Оспаривание кадастровой стоимости: история и современность (В.А. Павлова, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г.)

Оспаривание кадастровой стоимости: история и современность

В.А. Павлова,

доцент кафедры земельных отношений и кадастра

Санкт-Петербургского государственного аграрного университета,

кандидат экономических наук (г. Санкт-Петербург)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г., с. 38-45.

Социальная значимость кадастровой оценки недвижимости, использование кадастровой стоимости в налогообложении сформировали потребность законодательно определить понятия "кадастровая оценка" и "кадастровая стоимость".

В настоящее время в России активно развивается оценочная деятельность. Вектор осознания понятия "кадастровая стоимость" смещается в экономическое пространство и формирует понимание кадастровой стоимости как экономической категории. Следовательно, это понятие должно определяться в документах, регламентирующих оценочную, а не кадастровую деятельность. В связи с этим в 2007 году понятие "кадастровая стоимость" было определено в федеральном стандарте оценки N 2 "Цель оценки и виды стоимости" следующим образом: "при определении кадастровой стоимости объекта оценки определяется методами массовой оценки рыночная стоимость, установленная и утвержденная в соответствии с законодательством, регулирующим проведение кадастровой оценки" [6].

В приведенном определении выразилось стремление законодателя дать содержательное наполнение и отразить экономический смысл кадастровой стоимости, подчеркнуть ее связь с рыночной стоимостью, обратить внимание на цели ее определения. Это попытка, с одной стороны, увязать кадастровую стоимость с рыночной, на формирование которой влияют условия и закономерности рынка недвижимости, с другой - подчинить ее следующей норме: "установленная и утвержденная в соответствии с законодательством, регулирующим проведение кадастровой оценки".

Следующим шагом в определении сущности, предназначения, места и роли кадастровой оценки в нормативном правовом поле явились новые законодательные инициативы в области регулирования оценочной деятельности. Новым этапом в развитии нормативного правового обеспечения кадастровой оценки стали изменения, введенные в 2010 году в Федеральный закон "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". В целях реализации положений этого закона приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508 утвержден федеральный стандарт оценки "Определение кадастровой стоимости объектов недвижимости (ФСО N 4)", которым установлены требования к порядку определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. Согласно ФСО N 4 кадастровая стоимость объектов недвижимости определяется на основе математического моделирования, а для сложных объектов может быть применена индивидуальная методика. При построении моделей оценки оценщики используют информацию о сложившемся уровне рыночных цен на рынке недвижимости [7].

Кроме того, с 2012 года законодательством предусмотрена возможность досудебного оспаривания результатов определения кадастровой стоимости. Для этого при территориальных органах Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр) работают специальные комиссии, в которые входят представители как органов власти, так и профессионального сообщества оценщиков. Ранее оспаривание кадастровой оценки было возможно только посредством обращения в суд.

Таким образом, введены радикальные изменения в организации работ, структуре и составе участников процесса кадастровой оценки, возросла роль саморегулируемых организаций оценщиков. Развитию кадастровой оценки недвижимости будет способствовать развитие саморегулируемых организаций оценщиков и усиление роли местных органов самоуправления в процессе кадастровой оценки недвижимости.

Качество результатов государственной кадастровой оценки свидетельствует об уровне и эффективности государственного управления этим видом деятельности. К настоящему времени значительно возросла и цена вопроса по сравнению с периодом начала выполнения работ. Так, если в 2000 году объем земельных платежей в целом по Российской Федерации составлял 24,7 миллиарда рублей, в 2005 году - 48,5, то в 2010 году (по данным Федеральной налоговой службы) - уже 115 миллиардов рублей. Таким образом, объем земельных платежей удваивается через каждые 5 лет. За прошедшие 10 лет земельные платежи выросли в 4,6 раза, и сегодня они полностью определяются результатами государственной кадастровой оценки земель. В связи с этим и цена ошибки кадастрового оценщика либо других участников этой деятельности также многократно возросла.

