О тенденции сомнительной легитимизации (Д.Б. Горохов, журнал "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2015 г.)

О тенденции сомнительной легитимизации

Д.Б. Горохов,

главный редактор журнала "Законодательство и экономика",

ведущий научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ,

кандидат юридических наук

Журнал "Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2015 г.

Главный редактор журнала Д.Б. Горохов обращает внимание на проблему принципиальности, необходимой при подготовке проектов законодательных и иных нормативных правовых актов. Эпизод, изложенный в представленной статье, ярко иллюстрирует обозначенную проблему.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ неоднократно давались заключения по вопросам коррекции, толкования и применения части 3 статьи 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон об охоте), в том числе и на предмет ее соответствия Конституции Российской Федерации.

Необходимо подчеркнуть, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении от 25.06.2015 N 17-П признал часть 3 статьи 71 Закона об охоте не соответствующей Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 9, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34) "в той мере, в какой на ее основании в системе действующего правового регулирования решается вопрос о сроках охотхозяйственных соглашений в отношении охотничьих угодий, заключаемых без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений с лицами, имеющими долгосрочные лицензии на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов". Отмечена причина такого несоответствия Конституции Российской Федерации нормы Закона об охоте: "...в силу неопределенности своего нормативного содержания она порождает возможность неоднозначного толкования и, следовательно, произвольного применения содержащихся в ней положений".

Проект Федерального закона "О внесении изменения в статью 71 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - проект закона, законопроект) рассмотрен в первом чтении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. В настоящее время ведется подготовка рассмотрения этого проекта во втором чтении.

Новая редакция части 3 статьи 71 Закона об охоте, предлагаемая в законопроекте, имеет следующее содержание: "Юридические лица, индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, вправе заключить охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений на срок, указанный в части 1 статьи 27 настоящего Федерального закона". По сути, предлагается содержание действующей нормы дополнить отсылкой к возможным срокам заключения охотхозяйственных соглашений, введенных Законом об охоте со дня вступления его в силу, то есть от двадцати до сорока девяти лет. Разработчики проекта утверждают, что принятие в качестве федерального закона проектируемой нормы Закона об охоте позволит устранить неопределенность нормативного содержания его части 3 статьи 71, выявленную Конституционным Судом Российской Федерации.

Подробное и объективное изучение указанной проблемы приводит к выводу, что при попытке "совершенствования формальной определенности" в нормативном содержании не учитываются важные обстоятельства.

Во-первых, пользование животным миром в целях охоты допускается на платной основе, гласно, с использованием механизма аукциона (ст. 2, ст. 25 Закона об охоте). Согласно статьям 27 и 28 Закона об охоте, охотхозяйственное соглашение заключается по результатам аукциона, победителем которого признается участник, предложивший наиболее высокую цену за право заключить данное соглашение. Средства, полученные от продажи права на заключение охотхозяйственного соглашения, подлежат перечислению организатором аукциона в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в установленном порядке. Такое установление Закона об охоте является общим правилом, обязательным для исполнения и касается всех лиц, желающих осуществлять деятельность в сфере охотничьего хозяйства. Применяться это правило должно к отношениям, возникающим после даты вступления в силу Закона об охоте.

В то же время часть 3 статьи 71 названного Закона устанавливает, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, у которых право долгосрочного пользования животным миром возникло на основании лицензий до вступления в силу Закона об охоте, вправе заключать охотхозяйственные соглашения в отношении охотничьих угодий, указанных в договорах о предоставлении в пользование территорий или акваторий, без проведения аукциона на право заключения охотхозяйственных соглашений. Тем самым законодатель справедливо установил исключение из общего правила, которое касается только субъектов длящихся отношений, возникших до вступления в силу Закона об охоте. Действует это правило только в рамках переходных положений, то есть условий, при которых данный закон в разумный срок должен быть в полном объеме внедрен в правовую систему страны с учетом готовности правоприменительной практики. При этом в настоящий момент срок, на который заключаются охотхозяйственные соглашения без проведения аукциона, законом прямо не установлен.

Наша позиция совпадает с позицией Конституционного Суда Российской Федерации по делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Закона об охоте. В Постановлении от 25.06.2015 N 17-П (мотивировочная часть п. 4.1.) Конституционный Суд подчеркнул, что принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, надлежащее гарантирование правового положения субъектов длящихся правоотношений, предоставление им адекватных временных и иных возможностей для адаптации к изменившимся нормативным условиям приобретения и реализации соответствующих прав и свобод.

Однако проектом закона предлагается общее правило относительно сроков заключения охотхозяйственных соглашений распространить на исключения из этого правила, дающие ограниченную возможность без проведения аукциона продолжать ранее возникшие отношения по пользованию животным миром. Тем самым проектируется предоставление необоснованных преференций отдельной категории лиц: на срок от двадцати до сорока девяти лет они будут "ограждены" от обязанности участия в аукционе, внесения соответствующей аукционной платы, что ставит под сомнение соблюдение ряда общих принципов, в том числе принципа гласности при предоставлении от лица государства этой категории лиц права пользования животным миром.

