Ошибки, допускаемые автономными учреждениями при закупках по Закону N 223-Ф3 (Т. Шадрина, журнал "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2015 г.)

Ошибки, допускаемые автономными учреждениями при закупках по Закону N 223-Ф3

Т. Шадрина,

эксперт журнала "Автономные учреждения:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Автономные учреждения: бухгалтерский учет и налогообложение", N 12, декабрь 2015 г., с. 59-67.

Как известно, основную массу закупок автономные организации осуществляют по Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-Ф3 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-Ф3). В этом законе всего восемь статей, и он не регламентирует порядок осуществления закупок и их виды, так как это делает Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ, оставляя решение данных вопросов на усмотрение организаций, однако основные принципы и критерии проведения закупок в нем определены, и соблюдать их необходимо. Сегодня мы расскажем о наиболее распространенных ошибках, совершаемых автономными организациями при проведении закупочных процедур.

Ошибки в положении о закупке

На основании ч. 2 ст. 2 Закона N 223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика. Казалось бы, не первый год автономные учреждения осуществляют закупки по Закону N 223-Ф3, тем не менее ошибки и типичные недостатки все-таки выявляются, например:

- в положении текст закона копируется без учета изменений. Отслеживать этот момент необходимо, ведь Закон N 223-Ф3 достаточно часто корректируется;

- перечень сведений, подлежащих включению в извещение о закупке, расширяется. Действительно, требования к содержанию извещения о закупке в положениях заказчиков зачастую намного шире, чем требует ч. 9 ст. 4 Закона N 223-ФЗ. Рекомендуем не увеличивать перечень таких сведений, поскольку при формировании извещения с использованием функционала официального сайта заказчики не могут включить в него всю необходимую информацию в соответствии со своим положением, поэтому приходится в отдельном файле размещать дополнение к извещению;

- не учитываются требования к протоколам, составляемым в ходе закупки, определенные Положением о размещении на официальном сайте информации о закупке, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10.09.2012 N 908;

- не включается порядок исполнения договора, а если и включается, то вводятся либо излишние ограничения на изменение условий договора, либо безграничная свобода - это часто трактуется как коррупциогенный фактор при проведении проверок.

Сложности, конечно же, вызывает описание порядка проведения процедур закупок. Например, при осуществлении закупки в электронной форме, прямо скажем, описать подробно порядок проведения процедуры в положении не представляется возможным, потому что заказчик имеет право использовать для проведения закупок различные электронные площадки, а регламент каждой площадки имеет свои особенности. В таком случае лучше всего в положении предусмотреть возможность проведения любой конкурентной процедуры закупки в электронной форме и указать, что порядок ее проведения будет раскрыт в полном объеме в документации о закупке с учетом требований регламента электронной торговой площадки.

Считаем, что нужно отслеживать нормы законодательства, регламентирующие закупочную деятельность автономных учреждений, и своевременно корректировать положение о закупках.

Неправильный выбор способа закупки

Согласно п. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются не только названным законом, ГК РФ и иными нормативными правовыми актами, но и принятыми в соответствии с ними и утвержденными правовыми актами, определяющими правила закупки, - положением о закупке.

Положение о закупке является документом, регламентирующим закупочную деятельность заказчика, должно содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки, включая способы закупки и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Как видим, способы закупки товаров, работ и услуг, а также условия, при которых заказчик выбирает тот или иной способ, определяются положением о закупке. Иногда заказчик, игнорируя требования положения о закупке и считая, что ту или иную закупку легче провести конкретным способом, принимает решение вразрез с нормативным актом. В связи с этим нередки жалобы участников закупок на неправильно выбранный способ осуществления закупки.

Так, УФАС по Псковской области рассматривало жалобу ОСАО "Р" на действия заказчика при проведении запроса предложений на право заключения договора на страхование гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров. Изучив доводы ОСАО "Р" и положение о закупках заказчика, УФАС пришла к выводу о правомерности жалобы, и вот почему.