Так, за период с 2008 по 2010 год в целом по России количество судебных исков по оспариванию результатов государственной кадастровой оценки земель либо актов органов власти субъектов Российской Федерации, их утвердивших, составило 952. В 2011 году количество судебных исков по оспариванию кадастровой стоимости составило 1 045, в 2012 - 1 200, а в 2013 году - 6 190 исков. За период же с 1 января по 31 ноября 2014 года на территории Российской Федерации в судах инициирован уже 13 171 спор о величине кадастровой стоимости, внесенной в государственный кадастр недвижимости, в отношении 26 349 объектов недвижимости. Таким образом, наметилась тенденция увеличения исковых требований, что свидетельствует о низком качестве результатов кадастровой оценки.

В 2012-2014 годах в субъектах Российской Федерации продолжали работу комиссии по рассмотрению досудебных споров о результатах определения кадастровой стоимости при территориальных органах Росреестра. За 2013 год в комиссии поданы заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости в отношении 6 184 объектов недвижимости. С 1 января по 31 ноября 2014 года в комиссии поступило 10 782 заявления о пересмотре результатов определения кадастровой стоимости в отношении 16 733 объектов недвижимости, из них в пользу заявителя были приняты 7 986 решений.

Динамика оспариваний результатов определения кадастровой стоимости в комиссии представлена на рисунке.

Нужно отметить, что уже на этапе создания комиссий очевидными были проблемы, с которыми они столкнулись на практике. Стремясь понизить налоговую базу, заявитель, как правило, обращается в комиссию с заявлением о пересмотре кадастровой стоимости по основанию установления ее в размере рыночной стоимости. В этом случае он представляет в комиссию отчет об определении рыночной стоимости объекта недвижимости и, как правило, положительное экспертное заключение на указанный отчет. В соответствии с порядком работы комиссия принимает решение об удовлетворении заявленных требований только по формальным признакам - соблюдение сроков подачи заявления, комплектность документов и т.д. При этом все решения принимаются комиссией только в случае единогласного голосования всех членов. Если один из ее членов воздержится или проголосует против решения остальных членов, то решение комиссии принято не будет.

Каковы основания у члена комиссии проголосовать против или воздержаться? По существу, основания могут быть, по закону - нет, так как проверка достоверности отчета об оценке рыночной стоимости и соответствия его требованиям законодательства не относится к компетенции комиссии. Фактически у комиссии нет законных оснований не удовлетворить требования заявителя. Вопросы определения стоимости объектов недвижимости - это зона ответственности профессионального оценочного сообщества, которое уже выразило свое мнение, предоставив положительные экспертные заключения как на отчет об определении кадастровой стоимости недвижимости, так и на отчет о ее рыночной стоимости. Основанием для отрицательного голосования для членов комиссии зачастую являются сомнения в правильности определения рыночной стоимости, значительное отличие рыночной стоимости от кадастровой в сторону уменьшения. Но именно это побуждает заявителей обратиться в комиссию, так как они считают кадастровую стоимость недвижимости завышенной относительно ее рыночной стоимости. Если комиссия, нарушив законодательство, откажет заявителю, то она не выполнит своего предназначения, а заявитель оспорит кадастровую стоимость в суде [5].

Заявителями по исковым заявлениям являлись:

- юридические лица;

- физические лица;

- органы местного самоуправления;

- органы исполнительной власти;

- общественные организации;

- территориальные органы Росреестра;

- федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" (далее - ФГБУ "ФКП Росреестра").

Сведения о количестве исков, поданных заявителями в 2013 году, представлены в таблице 1.

Таблица 1

Количество судебных исков, поданных заявителями в 2013 году

Заявитель	Иски
	количество дел	доля, %
Физические лица	1 472	23,78
Юридические лица	4 547	73,46
Органы местного самоуправления	117	1,89
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации	13	0,21
Общественные организации	20	0,32
Территориальные органы Росреестра	3	0,05
ФГБУ "ФКП Росреестра"	18	0,29
Всего	6 190	100

Наибольший удельный вес среди заявителей имеют юридические лица (73,46%). Аналогичная ситуация наблюдается и за период с 1 января по 31 октября 2014 года (61,76%).