Во-вторых, согласно статье 10 Закона об охоте не допускаются монополистическая деятельность и недобросовестная конкуренция в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов. Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается заключать соглашения или осуществлять согласованные действия в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе путем создания более выгодных условий деятельности одним физическим или юридическим лицам по сравнению с другими физическими или юридическими лицами. Совершенно очевидно, что в случае реализации проектируемой нормы статьи 71 (ч. 3) лица, имевшие долгосрочные лицензии на право пользования животным миром в отношении охотничьих ресурсов до вступления в силу Закона об охоте, получат необоснованные преимущества перед другими лицами в части заключения охотхозяйственных соглашений и установления сроков названных соглашений, существенно превышающих сроки лицензии. В результате будет ограничена конкуренция в сфере охотничьего хозяйства, что повлечет негативные последствия.

В-третьих, поскольку конструкция статьи 71 Закона об охоте сложная, состоящая из 14 частей, то есть 14 правовых норм, интерпретировать их следует только во взаимосвязи друг с другом. Часть 3 статьи 71 Закона об охоте должна быть истолкована во взаимосвязи с частью 1 этой же статьи, которая предусматривает, что право долгосрочного пользования животным миром, которое возникло у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на основании долгосрочных лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов до дня вступления в силу Закона об охоте, сохраняется до истечения срока действия указанных лицензий. Следовательно, охотхозяйственное соглашение без проведения аукциона может быть заключено лишь в пределах срока ранее выданной лицензии. По сути, это своеобразная льгота, которая предоставляется хозяйствующему субъекту в целях предотвращения негативных последствий изменения законодательного регулирования и для обеспечения устойчивого существования и использования охотхозяйственных ресурсов хозяйствующим субъектом, имеющим долговременную деловую репутацию в области использования таких ресурсов. По нашему мнению, заключение охотхозяйственного соглашения за пределами срока ранее выданной лицензии не соответствует смыслу части 1 статьи 71 Закона об охоте и направлено на обход действующего законодательства Российской Федерации, а именно - единообразного и общеобязательного соблюдения установленных требований о лицензировании пользования объектами животного мира. Кроме того, статья 422 ГК РФ нормативно ограничивает пределы усмотрения и свободы договаривающихся сторон содержанием императивных норм права, поэтому действия по заключению и исполнению соглашения об охотпользовании за пределами сроков действия ранее выданных лицензий на пользование объектами животного мира не могут рассматриваться как добросовестные и правомерные в смысле ст. 10 ГК РФ. Буквальный смысл нормы ст. 71 Закона об охоте также не предусматривает правовой возможности заключения охотпользовательского соглашения за пределами сроков действия лицензий на пользование объектами животного мира, а предполагает соответствие срока заключаемого охотпользовательского соглашения срокам действия ранее выданных в разрешительном порядке лицензий на пользование животным миром в отношении охотничьих ресурсов. Таким образом, предлагаемое введение в часть 3 статьи 71 общих сроков (20-49 лет) нарушит единую логику толкования Закона об охоте, внесет противоречие в его содержание и нарушит корреляцию с нормами гражданского и административного законодательства.

Проектируемая норма Закона об охоте не выдерживает критики и с позиций Федерального закона от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" и постановления Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, принятого в развитие этого Федерального закона и утвердившего Методику проведения антикоррупционной экспертизы. В частности, у органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере охотничьего хозяйства могут появиться чрезмерно широкие пределы усмотрения или применения исключений из общих правил. Например, с одним лицом заключить охотхозяйственное соглашение на 20 лет, с другим - на 49. При этом речь идет о лицах, у которых отношения возникли до введения в действие Закона об охоте и к ним применяется исключение из общего правила об обязательном участии в аукционе, предшествующем заключению соглашения. В этом случае также отсутствует гарантия того, что сроки нового соглашения не будут превышать сроки действия лицензий на право пользования животным миром, выданных ранее, то есть до вступления Закона об охоте в силу.

Все вышеприведенные замечания не относятся к обстоятельствам, когда сроки охотхозяйственного соглашения не превышают сроки действия названных лицензий. Именно такую коррекцию по уточнению сроков согласно действующей части 1 статьи 71 Закона об охоте, по нашему мнению, и следует провести в части 3 этой статьи. На основании изложенного нами дано отрицательное заключение и не поддержан ни сам законопроект, ни проект официального отзыва на него Правительства Российской Федерации.

В заключение считаю необходимым обратить внимание на формирование опасной тенденции, проникающей в процесс нормотворчества. Отчетливо проявляется попытка сомнительной легитимизации - законодательного закрепления положений, характеризующихся следующими негативными проявлениями: 1) распространение общего правила на случаи исключения из этого правила; 2) предоставление возможности использования права только ограниченному кругу лиц; 3) неоправданное применение точечной коррекции, при которой изменению подлежит только часть действующего нормативного правового акта вне связи с другими его положениями и тем более - с другим законодательством.