Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения (Л.Е. Бандорин, журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г.)

Разрешенное использование земельных участков: проблемы понимания сущности определения*(1)

Л.Е. Бандорин,

ассистент кафедры экологического и земельного

права юридического факультета Московского государственного

университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук (г. Москва)

Журнал "Имущественные отношения в Российской Федерации", N 12, декабрь 2015 г., с. 46-53.

Полномочия по определению видов разрешенного использования земельных участков посредством градостроительного зонирования в соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьями 14-16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" возложены на органы местного самоуправления. При этом единообразного понимания сущности разрешенного использования земельных участков нет ни в науке, ни в законодательстве, ни в принятых муниципалитетами правилах землепользования и застройки. Недопонимание в этом вопросе приводит к целому ряду проблем в деятельности муниципальных образований.

Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) закрепил общие положения, касающиеся разрешенного использования земельных участков. Так, в статье 1 ЗК РФ к числу принципов земельного законодательства отнесено деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому "правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства". В статье 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется "исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов".

Действительно, вполне очевидно, что для определения правового режима земельного участка информации об отнесении к определенной категории земель недостаточно. Более того, такая информация почти не дает представления о режиме земельного участка. Так, вся территория некоторых крупных муниципальных образований (городских округов) отнесена к категории земель населенных пунктов (например города Казань и Пермь). Исходя из целевого назначения земель населенных пунктов мы знаем, что целевым назначением любой территории и любого земельного участка в границах населенных пунктов (включая дороги, городские леса, пляжи и площади) является застройка. В такой ситуации мы не только не приобрели необходимую информацию, но и получили неверные сведения, которые могут привести к ошибочным выводам о возможном вовлечении соответствующих территорий и земельных участков в хозяйственное использование.

По логике законодательства разрешенное использование должно раскрывать содержание целевого назначения земельных участков. Однако это положение соблюдается не во всех случаях. Использовать земли для сельскохозяйственного производства в границах земель населенных пунктов можно, но логически это назначение относится не к землям населенных пунктов, а к землям сельскохозяйственного назначения. Земли, занятые лесами, согласно земельному законодательству могут входить в состав как земель лесного фонда, так и земель сельскохозяйственного назначения. При этом законодатель связывает понятие "разрешенное использование земельных участков" с градостроительным зонированием и соблюдением требований законодательства. Такое зонирование регулируется законодательством о градостроительной деятельности и реализуется посредством принятия правил землепользования и застройки.

Правилами землепользования и застройки утверждаются градостроительные регламенты, которые действуют в границах территориальных зон. Именно применительно к таким зонам устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков. Виды предполагают вариативность, возможность выбора из некоторого перечня (широкого либо узкого), который устанавливается местным сообществом посредством процедуры подготовки правил землепользования и застройки или внесения в них изменений. Абзацем вторым пункта 2 статьи 7 ЗК РФ установлена норма, свидетельствующая о свободе выбора в предписанных рамках: "Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования".

При этом специальное законодательство (законодательство о градостроительной деятельности) разграничивает территории, где такая свобода выбора существует, а где - нет. Выделяются земли, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, и земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются (см. рис.).

