О нормах права в области охраны труда (О.И. Жилин, журнал "Охрана и экономика труда", N 3, июль-сентябрь 2015 г.)

О нормах права в области охраны труда

О.И. Жилин,

профессор кафедры охраны труда и энергобезопасности

Московского института энергобезопасности и энергосбережения,

канд. техн. наук

Журнал "Охрана и экономика труда", N 3, июль-сентябрь 2015 г.

Проведен анализ отдельных положений раздела "Охрана труда" Трудового кодекса Российской Федерации. Предложены подходы по совершенствованию правовых норм с целью устранения противоречий, неопределенностей и их адаптации к деятельности предприятий в сложившихся экономических отношениях.

1. Оптимизация правового регулирования безопасности производственной деятельности - важнейшее условие экономического роста и социального благополучия

Состояние и перспективы экономического и социального развития личности, общества и государства в значительной мере зависят от системы правового регулирования в различных сферах деятельности. Так на основе норм права, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах, на предприятиях формируется система организационных, технических, экономических, социальных и иных мероприятий, методология работы по достижению поставленных целей.

Нарушение государственных нормативных требований может повлечь санкции, в том числе административного и (или) уголовного характера. При этом в последние годы имеет место тенденция ужесточения ответственности в сфере безопасности производственной деятельности. Например, за правонарушения в области охраны труда и пожарной безопасности размеры административных штрафов в отношении юридических лиц увеличились в десятки раз, и могут составлять сотни тысяч, а в отдельных случаях, и миллионы рублей. Даже однократное применение таких наказаний может привести к деградации производственной деятельности организаций вплоть до ее полного прекращения, особенно микропредприятий и предприятий малого бизнеса [1].

В современной же обстановке важнейшими государственными задачами являются обеспечение роста экономики страны, благополучия населения, в том числе путем стимулирования создания (сохранения) рабочих мест и поощрения развития предпринимательской деятельности. Поэтому система правового регулирования должна быть рациональной, с точки зрения инвестиционной привлекательности и развития бизнеса, то есть быть понятной, реализуемой и отвечающей современным экономическим и социальным тенденциям и возможностям.

Большая позитивная работа в этом отношении была проведена в области пожарной безопасности. Если не учитывать требования технического характера, реализуемые на стадиях проектирования и строительства объектов защиты (зданий, сооружений и т.д.), то на предприятиях требуется обеспечить выполнение отдельных положений в основном двух нормативных правовых актов:

- Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 25 апреля 2012 года N 390;

- Норм пожарной безопасности "Обучение мерам пожарной безопасности работников организации, утвержденных Приказом МЧС России от 12 декабря 2007 года N 645.

Трудозатраты на изучение данных документов в части, касающейся деятельности конкретной организации, составят, буквально, пару часов.

К сожалению, в других видах безопасности производственной деятельности состояние правового регулирования не только не способствует, но порой и препятствует развитию субъектов экономических отношений. Так, существующая система нормативно-правовых документов в области охраны труда изобилует колоссальным множеством правовых норм, в том числе "излишних", "непрозрачных" и "противоречивых" требований [2]. Полностью выполнить требования охраны труда, чтобы гарантированно избежать, например, административных санкций, не под силу, практически, ни одному предприятию. Поэтому работа по совершенствованию правового регулирования в области охраны труда представляется весьма актуальной.

Концептуальные основы охраны труда содержатся в Трудовом кодексе Российской Федерации (далее - ТК РФ) [3]. Следовательно, в первую очередь, необходимо устранить противоречия и неопределенности, содержащиеся именно в данном законодательном акте, а также провести оптимизацию его требований.

2. Анализ и предложения по совершенствованию правовых норм в области охраны труда в Трудовом кодексе Российской Федерации

Статья 209. Основные понятия

Правовое регулирование любой деятельности базируется на ее терминах и определениях, которые создают основу для единообразного и полного понимания требований нормативных документов [4]. Анализ положений статьи 209 ТК РФ показывает необходимость расширения и уточнения системы понятий, в том числе таких как "охрана труда", "требования охраны труда", "профессиональный риск" и т.д.

Например, термин "профессиональный риск", введенный 18 июля 2011 года в статью 209 ТК РФ, определяется как вероятность причинения вреда здоровью и не учитывает потенциальную тяжесть последствий. Соответственно такие события, как микротравма, легкое повреждение здоровья, тяжелое повреждение здоровья, смертельная травма, являются равнозначными.

Кроме того, в данной интерпретации можно предположить, что риск ограничен связью с конкретной профессией. Конечно, это удобно при рассмотрении вопросов, связанных с предоставлением (отменой) гарантий и компенсаций, социальных страхованием. Вместе с тем, с точки зрения риска повреждения здоровья, опасность для работника также могут представлять: нарушения требований безопасности со стороны других работников, ненадлежащее состояние территории, зданий, сооружений, помещений, оборудования соседних рабочих мест и т.д. Угрозы могут исходить не только из-за нарушений в области охраны труда, но и в других видах безопасности производственной деятельности.