Ответчиками являлись:

- территориальные органы Росреестра;

- ФГБУ "ФКП Росреестра";

- органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

- органы местного самоуправления;

- исполнители работ по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости;

- комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при территориальных органах Росреестра;

- инспекции Федеральной налоговой службы;

- Национальный совет по оценочной деятельности.

Сведения о количестве судебных исков в отношении ответчиков в 2013 году представлены в таблице 2. Наибольший удельный вес среди ответчиков имеет ФГБУ "ФКП Росреестра".

Таблица 2

Количество судебных исков в отношении ответчиков

Ответчик	Иски
	количество дел	доля, %
Территориальные органы Росреестра	2 743	33,29
ФГБУ "ФКП Росреестра"	5 095	61,84
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации	95	1,15
Органы местного самоуправления	119	1,44
Исполнители работ по определению кадастровой стоимости объектов недвижимости	78	0,95
Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при территориальных органах Росреестра	105	1,27
Инспекции Федеральной налоговой службы	2	0,02
Национальный совет по оценочной деятельности	2	0,02
Всего	8 239	100

В ходе проведения анализа статистических сведений о судебных процессах, представленных территориальными органами Росреестра, нами установлено, что наибольшее количество исков касается установления кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Количество исковых заявлений по указанной тематике составляет около 75 процентов от общего количества поданных заявлений. За период с 1 января по 31 октября 2014 года количество исковых заявлений по указанной тематике резко возросло и составило 97,54 процента от общего количества поданных заявлений.

Следует отметить, что количество решений об удовлетворении требований заявителей об установлении кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости значительно превышает количество решений об отказе в удовлетворении таких требований.

Также предметами исковых заявлений являлись:

- несоответствие отчета об оценке требованиям законодательства об оценочной деятельности и техническим документам по государственной кадастровой оценке;

- несоблюдение порядка проведения государственной кадастровой оценки;

- несоблюдение порядка утверждения результатов государственной кадастровой оценки;

- несоблюдение порядка внесения сведений о кадастровой стоимости в государственный кадастр недвижимости;

- недостоверность сведений государственного кадастра недвижимости.

Отметим, что в подавляющем большинстве случаев заявления подаются в отношении результатов определения кадастровой стоимости земельных участков. Споров относительно величины кадастровой стоимости объектов капитального строительства (зданий, помещений, сооружений, объектов незавершенного строительства) в рассматриваемом периоде значительно меньше.

Как показывают результаты мониторинга, более чем в 80 процентах случаев государственная кадастровая оценка не проведена в установленный законодательством срок (5 лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка), в 68 процентах случаев она вообще не проводилась.

Так, доля непроведенных процедур государственной кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности и иного специального назначения, земель особо охраняемых территорий и объектов в целом по Российской Федерации превышает 50 процентов. Доля непроведенных процедур государственной кадастровой оценки земель лесного фонда и водного фонда превышает 95 и 85 процентов соответственно.

В отдельных субъектах Российской Федерации работы по определению кадастровой стоимости проведены в соответствии с установленной периодичностью, однако в 2013 году результаты таких работ не были внесены в государственный кадастр недвижимости по причине того, что акты об утверждении результатов определения кадастровой стоимости не вступили в силу (применяются отлагательные нормы вступления в силу таких актов).

Также следует обратить внимание на предмет исковых заявлений досудебного характера, касающихся установления кадастровой стоимости объекта недвижимости в размере его рыночной стоимости. Количество исковых заявлений по указанной тематике составляет 50 процентов от общего количества поданных заявлений. За период с 1 января по 31 октября 2014 года количество исковых заявлений по указанной тематике резко возросло и составляет 92,8 процента от общего количества поданных заявлений. Поданным Росреестра*(1), сумма кадастровых стоимостей объектов недвижимости до оспаривания составляла около 850 миллиардов рублей, после оспаривания - около 282 миллиардов рублей (то есть снижение в реальном выражении составило около 67 процентов). По данным Росреестра, за период с 1 января по 31 октября 2014 года суммарная величина кадастровой стоимости до рассмотрения заявлений в комиссиях составляла 2,5 триллиона рублей, после - 1,5 триллиона рублей, что свидетельствует о ее снижении на 40 процентов.

