муниципально-частном партнерстве в собственность публичного партнера по истечении определенного соглашением срока, но не позднее дня прекращения соглашения.

Финансирование объекта соглашения, его эксплуатации и (или) технического обслуживания за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется исключительно за счет предоставления субсидий из соответствующих бюджетов (а именно из федерального, регионального или муниципального) в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации.

Что касается возможных для партнерства объектов, то их закрытый перечень согласно Закону N 224-ФЗ выглядит следующим образом:

1) частные автомобильные дороги или участки частных автомобильных дорог, мосты, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты (объекты, используемые при капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог), элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы (в том числе пункты взимания платы), объекты дорожного сервиса;

2) транспорт общего пользования, за исключением метрополитена;

3) объекты железнодорожного транспорта;

4) объекты трубопроводного транспорта;

5) морские порты, речные порты, специализированные порты, объекты их инфраструктур, в том числе искусственные земельные участки, портовые гидротехнические сооружения, за исключением объектов инфраструктуры морского порта, которые могут находиться в федеральной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность;

6) морские суда и речные суда, суда смешанного (река-море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки, за исключением объектов, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации находятся в государственной собственности, не подлежат отчуждению в частную собственность;

7) воздушные суда, аэродромы, аэропорты, технические средства и другие предназначенные для обеспечения полетов воздушных судов средства, за исключением объектов, отнесенных к имуществу государственной авиации или к единой системе организации воздушного движения;

8) объекты по производству, передаче и распределению электрической энергии;

9) гидротехнические сооружения, стационарные и (или) плавучие платформы, искусственные острова;

10) подводные и подземные технические сооружения, переходы, линии связи и коммуникации, иные линейные объекты связи и коммуникации;

11) объекты здравоохранения, в том числе объекты, предназначенные для санаторно-курортного лечения и иной деятельности в сфере здравоохранения;

12) объекты образования, культуры, спорта, объекты, используемые для организации отдыха граждан и туризма, иные объекты социального обслуживания населения;

13) объекты, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов;

14) объекты благоустройства территорий, в том числе для их освещения;

15) мелиоративные системы и объекты их инженерной инфраструктуры, за исключением государственных мелиоративных систем.

Не допускается передача частному партнеру объекта соглашения (входящего в его состав имущества), которое на момент заключения соглашения принадлежит государственному или муниципальному унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения либо государственному или муниципальному бюджетному учреждению на праве оперативного управления.

Кроме того, в соответствии с принятым законом не допускается заключение соглашения в отношении источников тепловой энергии, объектов теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Формой ГЧП в отношении таких объектов является концессионное соглашение, заключаемое в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Формы соглашений ГЧП и МЧП могут быть самыми различными. В каждом конкретном случае форму партнерства будет определять объект соглашения, перечень предусмотренных законом элементов соглашения и их последовательность. Но в любом случае надо исходить из того, что государственно-частное партнерство или муниципально-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок и основанное на определении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного и частного партнеров. Условия этого партнерства определяются соглашением, которое является гражданско-правовым договором, заключенным на срок не менее трех лет в порядке, предусмотренном Законом N 224-ФЗ. При этом если совокупный объем государственных инвестиций превышает объем частных инвестиций, обязательным элементом соответствующего соглашения о ГЧП или МЧП является передача объекта соглашения в собственность публичного партнера по истечении срока, определенного соглашением.

Наконец, большое значение имеет правовая норма Закона N 224-ФЗ, в соответствии с которой частный партнер не вправе передавать в залог объект соглашения и (или) свои права по соглашению, за исключением их использования в качестве способа обеспечения исполнения обязательств перед финансирующим лицом при наличии прямого соглашения. Обращение взыскания на предмет залога возможно только в случае, если в течение не менее чем ста восьмидесяти дней со дня возникновения оснований для обращения взыскания не осуществлена замена частного партнера либо если соглашение не было досрочно прекращено по решению суда в связи с существенным нарушением частным партнером условий соглашения.

В случае обращения взыскания на предмет залога публичный партнер имеет право преимущественной покупки предмета залога по цене, равной задолженности частного партнера перед финансирующим лицом, но не более чем стоимость предмета залога.

Информация о проектах ГЧП и МЧП будет доступна всему обществу

Работая над проектом закона, российские парламентарии исходили из стремления обеспечить открытость и доступность для общества информации о соглашениях ГЧП и МЧП, конкуренцию за право участия в партнерстве, а также гарантию прав и законных интересов всех участников партнерства. Этим объясняется особое внимание законодателей к порядку рассмотрения инициатив ГЧП и МЧП, проведению соответствующих конкурсов, процедуре определения частного партнера.