Соответственно без комплексного учета опасностей и потенциальных последствий их проявления снижается объективность оценки рисков и эффективность управления ими.

Возможно, в связи с противоречием между понятийным аппаратом и рациональной практикой деятельности предприятий по управлению рисками повреждения здоровья, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере труда, не установлен Порядок оценки уровня профессионального риска*(1).

Статья 212. Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда

Вызывает сомнения корректность формулировки "безопасные условия и охрана труда". Создается впечатление, что обеспечение охраны труда и обеспечение безопасных условий труда являются разными направлениями сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, что противоречит понятийному аппарату [3, ст. 209]. Так анализ понятий "охрана труда", "условия труда", "безопасные условия труда", "вредный производственный фактор", "опасный производственный фактор" позволяет сделать логичный вывод о том, что обеспечение безопасных условий труда является одним из направлений деятельности в области охраны труда.

Почему обязанность работодателя по организации контроля ограничена только областью состояния условий труда на рабочих местах и правильностью применения работниками средств индивидуальной и коллективной защиты? Объективно, должен быть контроль и за правильностью обучения по охране труда, своевременным прохождением работниками медицинских осмотров, соблюдением ими иных требований охраны труда. Если необходимо сделать акцент на состоянии условий труда и применении работниками средств защиты, то возможна следующая формулировка:

Работодатель обязан обеспечить: ... организацию контроля за соблюдением требований охраны труда, в том числе за состоянием условий труда на рабочих местах и правильностью применения работниками средств индивидуальной и коллективной защиты.

Иные положения статьи 212, содержание которых требует возможной доработки, будут рассмотрены в анализе других статей ТК РФ, а также в третьем разделе.

Статья 213. Медицинские осмотры некоторых категорий работников

Анализ статьи 213 ТК РФ показывает наличие некоторых противоречий в ее положениях в отношении оснований для прохождения работниками обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров.

Так, с одной стороны данные медицинские осмотры должны проходить работники, занятые:

- на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах);

- на работах, связанных с движением транспорта;

- на работах, связанных с санитарно-эпидемиологическим благополучием населения (организаций пищевой промышленности, общественного питания и торговли, водопроводных сооружений, медицинских организаций и детских учреждений).

С другой стороны, установлено, что уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти определяются вредные и (или) опасные производственные факторы и работы, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры. При этом анализ совокупности указанных факторов показывает, что только отдельные из них (производственный шум, пониженная или повышенная температуры, световая среда и т.д.) взаимосвязаны с условиями труда. Перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры, также не ограничивается вышеперечисленными основаниями.

Такая неопределенность привела к тому, что в нормативных правовых актах имеются противоречия, которые могут ввести в заблуждение должностных лиц организаций. Например, в Правилах по охране труда при эксплуатации электроустановок*(2) в качестве оснований для прохождения предварительных и периодических медицинских осмотров определены тяжелые работы, работы с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе подземные работы), работы, связанные с движением транспорта. Следовательно, электромонтер, на рабочем месте которого установлены допустимые условия труда, не должен проходить медицинские осмотры. Но это противоречит пункту 2 приложения 2 к приказу Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 года N 302н, в соответствии с которым в перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) работников, входят работы по обслуживанию и ремонту действующих электроустановок с напряжением 42 В и выше переменного тока, 110 В и выше постоянного тока, а также монтажные, наладочные работы, испытания и измерения в этих электроустановках.

Статья 214. Обязанности работника в области охраны труда

Исходя из содержания статьи 214 ТК РФ, можно сделать вывод, что обязанности работника по правильному применению средств индивидуальной и коллективной защиты, прохождению обучения, медицинских осмотров не относятся к его обязанностям по соблюдению требований охраны труда. Представляется целесообразным редактирование статьи. Например, в следующем виде.

Работник обязан соблюдать требования охраны труда, в том числе:

- правильно применять средства индивидуальной и коллективной защиты;

- проходить обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (в течение трудовой деятельности) медицинские осмотры, другие обязательные медицинские осмотры, а также проходить внеочередные медицинские осмотры по направлению работодателя в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами.

Статья 217. Служба охраны труда в организации

В соответствии с третьим абзацем статьи при отсутствии у работодателя службы охраны труда, штатного специалиста по охране труда их функции осуществляют работодатель - индивидуальный предприниматель (лично), руководитель организации, другой уполномоченный работодателем работник либо организация или специалист, оказывающие услуги в области охраны труда, привлекаемые работодателем по гражданско-правовому договору.