Согласно п. 13.1 утвержденного заказчиком положения о закупке выбор поставщика с помощью запроса предложений может осуществляться, только если:

- предполагаемая цена договора о закупках не превышает 100 000 руб.;

- затруднительно сформулировать подробные спецификации продукции или определить характеристики услуг;

- предполагается заключить договора о закупках в целях получения информационных или консультационных услуг, проведения научных исследований, экспериментов или разработок.

Проводимый заказчиком запрос предложений на право заключения договора на страхование гражданской ответственности перевозчика за причинение вреда жизни, здоровью, имуществу пассажиров с фиксированной ценой договора в размере 260 399 руб. 24 коп, не подпадает не под один обозначенный в п. 13.1 критерий.

Таким образом, проведение указанной закупки в форме открытого запроса предложений противоречит установленным заказчиком в положении о закупках для такой формы закупки требованиям, что является нарушением ч. 1 ст. 2 Закона N 223-ФЗ, в связи с чем заказчику выдано предписание об устранении нарушения (Решение Псковского УФАС от 07.04.2014 по жалобе N 18/18.1/14-ТР).

Ошибки в информационном обеспечении закупки

На основании ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ каждый заказчик должен соблюдать принцип информационной открытости любой закупки. Для реализации этого принципа ст. 4 Закона N 223-ФЗ регламентирует информационное обеспечение закупки: устанавливает, какие документы и в какие сроки должны быть размещены в единой информационной системе (до ее введения на официальном сайте госзакупок), а также какую информацию должны содержать те или иные документы.

Рассмотрим наиболее частые ошибки заказчиков, допускаемые при обеспечении информационной открытости.

1. Внесение изменений в документацию о закупке. Бывает, что заказчик опубликовывает на официальном сайте документацию о закупке - извещение, обоснование начальной максимальной цены контракта, проекта контракта и пр. Однако в силу каких-либо обстоятельств ему требуется скорректировать те или иные положения в уже размещенных документах. И вот тут и возникают трудности. Например, заказчик 20.03.2014 опубликовал извещение и закупочную документацию по открытому запросу предложений. В разделы "Извещение о запросе предложений" и "Проект договора" внесены изменения (исправлена техническая ошибка в сумме прописью начальной (максимальной) цены договора), опубликованные 21.03.2014 в 09.53 на официальном интернет-сайте - www.zakupki.gov.ru - в разделе "Документы закупки". Однако заказчик не опубликовал документацию по запросу предложений с исправленной технической ошибкой в новой редакции, посчитав, что выполнил обязанность по опубликованию изменений. Между тем УФАС указало, что в связи с опубликованием изменений документация по запросу предложений от 20.03.2014 утратила статус действующего документа, а, поскольку актуальная документация о закупке не была опубликована в единой информационной системе, это является нарушением ч. 5 ст. 4 Закона N 223-ФЗ (Решение Псковского УФАС от 07.04.2014 по жалобе N 18/18.1/14-ТР).

2. Несоответствие плана закупок проводимым закупкам. В ФАС поступила жалоба ООО на действия заказчика при проведении открытого конкурса, рассмотрев которую ФАС выявила нарушения при проведении закупки. Одним из нарушений было включение информации о проведении конкурса в план закупки после размещения извещения и конкурсной документации (Решение ФАС РФ от 22.12.2014 по делу N 223ФЗ-157/14). То есть сначала нужно скорректировать план закупок, а потом проводить закупку, которая не предусматривалась планом.

К сведению. Согласно п. 9 Правил формирования плана закупки товаров (работ, услуг) для нужд заказчика, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17.09.2012 N 932, если закупка товаров (работ, услуг) осуществляется путем проведения конкурса или аукциона, изменения в план закупки вносятся в срок не позднее размещения на официальном сайте извещения о закупке, документации о закупке или вносимых в них изменений.

Отметим, что такие действия содержат признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ч. 4 ст. 7.32.3 КоАП РФ.

Если осуществить закупку, не предусмотренную планом закупок, это тоже может повлечь разбирательства. Так, Решением Санкт-Петербургского УФАС от 31.03.2014 N 12/5400 по делу N Т12-103/14 жалоба участника была признана обоснованной, поскольку закупка не соответствовала плану закупок учреждения, размещенному на официальном сайте учреждения, чем нарушена ч. 2 ст. 4 Закона N 223-ФЗ.

