Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем (Н.И. Хлуденева, журнал "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2015 г.)

Перспективы развития правовой охраны арктических экосистем

Н.И. Хлуденева,

кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник

отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

Журнал "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2015 г.

Проблемы охраны окружающей среды Арктики попали в фокус пристального внимания мирового сообщества в конце XX - начале XXI в. В этот период в повестке дня мировой политики все активнее стали подниматься вопросы, связанные с глобальным изменением климата Арктики, сохранением ее биоразнообразия, использованием энергетического потенциала Арктики.

В последние годы темой особого внимания стала проблема формирования на глобальном и национальном уровнях эффективной модели правового регулирования охраны окружающей среды Арктики, которая обострилась в связи с расширением экономической деятельности (судоходства, добычи полезных ископаемых, рыболовства, туризма и проч.) в рассматриваемом регионе. Установление разумной правовой регламентации, обеспечивающей не только экономическое, но и экологическое развитие Арктики, не единственное, но одно из важнейших условий расширения экологически безопасного использования ресурсного потенциала этого региона, сохранения его уникальной природной среды в интересах не только настоящего, но и будущих поколений.

Вопросы сохранения и защиты окружающей среды Арктики регламентируются как международным правом окружающей среды, так и национальными экологическими законодательствами арктических государств (России, Дании, Канады, США, Норвегии, Исландии, Швеции и Финляндии)*(1).

На международно-правовом уровне проблематика охраны окружающей среды Арктики (отдельных ее компонентов) от различных видов негативного воздействия в той или иной степени затрагивается в универсальных международных соглашениях*(2). В них закрепляются общие природоохранные требования, в полной мере применимые к области охраны уникальных арктических экосистем. Таковы, в частности, меры по охране водно-болотных угодий, установленные в Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., меры по борьбе с загрязнением морской среды в результате сбросов отходов, закрепленные в Конвенции по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., меры по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия, предусмотренные Конвенцией о биологическом разнообразии 1992 г., и проч.

Международный правовой режим сохранения и защиты окружающей среды Арктики дополняют также правовые средства, закрепленные в региональных международно-правовых актах, а также в двусторонних соглашениях, заключенных арктическими государствами*(3). Такие соглашения, как правило, развивают положения универсальных международных договоров в целях обеспечения учета природных и иных особенностей Арктического региона, организации эффективного сотрудничества арктических государств по вопросам охраны окружающей среды этого региона.

В целом следует отметить, что существующие международно-правовые способы и средства охраны окружающей среды позволяют решать многие задачи сохранения и защиты экосистем Арктики, в связи с чем в обозримой перспективе вряд ли стоит ожидать появления в системе международно-правового регулирования специального соглашения по охране окружающей среды Арктического региона.

Ключевую роль в обеспечении правовой охраны окружающей среды Арктики играют национальные системы законодательства арктических государств, регламентирующие различные аспекты внутригосударственной деятельности в области охраны окружающей среды Арктики: предотвращение загрязнения арктической морской среды из различных источников*(4), создание арктических морских и приморских особо охраняемых природных территорий*(5), предотвращение негативного воздействия на арктические природные ресурсы*(6), содействие эффективному участию коренного населения в рациональном использовании и охране окружающей среды Арктики.

Обозначенные направления деятельности государства в области охраны окружающей среды Арктики фиксируются и в законодательстве России, в котором нет специального законодательного акта, устанавливающего особенности правового режима охраны арктических экосистем.

Попытки принятия системообразующего законодательного акта, который объединил бы разрозненные нормативные предписания по арктической проблематике (в том числе природоохранного содержания), предпринимались в нашей стране неоднократно*(7). В течение последних 15 лет было подготовлено три законопроекта об Арктической зоне РФ (1998 г. *(8), 1999 г. *(9) и 2013 г.*(10)), в каждом из которых содержались статьи, посвященные вопросам организации рационального природопользования и охраны окружающей среды в Арктике.