Такая же ситуация складывается в рамках судебных разбирательств. В результате вынесенных в судебном порядке решений за период с 1 января по 31 октября 2014 года наблюдается уменьшение налоговой базы (суммарной величины кадастровой стоимости) приблизительно на 77,1 процента:

- суммарная величина кадастровой стоимости до оспаривания составляла около 1,05 триллиона рублей;

- после оспаривания - около 0,24 триллиона рублей.

Каким образом сложившаяся ситуация отразится на бюджетах муниципалитетов? Например, совокупные потери бюджетов муниципалитетов республики Татарстан, если суды примут сторону истцов, могут составить 450 миллионов рублей в год. Большая часть из этой суммы приходится на Казань - 379 миллионов рублей, Набережные Челны - 45,1 миллиона рублей и Нижнекамск - 6 миллионов рублей*(2).

Важно отметить, что число обжалованных фактов оценки несоизмеримо мало по сравнению с общим количеством оцененных земельных участков. Вместе с тем количество исковых заявлений в суды зависит не только от качества кадастровой оценки земель на территории субъекта Российской Федерации, но и от активности граждан в защите своих прав.

Российская история знает много примеров, когда крупные землевладельцы, преследуя свои интересы, добивались прекращения земельно-кадастровых работ или уничтожения материалов земельного кадастра. Например, в Воронежской губернии в основном оценка земель была закончена в 1910 году, оставалось лишь наложить оценочные шкалы на отдельные земельные участки. Но когда выяснилось, что новый кадастр повышает обложение земель помещиков и понижает обложение земель крестьян, земская управа предложила пересмотреть принципы оценки земель, а затем эти материалы были уничтожены.

С помощью земельного кадастра господствующие классы узаконивали завышение налогов с крестьянских земель и снижение налогов с помещичьих земель. Очень часто одинаковые земли крестьян и помещиков при производстве земельного кадастра относились к различным классам. Например, во времена господства Австро-Венгрии при производстве земельного кадастра в селе Красне бывшего Львовского воеводства крестьянские земли отнесли к I и II классам, а такие же земли графа Потоцкого - к VII классу (см. [3]).

При производстве земельного кадастра капиталистическое государство неизбежно сталкивается с классовыми интересами крупных землевладельцев. Оно учитывает пожелания крупных землевладельцев, исключающих из хозяйственного использования земельные массивы в целях повышения ренты или, наоборот, хищнически использующих земельные богатства с последующим забрасыванием земель.

При капитализме, в период развития товарно-денежных отношений, когда земля становится товаром, предметом купли-продажи, аренды, земельный кадастр способствует разорению и обезземеливанию крестьян путем концентрации лучших по качеству земель в руках помещиков и капиталистов. Особенно ярко выраженный классовый характер имел земельный кадастр в России в период осуществления Столыпинской реформы. Разорявшиеся во время хуторизации крестьяне вынуждены были продавать свои наделы, а кулаки при посредничестве Крестьянского поземельного банка покупали их по низкой цене и вследствие этого еще больше богатели. С помощью земельного кадастра господствующие классы закрепляли частную собственность на землю.

Проводимая в то время оценка земель была широко использована царским правительством для сохранения помещичьего землевладения и организации кулацких хозяйств. Крупные землевладельцы, напуганные аграрным движением в 1906-1910 годах, с помощью Крестьянского поземельного банка очень выгодно продавали часть своих земель. Крестьянский банк платил помещикам за одну десятину (1,09 гектара) 121 рубль, а крестьянам - 64 рубля (см. [3]). В период Столыпинской реформы проводилась упрощенная оценка земель, главными целями которой были выгодная купля-продажа земли, повышение арендной платы за землю, то есть охрана интересов крупного землевладения.

Исходя из исторического опыта можно сделать вывод о том, что крупные землевладельцы влияют на весь процесс оценочных работ.

Первый этап работ по современной государственной кадастровой оценке земель проведен на всей территории Российской Федерации в период с 2000 по 2005 год, что обеспечило введение новой системы налогообложения (налог на недвижимость) с 1 января 2006 года.

