Актуальные аспекты формирования и реализации природоресурсной политики России (А.Ю. Чикильдина, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г.)

Актуальные аспекты формирования и реализации природоресурсной политики России

А.Ю. Чикильдина,

доцент кафедры конституционного и административного

права Волгоградского филиала Российской академии

народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук

(г. Волгоград)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г., с. 110-115.

Правовая политика использования природных ресурсов России изначально формируется в отечественной правовой системе как часть государственной экологической политики, однако в связи с переходом к рыночной экономике назревает необходимость формирования концепции государственной природоресурсной политики как одного из важнейших звеньев системы охраны окружающей среды, учитывающей ориентиры экономического развития страны и государственной политики в сфере оборота недвижимости.

Современное положение России как мировой "кладовой природных запасов" и энергетической державы свидетельствует о большом значении экономических ориентиров, заложенных в правовую политику страны и зависимость других стран от стабильности экологической сферы, обеспечения природными ресурсами ее отдельных регионов. Несмотря на отдельные заявления зарубежных политиков и руководителей об изолированности российской экономики и о ее упадке, Российская Федерация до сих пор остается единственной страной, обладающей значительными лесными площадями, запасами пресной воды и земельными ресурсами. Например, в России сосредоточено более 20 процентов от мировых запасов пресных поверхностных и подземных вод. В связи с этим актуально звучат высказывания зарубежных ученых о том, что природные ресурсы страны - это "экологический капитал", на котором строятся важнейшие отрасли экономики, удовлетворяющие потребности нации [15, с. 22]. Однако большое значение имеет не столько наличие природоресурсной базы, сколько грамотное и эффективное управление природными ресурсами, выстраивание международных связей, направленных на сотрудничество с перспективными регионами.

В настоящее время отдельные направления правовой политики в сфере природопользования приобретают международное значение. Например, по справедливому замечанию Р.А. Степаненко, "эффективная политика в сфере использования земельных ресурсов способна предотвратить споры, обеспечить охрану государственных земель и земельных владений уязвимых групп населения, а также вполне может способствовать даже предотвращению международных конфликтов" [11, с. 133-141]. Учитывая важнейшее экономическое, политическое значение правовой политики в рассматриваемой сфере, необходимо определиться с понятием "правовая политика" и соотношением этого понятия с понятием "государственная политика".

Начнем с того, что в юридической литературе термин "правовая политика" применяется для обозначения "объективно обусловленного и целенаправленного участия больших масс людей, организованных социальных групп в делах государства, в решении проблем, относящихся к жизни общества в целом, с помощью использования властных механизмов" [7, с. 9], а также для обозначения "стратегии, определенной линии деятельности" [6, с. 64].

Н.И. Матузов, А.В. Малько, К.В. Шундиков определяют правовую политику как деятельность уполномоченных субъектов по созданию эффективного механизма правового регулирования, по цивилизованному использованию юридических средств в достижении таких целей, как наиболее полное обеспечение прав и свобод человека и гражданина, укрепление дисциплины, законности и правопорядка, формирование правовой государственности и высокого уровня правовой культуры, правовой жизни общества и личности [3, с. 28].

Как правило, понятие "правовая политика" употребляется как синоним понятий "политика государства в области права" [14, с. 42], "политика, осуществляемая с помощью правовых средств" [3, с. 15], и "стратегия и тактика правового пути развития общества, государства, страны" [5, с. 69]. О наличии правовой политики в определенной сфере свидетельствуют особые юридические средства - совокупность правовых установлений (инструментов) и форм правореализационной политики, с помощью которых удовлетворяются интересы субъектов права и обеспечивается достижение социально полезных целей [13, с. 119]. Более того, в идеале правовая политика должна иметь свои стратегию и тактику, ясные и обоснованные цели [3, с. 49].

По мнению В.А. Рудковского, "смысл и назначение государственно-правовой политики ... состоит в том, чтобы на основе всестороннего учета интересов субъектов гражданского общества вырабатывать и проводить в жизнь такую государственно-правовую стратегию, которая могла бы служить источником консолидации социальных сил, основой стабильного и поступательного правового развития общества" [9, с. 167]. Такая "стратегия государства" непременно отражается документально, иначе она не может называться правовой, причем на практике правовая политика не всегда определена концептуальным документом, а ее отдельные направления заложены как актуальные направления правового регулирования в различных документах, имеющих программный характер, и лишь путем систематизации и обобщения официальной информации можно сделать вывод о том, что определена политика в ключевых сферах жизнедеятельности.

В настоящее время правовая политика использования природных ресурсов отражается в различных документах. Основным недостатком является то, что она не определена стратегически в едином документе и не учитывает многих межотраслевых аспектов, связанных с управлением природными ресурсами и комплексами как объектами гражданских прав, используемыми в хозяйственной деятельности.