Согласно Закону N 224-ФЗ, инициатором проекта ГЧП или МЧП может быть как публичное лицо, так и представитель частного капитала. Но в любом случае предложение о реализации проекта должно содержать следующие компоненты:

1) описание проекта и обоснование его актуальности;

2) цели и задачи реализации проекта, определяемые с учетом целей и задач, которые предусмотрены документами стратегического планирования;

3) сведения о публичном партнере;

4) проект соглашения, включающий в себя существенные условия, предусмотренные Законом N 224-ФЗ, и иные не противоречащие законодательству Российской Федерации условия;

5) срок реализации проекта или порядок определения такого срока;

6) оценку возможности получения сторонами соглашения дохода от реализации проекта;

7) прогнозируемый объем финансирования проекта, в том числе прогнозируемый объем финансирования проекта за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и объем частного финансирования, в том числе необходимый объем собственных средств частного партнера и (или) необходимый объем заемного финансирования, а также планируемый срок погашения кредитов и займов в случае, если предусматривается заемное финансирование;

8) описание рисков (при их наличии), связанных с реализацией проекта;

9) сведения об эффективности проекта и обоснование его сравнительного преимущества;

10) иные определенные Правительством РФ сведения.

В соответствии с законом решение о реализации проекта на федеральном уровне принимается Правительством РФ, если публичным партнером является Российская Федерация либо планируется проведение совместного конкурса с участием Российской Федерации.

На региональном уровне решение о реализации проекта принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если публичным партнером является субъект Российской Федерации либо планируется проведение совместного конкурса с участием субъекта Российской Федерации. Исключение из этого правила составляют случаи проведения регионом совместного конкурса с участием Российской Федерации.

На уровне местного самоуправления решение о реализации проекта принимается главой муниципального образования, если публичным партнером является муниципальное образование либо планируется проведение совместного конкурса с участием муниципального образования. Исключение составляют случаи проведения муниципальным образованием совместного конкурса с участием Российской Федерации, субъекта Российской Федерации.

На основании решения о реализации проекта публичный партнер в срок, не превышающий 180 дней со дня принятия данного решения, должен обеспечить организацию и проведение конкурса на право заключения частным партнером соответствующего соглашения. Затем следуют тщательно прописанные законом процедуры проведения конкурса, разработки и заключения соглашения, а в случае проведения совместного конкурса - соглашений. Все эти процедуры проводятся гласно. Причем вся информация о соответствующем соглашении за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну, размещается в свободном доступе на официальных сайтах уполномоченных органов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".

Большое значение имеет то обстоятельство, что федеральный закон в интересах добросовестных представителей частного бизнеса четко прописывает требования к конкурсной документации, функции конкурсной комиссии, а также сами конкурсные процедуры. При этом закон устанавливает перечень случаев, при которых соглашение может быть заключено с представителем частного капитала без конкурса, а также определяет условия изменения или прекращения соглашений, замены частного партнера.

Что касается заключения соглашения о ГЧП или МЧП без проведения конкурса, то это возможно практически только в тех случаях, когда на роль частного партнера претендует лишь единственный субъект частного капитала, удовлетворяющий всем требованиям Закона N 224-ФЗ.

Что же касается норм об изменении соглашений о ГЧП или МЧП и замене частного партнера, то эти нормы внесены в закон в интересах гарантированной реализации инфраструктурных проектов, имеющих существенное значение для экономики страны, региона или муниципалитета. Например, в соответствии с законом замена частного партнера возможна при неисполнении или ненадлежащем исполнении им своих обязательств перед публичным партнером или финансирующим лицом и осуществляется, в основном, путем проведения публичным партнером конкурса.

Наряду с этим при определенных обстоятельствах, например, срочности выполнения тех или иных работ, замена частного партнера возможна и без проведения конкурса. Такая замена может быть осуществлена на основании решения органа государственной власти или главы муниципального образования, принявших решение о реализации проекта, и с учетом мнения в письменной форме финансирующего лица (в случае, если заключено прямое соглашение) при условии, что неисполнение или ненадлежащее исполнение частным партнером обязательств по соглашению повлекло за собой нарушение существенных условий соглашения, причинение вреда жизни, здоровью людей либо имеется угроза причинения такого вреда или если возбуждено производство по делу о банкротстве в отношении частного партнера. Новый частный партнер, к которому переходят права и обязанности по соглашению, должен соответствовать требованиям, установленным Законом N 224-ФЗ и конкурсной документацией.

Депутат Государственной думы Р.С. Ильясов: "Лед тронулся!"