Анализируя содержание вышеуказанных законопроектов, нельзя не заметить определенное сходство в предлагаемых правовых подходах к регламентации природопользования в Арктической зоне РФ: закрепление приоритета решения задач сохранения окружающей среды Арктики, установление особого порядка принятия решений о реализации планируемой деятельности, введение более жестких требований при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в этом регионе. Однако во всех законопроектах отсутствовали правовые механизмы реального, а не формального решения природоохранных задач в Арктической зоне РФ. Разработчики законопроектов ограничивались фиксацией общих положений о том, что "для сохранения окружающей среды... вводятся специальные стандарты, нормативы и экологические требования при осуществлении хозяйственной деятельности"*(11) или что "соблюдение требований в области охраны окружающей среды, обеспечение сохранения уникальной природно-климатической среды арктического региона при принятии всех решений"*(12) является одним из принципов государственной политики в области развития Арктической зоны РФ. Полагаем, что принятие рассмотренных законодательных инициатив вряд ли позволило бы повысить эффективность правовой охраны уязвимых арктических экосистем.

В правовой системе России отношения в области охраны окружающей среды Арктической зоны РФ регулируются преимущественно отраслевым экологическим законодательством, которое пока не в полной мере учитывает национальные стратегические приоритеты развития рассматриваемого региона.

В национальном экологическом законодательстве с разной степенью детализации закрепляются природоохранные требования к любой осуществляемой в пределах территории Российской Федерации, ее континентального шельфа и исключительной экономической зоны деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду (ее компоненты), а также определяются основные инструменты государственного регулирования такого воздействия (природоохранное нормирование, экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду, плата за негативное воздействие на окружающую среду, экологическое страхование, государственный экологический мониторинг, государственный экологический надзор, производственный и общественный контроль в области охраны окружающей среды и др.).

Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", не устанавливая в целях охраны окружающей среды Арктической зоны РФ особого правового режима природопользования, содержит юридический инструментарий, применимый к решению природоохранных задач этого региона. В частности, для оценки состояния окружающей среды Арктической зоны РФ и установления предельных уровней (объемов) негативного воздействия на нее реализуется предусмотренный этим Законом институт природоохранного нормирования.

В целях установления соответствия документов (документации), обосновывающих планируемую, в том числе в Арктической зоне РФ, хозяйственную и иную деятельность, природоохранным требованиям федеральными законами "Об охране окружающей среды", от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", от 17 декабря 1998 г. N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" закрепляются требования к проведению экологической экспертизы таких документов (документации).

В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" закрепляются общий порядок организации в Российской Федерации особо охраняемых природных территорий, а также правовой режим их охраны и использования*(13).

Следует отметить, что в последние годы экологическое законодательство России пополнилось рядом правовых норм, призванных повысить эффективность правовой охраны окружающей среды в нашей стране, в том числе охраны окружающей среды российской части Арктики. В частности, в целях обеспечения экологической безопасности от возможных разливов нефти при ее добыче на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне и территориальном море был принят Федеральный закон от 30 декабря 2012 г. N 287-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" и Федеральный закон "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", который установил новые обязанности для организаций, осуществляющих деятельность на морских акваториях*(14).

Отметим, что в системе экологического законодательства России произошли серьезные изменения, обусловленные принятием Федерального закона от 21 июля 2014 г. N 219-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации". Положениями указанного Федерального закона в целях дифференциации мер государственного регулирования вводится категорирование объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, закрепляются новые требования к нормированию негативного воздействия на окружающую среду на основе технологических показателей, не превышающих технологические показатели наилучших доступных технологий, определяются направления и формы государственной поддержки хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды, модернизируется институт платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Все предусмотренные экологическим законодательством Российской Федерации общие природоохранные способы и средства потенциально применимы и для целей охраны арктических экосистем. Однако национальная природоохранная практика показывает, что многие из них играют лишь второстепенную роль в решении задачи по созданию эффективной правовой модели регулирования общественных отношений, складывающихся в области охраны окружающей среды Арктической зоны РФ, обеспечивающей снижение негативного воздействия на нее хозяйственной и иной деятельности, возмещение вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам, предотвращение необратимых негативных изменений природной среды этого региона России.

Так, оценка воздействия на окружающую среду реально проводится в нашей стране только в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, обосновывающие документы (документация) которой являются объектом государственной экологической экспертизы. Процедура проведения оценки воздействия на окружающую среду в отношении иных видов деятельности действующим законодательством не регламентируется, что позволяет многим субъектам хозяйственной и иной деятельности не проводить в обязательном порядке исследования возможных неблагоприятных воздействий такой деятельности на окружающую среду, не учитывать общественное мнение при принятии решений, касающихся намечаемой деятельности.