В 2013 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года N 436-Р была впервые утверждена комплексная государственная программа "Воспроизводство и использование природных ресурсов", направленная на решение важнейших вопросов использования и сохранения минерально-сырьевых, водных и охотничьих ресурсов. Согласно этой программе предполагается следующее:

- создание современных геологических карт территории страны;

- формирование поискового задела по перспективным площадям интенсивно добываемых полезных ископаемых.

Второе направление программы касается водохозяйственного комплекса - необходимо внедрить в производство современные водосберегающие технологии, снизить уровень транспортных потерь воды, установить системы учета на водозаборах и в квартирах. Следует повысить защищенность населения и объектов экономики от наводнений.

Третье направление программы - совершенствование системы охраны и воспроизводства животного мира и лесных экосистем.

Программа рассчитана на 2013-2020 годы. Общий объем ее финансирования превышает 3,5 триллиона рублей. Причем подавляющая часть этих средств - деньги недропользователей.

Еще одним комплексным документом, определяющим государственную политику в сфере использования природных ресурсов, является Энергетическая стратегия Российской Федерации [18], цель которой - максимально эффективное использование природных энергетических ресурсов и потенциала энергетического сектора для устойчивого роста экономики, повышения качества жизни населения страны и содействия укреплению ее внешнеэкономических позиций.

Российский энергетический сектор - один из основных источников загрязнения окружающей среды. По официальным данным Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго России), на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации. Обеспечение экологической безопасности функционирования энергетического сектора России предусматривает минимизацию негативного влияния добычи, производства, транспортировки и потребления энергоресурсов на окружающую среду и климат*(1). За годы реализации Энергетической стратегии России на период до 2020 года был достигнут существенный прогресс в сфере повышения экологической безопасности энергетики. Были ужесточены экологические требования в области недропользования, разработан комплекс мер по эффективному использованию попутного нефтяного газа, разработана система государственной экологической экспертизы инвестиционных проектов в энергетике.

В сфере водопользования действует Водная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 года N 1235-р. Реализация положений этого документа возложена на Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Министерство энергетики Российской Федерации и Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Как отмечается в указанном документе, к основным проблемам водохозяйственного комплекса относятся:

- нерациональное использование водных ресурсов;

- дефицит воды в отдельных регионах;

- гидрологические риски (паводки, наводнения и т.п.);

- низкое качество питьевой воды;

- ограничение доступа к централизованным системам водоснабжения во многих селах и городах.

В связи с этим стратегия направлена на стимулирование сокращения водопотребления, внедрение водосберегающих технологий.

В настоящее время реализуется второй этап Водной стратегии.

На первом этапе (2009-2012 годы) приоритетными направлениями были повышение защищенности от негативного воздействия вод, ликвидация экологического вреда и улучшение водообеспеченности отдельных регионов.

На втором этапе (2013-2020 годы) осуществляются модернизация водохозяйственного комплекса, научно-технической и технологической баз, внедрение инноваций, кадровая реформа.

Следующим важным природным ресурсом являются леса. Лесная политика России основывается на том, что "организация рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов России является стратегически важной задачей" [8, с. 23]. С 2003 года в Российской Федерации разработаны концептуальные направления развития лесного хозяйства, была утверждена Концепция. В 2008 году была разработана и утверждена Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года [20]. В качестве основных стратегических целей развития лесного комплекса Стратегией предусматривается следующее:

- обеспечение устойчивого управления лесами;

- сохранение и повышение ресурсно-экологического потенциала лесов;

- повышение вклада лесного комплекса в социально-экономическое развитие субъектов Российской Федерации, в обеспечение экологической безопасности и стабильного удовлетворения общественных потребностей в ресурсах и услугах леса.

Для достижения поставленных целей документом предусматривается решение задачи по совершенствованию организационной и функциональной структуры государственного управления лесами.

В Стратегии признается необходимость совершенствования лесного законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и определяются направления дальнейшего развития системы лесного планирования на федеральном, региональном и местном уровнях. Предполагается дальнейшее развитие рыночных экономических механизмов использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, а также материально-технической базы лесного хозяйства. Также определяется комплекс мер по обеспечению современного уровня охраны и защиты лесов, гарантированного воспроизводства лесных ресурсов на основе организационно-технических, технологических и инновационных решений.

Таким образом, приоритеты и цели государственной политики в сфере лесных отношений определяют необходимость комплексного решения задач лесного хозяйства, направленных на обеспечение непрерывного, неистощительного, рационального и многоцелевого использования лесов с учетом их социально-экологического значения.

В настоящее время реализуется государственная программа Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 318, что свидетельствует о наличии не только концептуального, но и программного подхода к реализации лесной политики Российской Федерации.

Слабым местом современной отечественной правовой политики использования природных ресурсов является политика использования земель [10, с. 34].