Экономический смысл налога на недвижимость требует применения в качестве налоговой базы рыночной стоимости объектов недвижимости. По сути, это налог на состояние, богатство, измеряемое рыночной стоимостью. Рыночная стоимость отражает потенциальную платежеспособность налогоплательщика, ее использование в качестве налоговой базы побуждает налогоплательщика более эффективно распоряжаться своей собственностью. Поскольку государственная кадастровая оценка основывается на классификации земель по целевому назначению и видам функционального использования, для ее проведения используются различные методические подходы, которые неоднократно пересматривались.

В разработанных и предлагаемых в настоящее время методиках кадастровой оценки земель не учитывается негативное влияние обременений, расположенных на земельном участке, хотя этот учет подразумевается ФСО N 4 при наличии такой информации у оценщика.

Например, Е.Н. Быковой и В.В. Бутиной разработан методический подход к оценке земель сельскохозяйственного назначения с учетом обременений в использовании земель, основанный на введении коэффициента дифференциации в кадастровую стоимость [1]. Коэффициенты дифференциации получены на основе экспертной оценки влияния обременений на хозяйственную деятельность сельскохозяйственных предприятий. Этот метод позволяет осуществить декомпозицию факторов влияния и, таким образом, значительно упростить методику парных сравнений исследуемых показателей. Преимуществом является возможность рассчитать коэффициент дифференциации для любого вида обременений и избежать повторного учета коэффициентов при наложении зон с аналогичными видами ограничений на одном земельном участке. Эта методика позволяет не только повысить объективность кадастровой оценки земель сельскохозяйственного назначения, но и выявить территории, неэффективно используемые в сельском хозяйстве, и принять решение об их переводе в другие категории земель.

В настоящее время результаты оценки недвижимости, их справедливость и обоснованность, сопоставимость стоимости объектов недвижимости с различными характеристиками, на основе которых будет формироваться налогообложение, для мелких землепользователей могут стать более болезненными, чем неточности и ошибки земельного налогообложения. В связи с этим не вызывает сомнения, что методические и правовые вопросы, связанные с внедрением современной государственной кадастровой (массовой) оценки недвижимости для целей налогообложения, должны быть урегулированы и успешно реализованы на основе разработанной системы менеджмента качества оценки. Это подтверждается исследованиями, проводимыми автономной некоммерческой организацией "Институт развития территорий" (см. [4 и 5]).

На наш взгляд, для обеспечения качества работы оценщиков необходимо следующее:

- регулирование качества оценочных услуг;

- создание барьеров для вступления в оценочную деятельность посредством установления образовательных цензов;

- контроль рынка оценочных услуг, соблюдения законодательства и этических норм оценщика.

Только при выполнении этих условий можно будет говорить о правильном определении кадастровой стоимости недвижимости для формирования налоговой базы.

Литература и информационные источники

1. Быкова Е.Н., Бутина В.В. Определение кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения с учетом обременений в их использовании // Инженерный вестник Дона (электронный научный журнал). 2014. N 2. URL: www.indon.ru.

2. Государственные (национальные) доклады о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2009-2013 годах: URL: www.rosreestr.ru.

3. Магазинщиков Т.П. Земельный кадастр. Львов: Вища шк. изд-во при Львов, ун-те, 1987.

4. Пылаева А.В. Как обеспечить качество кадастровой оценки недвижимости // Налоговая политика и практика. 2012. N 8.

5. Пылаева А.В. Об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости // Налоговая политика и практика. 2013. N 1.

6. Об утверждении федерального стандарта оценки "Цель оценки и виды стоимости (ФСО N 2): приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 20 мая 2015 года N 298.

7. Об утверждении федерального стандарта оценки "Определение кадастровой стоимости (ФСО N 4)": приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 октября 2010 года N 508.

8. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ: в редакции Федерального закона от 13 июля 2015 года.

9. URL: http://www.businessgazeta.ru/article/65089/.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) URL: www.rosreestr.ru.

*(2) URL: http://www.businessgazeta.ru/article/65089/.