Во-первых, не следует ли понимать возложение функции специалиста по охране труда на другого работника, как совмещение должностей? Если это так, то необходимо вводить в штатное расписание должность специалиста по охране труда и производить оплату за работу по совместительству. Соответственно, третий абзац в представленном виде не только теряет смысл, но и может привести к привлечению юридического или должностного лица к административной ответственности.

Во-вторых, работодатель, осуществляющий производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, может, сопоставляя содержание первого и третьего абзацев, попробовать обосновать правомерность отсутствия службы охраны труда или должности специалиста по охране труда.

Кроме того, положения, связанные с аккредитацией организаций, оказывающих услуги в области охраны труда, перечнем услуг предлагается выделить в отдельную статью ТК РФ. Рациональность такого подхода обусловлена тем, что аккредитации подлежит не только услуга по осуществлению функций службы охраны труда или специалиста по охране труда работодателя, но и услуга по обучению работодателей и работников вопросам охраны труда.

Статья 218. Комитеты (комиссии) по охране труда

В соответствии со вторым абзацем статьи комитет (комиссия) по охране труда организует совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, а также организует проведение проверок условий и охраны труда на рабочих местах и информирование работников о результатах указанных проверок, сбор предложений к разделу коллективного договора (соглашения) об охране труда.

В результате анализа данного положения можно сделать следующие противоречивые выводы:

1. "Обеспечение требований охраны труда" не включает мероприятия по "предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний", "информированию работников о результатах проверок условий и охраны труда на рабочих местах".

2. "Проверка охраны труда" не охватывает "проверку условий труда".

Предлагается к рассмотрению следующая формулировка: комитет (комиссия) по охране труда организует совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда, включая организацию проведения проверок соблюдения требований охраны труда на рабочих местах, информирование работников о результатах указанных проверок, сбор предложений к разделу коллективного договора (соглашения) об охране труда.

Статья 221. Обеспечение работников средствами индивидуальной защиты

Можно обратить внимание на противоречие между понятием "средства индивидуальной защиты работников" [3, ст. 209] и основаниями обеспечениями ими работников [3, ст. 212, 221].

В соответствии со статьей 209 под средствами индивидуальной и коллективной защиты работников понимают технические средства, используемые для предотвращения или уменьшения воздействия на работников вредных и (или) опасных производственных факторов, а также для защиты от загрязнения. Вместе с тем в статьях 212 и 221 в качестве оснований для бесплатной выдачи работникам средств индивидуальной защиты определены:

- вредные и (или) опасные условия труда;

- работы, выполняемые в особых температурных условиях;

- работы, связанные с загрязнением.

Следовательно, на основании статей 212, 221 можно сделать вывод о том, что не требуется обеспечивать работников средствами индивидуальной защиты в соответствии с типовыми нормами в случае установления допустимых условий труда. Например:

- аккумуляторщика - костюмом для защиты от растворов кислот и щелочей, средствами защиты лица и глаз;

- электромонтера - средствами защиты от поражения электрическим током (диэлектрическими перчатками, ботами или галошами диэлектрическими) и т.д.

Вместе с тем, растворы кислот и щелочей, электрический ток должны рассматриваться в качестве опасных производственных факторов, от воздействия которых требуется защита, в том числе и путем применения средств индивидуальной защиты. Этот вывод подтверждается и в определении, приведенном в статье 209.

Кроме того, по результатам СОУТ*(3) допустимые условия труда могут быть установлены именно с учетом применения средств индивидуальной защиты. Таким образом, содержание статей 212, 221 в представленном виде может ввести работодателя в заблуждение о необходимости обеспечения работников средствами индивидуальной защиты.

Статья 225. Обучение в области охраны труда

Противоречия и некорректности содержат статьи 212 и 225 в отношении требований к обучению работников в области охраны труда:

- работодатель обязан обеспечить... обучение безопасным методам и приемам выполнения работ и оказанию первой помощи пострадавшим на производстве, проведение инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте и проверки знания требований охраны труда [3, ст. 212];

- работодатель обеспечивает обучение лиц, поступающих на работу с вредными и (или) опасными условиями труда, безопасным методам и приемам выполнения работ со стажировкой на рабочем месте и сдачей экзаменов и проведение их периодического обучения по охране труда и проверку знаний требований охраны труда в период работы [3, ст. 225].

Сравнивая содержание данных требований, возникает ряд вопросов:

1. Стажировка на рабочем месте входит в состав обучения безопасным методам и приемам выполнения работ [3, ст. 225] или является отдельным мероприятием [3, ст. 212]?

2. Какие работники должны проходить стажировку и другие мероприятия по обучению? Так, на основании статьи 225 бухгалтер, у которого установлены вредные условия труда (например, по освещенности рабочей поверхности) должен проходить стажировку, сдачу экзамена, периодическое обучение и проверку знаний, а электромонтер при работе в допустимых условиях труда - не должен.