В 2012 году были утверждены Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы [22] и определены цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории Российской Федерации, определены приоритетные направления совершенствования правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, однако этот документ не отличается системным характером, отсутствуют программы реализации указанных в нем направлений. В свою очередь, отсутствие механизмов реализации направлений, определенных в Основах государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации, свидетельствует о недоработанности и низкой степени эффективности политики землепользования. Именно поэтому обозначенные в этом документе задачи, такие как создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков, включающих учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений и обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, до сих пор не решены. В связи с этим весьма актуальны предложения ученых о подготовке Концепции развития земельного законодательства (см. [1, 2, 12]).

В целом современное регулирование отношений в сфере природопользования требует концептуального подхода в правовом плане и установления векторов развития правовой политики. Учитывая, что Российская Федерация является страной с богатейшим природоресурсным потенциалом, необходимо проводить серьезный анализ степени эффективности использования этих ресурсов и создавать необходимые правовые механизмы для реализации мер в этой сфере. Несмотря на внедрение программного подхода в части формирования стратегических направлений природопользования, упускаются важнейшие аспекты концептуального развития законодательства.

Низким остается уровень информированности населения о результатах претворяемых в жизнь направлений государственной политики. Для решения этой проблемы предлагаем в ежегодном государственном докладе об охране окружающей среды выделить отдельный информационный блок о промежуточных и основных результатах реализации федеральных, региональных целевых программ, стратегий. Требуется сочетание концептуального, системного, программного подходов к определению государственной природоресурсной политики, ее реализации и оповещению о ее результатах.

Сегодня наиболее активно используется именно программный подход. В связи с этим необходимо усилить концептуальную базу. Концепция правовой политики использования природных ресурсов должна содержать направления совершенствования механизма управления земельным, водным, лесным фондами, недрами и минеральными ресурсами, ресурсами фауны. Мероприятия должны планироваться на единый отчетный период и предусматривать единую систему учета природных ресурсов, внедрение экономических механизмов стимулирования рационального природопользования во всех сферах природопользования без исключения. На основе этой Концепции правовой политики должны разрабатываться федеральные и региональные программы, тем самым будет обеспечено сочетание концептуального, системного и программного подходов, в противном случае правовая политика использования природных ресурсов будет напоминать всадника без головы, который скачет, не разбирая дороги.

Литература и информационные источники

1. Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г., Галиновская Е.А. Концепция развития земельного законодательства России // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2002. N 3.

2. Габитов М.Р. Правовая концепция аграрных реформ в России: монография. Уфа, 2003.

3. Малько А.В. Правовая политика как способ организации правовой жизни / Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.

4. Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003.

5. Нерсесянц В.С. Правовая политика Российской Федерации: основные направления и задачи / Правовая политика и пути совершенствования правотворческой деятельности в Российской Федерации: монография / отв. ред. Н.С. Соколова. М.: Издательство РУДН, 2006.

6. Политология: учебник / под ред. В.И. Буренко, В.В. Журавлева. М.: Экзамен, 2005.

7. Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А.В. Малько. Саратов: Издательство ГОУ ВПО "Саратовская академия права", 2010.

8. Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография / под ред. Ю.И. Шуплецовой. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2013.

9. Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права: монография. Волгоград, 2009.

10. Рыженков А.Я. Современная земельная политика и управление земельным фондом в зарубежных странах // Вестник Волгоградского института бизнеса "Бизнес. Образование. Право". 2012. N 3.

11. Степаненко Р.А. Земельно-правовая политика: современное состояние и перспективы развития / Проблемы модернизации гражданского законодательства: материалы Международной научно-практической конференции. Волгоград: Станица-2,2011.

12. Чаркин С.А. Разработка Концепции развития земельного законодательства - главное направление модернизации земельного права // Российская юстиция. 2010. N 11.

13. Шундиков К.В. Цели, средства и результаты правовой политики / Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003.

14. Яковлев А.М. Уголовная политика и проблемы криминализации / Проблемы советской уголовной политики / отв. ред. А.И. Коробеев. Владивосток, 1985.

15. Roberts J. Environmental policy / Jane Roberts (Routledge introductions to environment series). 2004.

16. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Воспроизводство и использование природных ресурсов": распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года N 436-Р.

17. Министерство энергетики Российской Федерации: [официальный сайт]. URL: http://www.minenergo.gov.ru.

18. Энергетическая стратегия России на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 года N 1234-р.

19. Об утверждении Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 2009 года N 1235-р.

20. Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года: приказ Министерства промышленности и торговли Российской Федерации N 248, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации N 482 от 31 октября 2008 года.

21. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства" на 2013-2020 годы: постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года N 318.

22. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы: распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 года N 297-р.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: http://www.minenergo.gov.ru.