Обратите внимание! Говоря о плане закупки, нельзя не сказать об ошибках, допускаемых автономными учреждениями при внесении в него изменений. В частности, учреждения публикуют либо новую редакцию плана закупок, либо локальный акт, содержащий перечень поправок. Но в силу п. 18 Положения о размещении на официальном сайте информации о закупке заказчик для публикации информации о внесении поправок в план закупки может это сделать только одним из следующих способов:

- внести изменения в структурированный вид плана закупки и (или) разместить измененный электронный вид плана закупки;

- внести поправки в структурированный вид плана закупки и разместить измененный графический вид плана закупки, а также разместить электронный вид документа.

3. Установление к участникам требований, критериев оценки заявок, не позволяющих объективно выявить лучшие условия исполнения договора. На основании ч. 6 ст. 3 Закона N 223-ФЗ не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. При этом в силу п. 4 ч. 1 ст. 3 Закона N 223-ФЗ заказчик должен обеспечить отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

К сведению. Предоставленное заказчику право предъявлять к участникам закупки определенные требования должно реализовываться в системе действующего правового регулирования с учетом установленных Законом N 223-Ф3 принципов, а также запретов, перечисленных в ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-Ф3 "О защите конкуренции". Реализация заказчиком полномочий, предоставленных ему Законом N 223-Ф3, в ущерб конкуренции при проведении закупок является недопустимой.

Между тем зачастую заказчики все-таки делают это. Так, Решением ФАС РФ от 03.03.2015 по делу N 223-ФЗ-38/15 заказчик был признан виновным в нарушении п. 12, 13 ч. 10 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, поскольку установленный порядок оценки заявок, определенный документацией заказчика, не позволял объективно выявить лучшие условия, содержащиеся в заявках. В частности, заказчик не установил содержание критериев "квалификация участника", "опыт участника", не определил количество баллов, присуждаемых по каждому из критериев, отсутствовал порядок сопоставления заявок по критериям.

УФАС по Иркутской области посчитало нарушением Закона N 223-ФЗ установление заказчиком к участникам закупки требования о предоставлении гарантийного письма и банковской гарантии, предоставленной банком, входящим по числу чистых активов в ТОП 50 РА "Эксперт" (Решение Иркутского УФАС от 15.01.2015 N 2874 по делу N 358). А ФАС Постановлением от 10.07.2015 по делу N 223ФЗ-08/15/АК-378/15 даже применила административное наказание в виде штрафа к должностному лицу заказчика, так как из документации о закупке не представляется возможным сделать однозначный вывод о том, какие конкретно разрешительные документы (в том числе лицензии, свидетельства) подлежат обязательному включению в состав заявки на участие в конкурсе, какие материально-технические ресурсы участника конкурса являются необходимыми для выполнения работ, являющихся предметом конкурса, какая репутация участника конкурса признается заказчиком положительной, кроме того, в документации отсутствовал закрытый перечень документов, которые необходимо представить участникам для подтверждения их соответствия установленным требованиям.

Составление отчетов

На основании ч. 19 ст. 4 Закона N 223-ФЗ автономное учреждение должно не позднее 10-го числа месяца, следующего за отчетным, размещать в единой информационной системе сведения о количестве и об общей стоимости договоров, заключенных по результатам закупки:

- товаров, работ, услуг;

- у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);

- сведения о которой составляют государственную тайну или в отношении которой приняты решения Правительства РФ о неразмещении информации на официальном сайте;

- у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Некоторые автономные организации полагают, что при составлении отчетности они могут не включать в отчет сведения о мелких закупках стоимостью до 100 000 (500 000) руб. Свое мнение они обосновывают ч. 15 ст. 4 Закона N 223-ФЗ, согласно которой заказчик вправе не размещать в единой информационной системе сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 100 000 руб. В случае если годовая выручка заказчика за отчетный финансовый год составляет более чем пять миллиардов рублей, заказчик вправе не размещать в единой информационной системе сведения о закупке товаров, работ, услуг, стоимость которых не превышает 500 000 руб.