Элементы правового режима земель и земельных участков

                            /- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

     /-------------\                /---------------------------\

     |   Целевое   |        |       | Разрешенное использование |-----\

     | назначение  |                \---------------------------/     |

     \-------------/        |                                        

  /--------------------\     /------------------------------\/---------------\

/-|  Категории земель  |    ||   На основании зонирования   || На основании  |

| \--------------------/     |           территорий         ||  требований   |

| /-----------\             || /--------------------------\ ||  отдельных    |

| |Земли с/х  |              |/|   Градостроительные      | ||  нормативных  |

||назначения:|             ||||регламенты устанавливаются| ||     актов     |

| |- угодья   |              ||\--------------------------/ ||/-------------\|

| |- неугодья |             ||| /----------------------\    |||Градостроите-||

| \-----------/              || |Виды разрешенного     |    |||льные  регла-||

| /---------------\         ||||использования:        |    |||менты  не ус-||

||Земли населенны|          || |- основные            |    |||танавливаются||

| |пунктов        |         ||| |- вспомогательные     |    |||или не  расп-||

| \---------------/          || |- условно разрешенные |    |||ространяются ||

| /----------------------\  ||| \----------------------/    ||\-------------/|

||Земли особо охраняемых|    | /---------------------\     |\---------------/

| |территорий и объектов |  | ||Предельные размеры   |     |

| \----------------------/    | |земельных участков   |     |/ - - - - - - - -

| /----------------------\  | | |(min, max)           |     | /-------------\

||Земли промышленности и|    | \---------------------/     ||| Ограничения |

| |иного спец. назначения|  | | /--------------------------\| |прав на землю|

| \----------------------/    ||Предельные параметры      ||||и обременения|

| /----------------------\  | | |разрешенного строительства|| | (сервитуты) |

||Земли лесного фонда   |    | \--------------------------/||\-------------/

| \----------------------/  | | /--------------------------\|

| /----------------------\    ||Ограничения использования ||

||Земли водного фонда   |  | | \--------------------------/|

| \----------------------/    \-----------------------------/

| /-------------\           |

\|Земли запаса |

  \-------------/           |

Возникает вопрос: можно ли земельный участок продать или передать в аренду, если не определено его разрешенное использование? Согласно статье 7 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" в государственном кадастре недвижимости содержатся сведения о земельном участке, в том числе о категории земель и о разрешенном использовании земельного участка. Статья 22 указанного Федерального закона включает в состав необходимых для кадастрового учета документов копию документа, подтверждающего установленное в соответствии с федеральным законом разрешенное использование земельного участка. Соответственно, отсутствие копии такого документа будет основанием для отказа в постановке участка на кадастровый учет. Отсутствие в государственном кадастре недвижимости и в кадастровом паспорте земельного участка*(2) указания на разрешенное использование земельного участка может и должно послужить основанием для признания незаконным правового акта о предоставлении земельного участка или недействительным договора, предметом которого является такой земельный участок, поскольку разрешенное использование формирует его оборотоспособность. Соответственно, разрешенное использование земельных участков, как и категория земель, - неотъемлемая характеристика земельных участков.

Другой проблемой понимания содержания разрешенного использования является то, что разрешенное использование должно указывать на функциональную характеристику разрешенной на земельном участке деятельности и не находиться в зависимости от стадий освоения земельного участка. В Градостроительном кодексе Российской Федерации выделяются три стадии освоения земельного участка для целей строительства: инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование и непосредственно строительство (а применительно к уже имеющимся объектам - реконструкция или капитальный ремонт). Более подробно такие стадии описаны в Федеральном законе от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" при установлении требований в области охраны окружающей среды:

- размещение;

- проектирование;

- строительство;

- реконструкция;

- ввод в эксплуатацию;

- эксплуатация;

- консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Анализ практики показывает, что видами разрешенного использования зачастую устанавливаются "проектирование и строительство производственной базы", "эксплуатация торгово-офисного комплекса", "размещение склада горюче-смазочных материалов" и т.п. Если разрешенное использование земельного участка сформулировано узко "для эксплуатации...", то из этого вытекает необходимость изменить разрешенное использование земельного участка для нового строительства. Существует судебная практика, которая квалифицирует здания, построенные на земельном участке, имеющем разрешенное использование "для эксплуатации...", как самовольные постройки, приравнивая такое обстоятельство к созданию недвижимости "на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами"*(3). Такая практика не однородна. При рассмотрении отдельных дел суды приходили и к иным выводам.

Так, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа высказал следующую позицию: "...вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка ... заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке (торговая деятельность либо иная деятельность). Участок, предоставленный обществу по договору аренды, использовался для эксплуатации мини-рынка, то есть для осуществления торговой деятельности. Предоставление данного земельного участка для строительства мини-торгового центра не изменяет вид разрешенного использования земельного участка, поскольку строительство и эксплуатация торгового центра также предполагают осуществление на указанном участке торговой деятельности"*(4).

По другому делу суд посчитал, что процедуры, предусмотренные законодательством для изменения разрешенного использования земельного участка, не применяются в случае, когда фактически меняется разрешенное использование с "для проведения проектно-изыскательских работ места размещения производственной базы" на "для проектирования и строительства производственной базы", поскольку проведение проектно-изыскательских работ предполагает дальнейшее строительство*(5).

Представляется, что "узкие" формулировки разрешенного использования земельных участков, предопределяющие необходимость изменять разрешенное использование в зависимости от стадий освоения земельного участка, не соответствуют смыслу закона, нарушая права собственников, владельцев, пользователей, арендаторов земельных участков и ограничивая оборотоспособность земельных участков.

Приведем пример.

Существует земельный участок, сформированный и прошедший государственный кадастровый учет, отнесенный к землям промышленности и иного специального назначения, с установленным разрешенным использованием "для проектирования и строительства производственного здания". Собственник такого участка спроектировал, построил здание и ввел его в эксплуатацию. Получается, что со дня ввода здания в эксплуатацию собственник участка перестал использовать земельный участок в соответствии с установленным разрешенным использованием, то есть стал нарушать предписание статьи 42 ЗК РФ. Кроме того, такой собственник не сможет распорядиться земельным участком (продать его, обменять, сдать в аренду), пока тем или иным из установленных законодательством способом не будет изменено разрешенное использование.