Такой подход противоречит пункту 7.2.4 ГОСТ 12.0.004-90 [5], в соответствии с которым все рабочие после первичного инструктажа на рабочем месте должны пройти стажировку. Объективно, что необходимость прохождения стажировки должна быть связана, прежде всего, с характером работы, а не с наличием вредных или опасных условий труда.

Статья 226. Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда

Вызывает сомнения корректность формулировки "мероприятия по улучшению условий и охраны труда". Под условиями труда понимается совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника [3, ст. 209]. Соответственно, охрана труда, как система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включает в себя и мероприятия по улучшению условий труда.

3. Проблемные аспекты выполнения работодателем обязанности по обеспечению создания и функционирования системы управления охраной труда

Федеральным законом от 28 декабря 2013 года N 421-ФЗ внесены изменения в отдельные статьи Трудового кодекса Российской Федерации. В частности, добавлена обязанность работодателя [3, ст. 212] по обеспечению создания и функционирования системы управления охраной труда (далее - СУОТ) и введено ее понятие [3, ст. 209]. Безусловно, внедрение системного управления является прогрессивным и актуальным направлением деятельности предприятий. Но для этого требуется большая подготовительная работа по изменению всей системы правового регулирования, в том числе и в области охраны труда.

Во-первых, в статье 209 ТК РФ определено, что элементами СУОТ являются мероприятия, включающие в себя меры по выявлению, оценке и снижению уровней профессиональных рисков. Порядок же оценки уровня профессионального риска, как было отмечено в данной статье, до сих пор не разработан.

Во-вторых, рациональный подход основывается на методологии комплексного управления рисками повреждения здоровья с учетом экономических, технологических возможностей и потенциальных потерь.

Анализ же системы правового регулирования охраны труда показывает, что ее область ограничена. Например, на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года N 1160 к нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда, относятся:

- стандарты безопасности труда*(4);

- правила и типовые инструкции по охране труда;

- государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам производственной среды и трудового процесса).

Объективно, риск повреждения здоровья зависит и от состояния других видов безопасности производственной деятельности (пожарная безопасность, промышленная безопасность и т.д.).

Поэтому такие апробированные системы, например, разработанные в соответствии с BS OHSAS 18001:2007, представляются как системы менеджмента профессиональной безопасности и здоровья, безопасности труда и охраны здоровья.

В-третьих, в политике указанных систем должно быть обязательство по соблюдению законодательства, то есть их полноценное применение в условиях жесткого государственного правового регулирования крайне затруднительно. Анализ современного состояния нормативно-правовой базы, например, в области охраны труда, показывает, что основная часть работы будет сосредоточена на установлении, внедрении и поддерживании процедуры идентификации и обеспечения доступности законодательных и других требований, применимых к организации.

С учетом данных выводов не понятно, как на микропредприятиях и малых предприятиях, например, в сапожной мастерской, будут устанавливать политику и цели в области охраны труда, а также множество процедур по достижению этих целей. Скорее всего, это приведет к широкому оказанию очередной платной услуги в области охраны труда, дополнительной нагрузке на бизнес, а функционирование систем управления охраной труда будет носить в большинстве организаций формальный характер.

В-четвертых, с введением обязанности работодателя по созданию и функционированию СУОТ необходимо пересмотреть иные его обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда, так как некоторые из них должны выполняться в рамках процедур, установленных в системе.

Таким образом, представляется целесообразным, чтобы в настоящее время обязанность работодателя по обеспечению создания и функционирования системы управления рисками повреждения здоровья носила добровольный характер.

Литература

1. Жилин О.И. Адаптация правового регулирования безопасности труда к экономическим отношениям, как фактор развития производства и внедрения систем управления сохранением жизни и здоровья персонала // Энергобезопасность и энергосбережение. 2012. N 3.

2. Жилин О.И. Правовое регулирование охраны труда: требуется перестройка. // Кадровик. 2012. N 11.

3. Трудовой Кодекс Российской Федерации.

4. Жилин О.И. Совершенствование понятийного аппарата в области охраны труда и его применения: правовые и методологические аспекты. // Охрана и экономика труда. 2012. N 3.

5. ГОСТ 12.0.004-90. ССБТ. Организация обучения безопасности труда. Общие положения.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Требование по установлению Порядка оценки уровня профессионального риска введено в ТК РФ Федеральным законом от 18.07.2011 года N 238-ФЗ.

*(2) Утверждены приказом Минтруда России от 24 июля 2013 года N 328н.

*(3) Специальная оценка условий труда.

*(4) Не следует отождествлять стандарты безопасности труда, понятие которых было введено Федеральным законом от 24.07.2009 г. N 206-ФЗ в статью 209 ТК РФ, с ГОСТами ССБТ.