В беседе с корреспондентом "Аудитора" депутат Государственной думы Р.С. Ильясов выразил большую надежду на перспективы партнерства всех бюджетов страны, включая федеральный, региональные и муниципальные, с частным капиталом в интересах процветания общества. По сути, считает он, с принятием Закона N 224-ФЗ созданы все условия для такого партнерства, которое до сего времени существенно тормозилось из-за льда недоверия сторон и недостаточной проработанности соответствующей правовой базы. Как говорится, лед тронулся!

Что ж, Р.С. Ильясову виднее. Ведь он проблемами партнерства, о котором идет речь, занимается и как законодатель, и как председатель общественной организации "Гильдия экспертов инфраструктурных проектов".

Закон вступает в силу официально с 1 января 2016 года. Но фактически страна уже почувствовала действенность этого фундаментального правового документа. Прежде всего, конечно, всем был дан сигнал, что соответствующие региональные правовые акты о государственно-частном партнерстве, которые были приняты в субъектах Российской Федерации, надо привести в соответствие с Законом N 224-ФЗ, т.е. внести в них необходимые изменения. И эта работа уже активно ведется. Кроме того, в интересах действенности Закона N 224-ФЗ активно ведется работа и в Минэкономразвития РФ по подготовке нормативных подзаконных документов, определяющих конкретные правила работы в сфере ГЧП и МЧП.

Отвечая на вопрос по поводу того, куда прежде всего хлынет частный капитал после вступления в силу Закона N 224-ФЗ, депутат назвал промышленность, транспорт и дорожное строительство. Вот в этих направлениях, отметил он, хотелось бы видеть его активность прежде всего, потому что это стержень национальной экономики и фундамент для движения страны вперед по пути процветания общества. "Думаю, именно на этих направлениях должен быть максимально использован федеральный закон о ГЧП и МЧП".

Кстати, жизнь уже показала высокую эффективность проектов ГЧП. Так, в частности, в Татарстане, используя республиканские правовые документы о государственно-частном партнерстве, было, например, построено крупное нефтеперерабатывающее предприятие ТАНЕКО. Последние 25 лет в Российской Федерации никто таких заводов не строил. "Я считаю это большим достижением. На предприятии производят дизельное топливо, бензин, керосин. В ближайшее время глубина переработки нефти на ТАНЕКО дойдет до 95%".

Упомянул депутат и свободную экономическую зону в Елабуге. Там в русле государственно-частного партнерства успешно развиваются производства разного профиля, в том числе машиностроение, деревообработка, мебельное производство. "Там государство и частный капитал работают, доверяя друг другу".

А с вступлением в силу Закона N 224-ФЗ частный капитал станет сотрудничать с бюджетами республики и ее муниципальных образований еще более активно. "В частности, у нас большие надежды на то, что закон поспособствует строительству скоростной магистрали Москва - Казань - Екатеринбург и дальше до Пекина. В создании магистрали уже участвует и международный капитал. Я считаю, что Закон N 224-ФЗ станет своеобразным рычагом для ускорения этого проекта века".

Точку зрения депутата Р.С. Ильясова по поводу активизации взаимовыгодного партнерства бюджетов страны с частным капиталом подтвердили и состоявшиеся 12 октября в Государственной думе парламентские слушания на тему: "Перспективы и практические аспекты реализации федерального Закона N 224-ФЗ "О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В частности, как отметила принявшая участие в парламентских слушаниях руководитель Практики ГЧП и инфраструктуры VEGAS LEX Е.В. Зусман, в настоящее время региональные ГЧП-законы приняты практически во всех субъектах Российской Федерации. По информации Минэкономразвития РФ, ввиду отсутствия до настоящего времени федерального ГЧП-закона в 44 субъектах Российской Федерации сдерживается реализация 142 проектов ГЧП. Предполагается, что принятие федерального ГЧП-закона "разморозит" реализацию указанных проектов, однако только после приведения регионального ГЧП-законодательства в соответствие с федеральным. Согласно ст. 47 Закона N 224-ФЗ субъекты Федерации и муниципальные образования должны актуализировать свои законы о ГЧП до 1 июля 2016 года. С 1 июля 2016 года законы о ГЧП и МЧП субъектов Федерации и муниципальных образований будут применяться в части, не противоречащей положениям Закона N 224-ФЗ.

Кстати, согласно Закону N 224-ФЗ о ГЧП и МЧП к соглашениям, заключенным в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами в сфере государственно-частного и муниципально-частного партнерства до дня вступления в силу Закона N 224-ФЗ, применяются положения указанных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов. Такие соглашения действуют до окончания срока их действия на условиях, на которых они были заключены. Хотя и из этого правила возможны исключения, предусмотренные Законом N 224-ФЗ.

В целом, на взгляд участников парламентских слушаний, Закон N 224-ФЗ открывает широкие возможности для решения социально-экономических задач, стоящих перед обществом.