Также представляется, что определение разного разрешенного использования земельных участков на разных стадиях освоения земельного участка нарушает такой принцип земельного законодательства, как единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов. Согласно этому принципу, установленному статьей 1 ЗК РФ, предполагается, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков. Приведенный пример провоцирует возникновение самовольных построек, искусственно отрывает разрешенное использование объектов капитального строительства от использования земельных участков.

Для устойчивости правового режима земельного участка разрешенное использование должно одновременно относиться и к земельному участку, и к объекту, который на нем расположен или может быть расположен. Причем это относится не только к объектам капитального строительства. Разрешенное использование земельных участков может допускать возведение (размещение, установку) объектов, не имеющих прочной связи с землей (например временные торговые объекты, открытые автостоянки для временного хранения легковых автомобилей, аттракционы).

Но если разрешенное использование относится к объектам, то логично предположить, что оно же должно определять предельные параметры строительства и реконструкции таких объектов. В то же время статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяет содержание градостроительного регламента как сочетание:

1) видов разрешенного использования;

2) предельных размеров земельных участков;

3) предельных параметров разрешенного строительства;

4) ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства.

В этом контексте очевидно, что "разрешенное использование" не охватывает все необходимое для определения правового режима комплекса недвижимости. Однако "разрешенное использование" не может быть "оторвано" от "пространственности" и "размерности", поскольку любая деятельность не может осуществляться вне пространства, которое, в свою очередь, не может не иметь размеров. В связи с этим необходимо поставить задачу по закреплению в Земельном и Градостроительном кодексах Российской Федерации понимания того, что разрешенное использование включает предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства.

Описанной проблемой объясняется отсутствие (по состоянию на июнь 2014 года) классификатора видов разрешенного использования земельных участков, необходимость которого была предписана в 2010 году следующим дополнением к статье 7 ЗК РФ: "Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений"*(6).

Поскольку указана самая строгая форма соотношения правоприменительной деятельности с нормативным правовым актом - "в соответствии", классификатор видов разрешенного использования должен содержать исчерпывающий перечень. Следовательно, такой классификатор должен содержать абсолютно все возможные виды разрешенного использования, что практически невозможно, учитывая неисчислимую разнородность функциональных характеристик использования объектов. Невозможно даже теоретически, если предположить необходимость дополнительной классификации предельных параметров разрешенного строительства.

Говоря о содержании разрешенного использования земельного участка, также необходимо исходить из недопустимости установления правовой связи определяемого разрешенного использования с существующим или будущим субъектом прав на землю. Анализ данных государственного кадастрового учета показывает, что отдельные земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения имеют такое разрешенное использование, как "для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства". В статье 78 ЗК РФ указаны субъекты, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения, и конкретизировано, что земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться гражданами для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, а общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока - для сохранения и развития их традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов. О том, что ведение крестьянского (фермерского) хозяйства законодатель рассматривает как самостоятельный вид использования земель сельскохозяйственного назначения, дополнительно свидетельствует наименование статьи 81 ЗК РФ. Таким образом, устанавливается правовая связь между субъектом права и соответствующим видом разрешенного использования земельного участка. Это представляется недопустимым по следующим основаниям.

Во-первых, разрешенное использование земельного участка как элемент правового режима призвано отражать способ использования земли. Но ведение крестьянского (фермерского) хозяйства надо считать не способом использования земли, а способом (формой) осуществления предпринимательской деятельности, установленным специальным Федеральным законом от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ "О крестьянском (фермерском) хозяйстве".

Во-вторых, установление неразрывной правовой связи между видом субъекта права и разрешенным использованием земельного участка препятствует рыночному обороту земель сельскохозяйственного назначения. Так, Федеральный арбитражный суд Московского округа по делу об оспаривании отказа в государственной регистрации права собственности на земельный участок, предоставленный для ведения крестьянского фермерского хозяйства, отказал в удовлетворении требований, поскольку "в Земельном кодексе Российской Федерации установлено предоставление земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства только гражданам, следовательно, земельные участки, предоставленные для крестьянского (фермерского) хозяйства, не могут предоставляться и отчуждаться в пользу юридических лиц"*(7). Такое ограничение оборотоспособности земельного участка неоправданно влечет, например, существенное снижение значения земельного участка как залогового актива, что, соответственно, уменьшает возможность привлечения заемных и кредитных средств для лиц, ведущих крестьянское (фермерское) хозяйство.