Однако такое мнение ошибочно: в отчет нужно включать сведения о всех закупках, осуществленных в отчетном месяце, включая мелкие закупки. Это подтверждает и Письмо ФАС РФ от 24.12.2012 N ИА/44025/12 "О направлении разъяснений по вопросам применения Федерального закона "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", в котором ведомство указало на необходимость размещения заказчиками в составе отчетности и сведения о договорах, о которых он вправе не размещать информацию на официальном сайте в соответствии с ч. 15 ст. 4 Закона N 223-ФЗ.

А нужно ли публиковать отчет, если автономное учреждение ничего не закупало в отчетном периоде? Существует позиция, согласно которой отчет требуется публиковать даже в том случае, если компания ничего не закупала в отчетном периоде - проставляя нули в отчете.

Однако судебная практика говорит об ином. Так, Апелляционным определением суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 06.02.2014 N 33-254/2014 было отменено решение городского суда, которым признано бездействие заказчика по неразмещению на официальном сайте в январе-августе информации, предусмотренной п. 3 ч. 19 ст. 4 Федерального закона N 44-ФЗ. Суд первой инстанции сделал вывод, что сведения подлежат размещению на официальном сайте независимо от наличия или отсутствия договоров, заключенных заказчиком по результатам закупки. Однако апелляционная инстанция указала, что на заказчика не может быть возложена обязанность по размещению информации об отсутствии закупок в отчетном периоде в случае отсутствия в отчетном периоде фактической закупки.

Ошибки в процедуре закупок

Достаточно распространенной ошибкой является размещение документации о проведении электронного аукциона на официальном сайте, а ее изменений только на электронной площадке. Так, Томское УФАС в Решении от 17.04.2015 по делу N 06-10/31-15 указало, что размещение информации ОГАУЗ о проведении открытого аукциона в электронной форме на электронной торговой площадке, а также внесение изменений в документацию об аукционе не гарантируют автоматического дублирования информации на официальном сайте. То есть размещение заказчиком информации о закупке на электронной торговой площадке, а также внесение изменений в нее не отменяют обязанности ОГАУЗ размещать на официальном сайте информацию о закупке в полном объеме. Поэтому результаты аукциона были отменены.

Следующей ошибкой является установление в документации об электронном аукционе требования о предоставлении участником закупки каких-либо документов на бумажном носителе. Так, суд, оставляя в силе решение УФАС о признании заказчика нарушившим положения Закона N 223-Ф3, указал, что избранная заказчиком форма проведения закупки подразумевает осуществление лицами, участвующими в закупке, в том числе организатором торгов, всех действий при помощи электронных средств и исключает возможность использования бумажного документооборота. Однако извещение о проведении закупки содержало указание на необходимость представления ряда документов на бумажном носителе. Довод заказчика о том, что обязательный электронный документооборот при проведении закупок не предусмотрен законодательством, был отклонен как не основанный на совокупном толковании Закона N 223-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 21.06.2012 N 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме" (Постановление ФАС МО от 27.01.2014 N Ф05-16506/2013 по делу N А40-9514/2013).

Зачастую заказчики предоставляют преимущество тем или иным участникам - либо по недосмотру, либо умышленно. Однако вне зависимости от причины такие действия являются нарушением Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ. Например, когда заказчик конкурса на предварительном квалификационном отборе одного из участников поставил в равные условия с другими, хотя тот не представил документы, подтверждающие отсутствие задолженности у него по страховым взносам, суды указали, что тем самым заказчик создал преимущественное условие участия в конкурсе, что не должно допускаться (Определение ВАС РФ от 12.05.2014 N ВАС-2365/14 по делу N А73-2242/2013).

Подведем итог

Как видим, ошибок, совершаемых автономными организациями при осуществлении закупок по Закону N 223-Ф3, достаточно много. Можно сказать: "Не ошибается только тот, кто ничего не делает". Однако некоторые ошибки могут влететь в копеечку и должностному лицу учреждения, занимающемуся закупками, и всему учреждению (размер штрафов достигает 300 000 руб.). Поэтому лучше со всей ответственностью подойти к разработке как положения о закупках, так и документации о той или иной закупке.