В-третьих, из содержания статьи 11 Федерального закона "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" следует, что земельные участки для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства могут предоставляться как из состава сельскохозяйственных угодий, так и из состава иных земель сельскохозяйственного назначения для строительства зданий, строений и сооружений, необходимых для осуществления деятельности фермерского хозяйства. Но виды использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий и виды разрешенного использования из состава иных земель сельскохозяйственного назначения, как правило, не должны совпадать, поскольку в отличие от иных земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственные угодья предназначены для использования земли как средства производства, и именно это предназначение должно быть отражено в разрешенном использовании такого земельного участка. Кроме того, законодательство различает способы определения использования земельных участков из состава сельскохозяйственных угодий и разрешенного использования из состава иных земель сельскохозяйственного назначения.

Аналогичные вопросы об установлении правовой связи между субъектами земельных отношений и разрешенным использованием земельного участка актуальны для личного подсобного хозяйства, садоводства, животноводства, огородничества, а также землепользования общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока*(8).

В литературе обсуждается вопрос о возможности коммерческих организаций иметь в собственности земельные участки с разрешенным использованием "дачное строительство" или "ведение дачного хозяйства". Указывается, что в статьях 81 ЗК РФ и 14 Федерального закона от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" говорится только о предоставлении гражданам и их объединениям земельных участков для дачного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Таким образом, указанные нормы свидетельствуют об ограничении по субъектному составу при первичном предоставлении земельных участков, а не о том, что земельные участки с таким разрешенным использованием в принципе не могут находиться в собственности коммерческих организаций. Иное понимание означает не основанное на законе ограничение в обороте земельных участков. При этом цель обеспечить использование земельных участков с разрешенным использованием "дачное строительство" или "ведение дачного хозяйства" и их фактическое владение исключительно гражданами достигается другими правовыми способами. В этом случае может быть применена конструкция, используемая в статье 19 Жилищного кодекса Российской Федерации и заключающаяся в следующем: жилые помещения могут принадлежать на праве собственности юридическим лицам, но использоваться они должны исключительно для проживания граждан на условиях возмездного или безвозмездного пользования.

Одни из выявленных в настоящей статье проблем могут быть решены на местном уровне посредством организации работ по совершенствованию правил землепользования и застройки (например в части устранения привязки соответствующего вида разрешенного использования к конкретному землепользователю). Другие, более серьезные, проблемы могут быть преодолены только путем внесения изменений в федеральное законодательство. Так, например, проблема соотношения деления земель по целевому назначению и разрешенного использования должна быть кардинально разрешена рассматриваемым Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации законопроектом N 465407-6, которым предусматривается отмена деления земель на категории.

Литература и информационные источники

1. Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 190-ФЗ.

2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ.

3. О государственном кадастре недвижимости: Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ.

4. Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка: приказ Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 августа 2014 года N 504.

5. Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ.

6. Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2000 года N 1288/00.

7. Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 февраля 2008 года по делу N А78-4792/07-Ф02-57/08.

8. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июля 2007 года по делу N Ф08-3896/2007.

9. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 января 2008 года по делу N Ф08-8242/07.

10. О крестьянском (фермерском) хозяйстве: Федеральный закон от 11 июня 2003 года N 74-ФЗ.

11. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 сентября 2007 года по делу N КГ-А41/8963-07.

12. О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан: Федеральный закон от 15 апреля 1998 года N 66-ФЗ.

13. Жилищный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года N 188-ФЗ.

14. Проект федерального закона N 465407-6. URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=465407-6.

15. Маленков Н.А. Вправе ли коммерческая организация иметь в собственности земельный участок с разрешенным использованием - дачное строительство? // Право и экономика. 2008. N 6.

16. Бандорин Л.Е. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области регулирования и защиты земельных прав коренных малочисленных народов // Экологическое право. 2008. N 5.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Первую публикацию материала статьи см.: М.: Городской альманах, 2014. Выпуск 6. С. 114-120 (издание Фонда "Институт экономики города").

*(2) Форма кадастрового паспорта земельного участка утверждена приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 25 августа 2014 года N 504 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка".

*(3) См., например:

постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 19 сентября 2000 года N 1288/00;

постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 февраля 2008 года по делу N А78-4792/07-Ф02-57/08.

*(4) Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 3 июля 2007 года по делу N Ф08-3896/2007.

*(5) Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 15 января 2008 года по делу N Ф08-8242/07.

*(6) Таким федеральным органом исполнительной власти является Министерство экономического развития Российской Федерации.

*(7) Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 6 сентября 2007 года по делу N КГ-А41/8963-07.

*(8) См., например:

Маленков Н.А. Вправе ли коммерческая организация иметь в собственности земельный участок с разрешенным использованием - дачное строительство? // Право и экономика. 2008. N 6. С. 75-79;

Бандорин Л.Е. Совершенствование законодательства Российской Федерации в области регулирования и защиты земельных прав коренных малочисленных народов // Экологическое право. 2008. N 5. С. 23-28.