Существенное сокращение в 2006 г.*(15) перечня объектов государственной (а значит, и общественной) экологической экспертизы привело к снижению роли экологической экспертизы в решении задачи по предотвращению негативного воздействия на окружающую среду.

В сфере возмещения экологического вреда также существует целый ряд правовых проблем, уменьшающих результативность национальной природоохранной деятельности. Во-первых, это обеспечение реализации компенсационной функции имущественной ответственности за причинение вреда окружающей среде, предполагающее не только усовершенствование нормативно-правовой основы, но и повышение эффективности правоприменительной деятельности. Во-вторых, отсутствие специального регулирования в части возмещения накопленного экологического ущерба. В-третьих, в состоянии стагнации находится проблема создания правовых механизмов возмещения экологического вреда здоровью населения*(16). Таким образом, действующее правовое регулирование возмещения вреда окружающей среде не создает условия, при которых освоение арктических природных ресурсов не только не приводит к усилению деградации естественных экологических систем и истощения природных ресурсов, но и сопровождается устранением негативных экологических последствий прошлой хозяйственной деятельности.

В национальной природоохранной практике почти не используются институты экологического страхования и экологического аудита, слабо реализуется общественный контроль в области охраны окружающей среды.

Потенциал национальных программных документов в области охраны окружающей среды, развития Арктической зоны РФ также ограничен, поскольку многие из заявленных в них путей, средств, механизмов достижения целей и задач государственной политики в текущей практике правового регулирования нередко остаются необеспеченными действенными нормативными установлениями. В данном случае речь идет о заявленной еще в Экологической доктрине Российской Федерации 2002 г.*(17) необходимости внедрения стратегической оценки воздействия на окружающую среду и анализа ее состояния в масштабах страны и регионов. Более чем за десятилетний период реализации указанной Доктрины институт стратегической экологической оценки не получил должного правового закрепления в отраслевом законодательстве, в связи с чем его применение в национальной природоохранной практике не распространено.

Дальнейшей конкретизации и развития требуют также положения Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу*(18) и Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 г.*(19), закрепляющие цели и стратегические приоритеты государственной политики Российской Федерации в Арктике в сфере экологической безопасности (сохранение и обеспечение защиты природной среды Арктики, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей экономической активности и глобальных изменений климата), которые не в полной мере обеспечены соответствующими механизмами реализации. Так, в действующем законодательстве Российской Федерации не определены условия установления и ключевые параметры особых режимов природопользования и охраны окружающей среды в Арктической зоне РФ, что позволило бы снизить вероятность достижения предельных значений антропогенной нагрузки на низкоустойчивые арктические экосистемы.

Эффективность правового обеспечения решения природоохранных задач в Арктическом регионе снижается и из-за необоснованной мягкости отдельных эколого-правовых норм (например, нормативных предписаний, устанавливающих особенности проведения экологической экспертизы, оценки воздействия на окружающую среду и некоторых других инструментов природоохранного регулирования, носящих превентивный характер).

Анализ сложившейся в нашей стране системы эколого-правового регулирования также показывает, что формированию действенного правового режима охраны окружающей среды Арктики препятствуют слабый учет в процессе принятия правовых решений, опосредующих развитие российских арктических пространств, климатических, географических и иных особенностей этих уникальных природных территорий, а также слабое научное обеспечение планирования будущих правовых решений.

Обозначенные и иные недостатки российского экологического законодательства, безусловно, препятствуют организации эффективной правовой охраны уязвимых экосистем Арктики, однако связывать все проблемы государственного регулирования охраны окружающей среды в Арктической зоне РФ с дефектностью только правового регулятора неверно. Главная причина слабой эффективности правового регулирования природоохранных отношений в России, как, впрочем, и во многих других странах, лежит в плоскости реализации законодательства об охране окружающей среды: ошибки и злоупотребления, допускаемые субъектами правоприменительной деятельности, а также нередкое неисполнение и несоблюдение правовых предписаний всеми участниками экологических отношений нивелируют потенциал инструментов правовой охраны.

Устранению вышеперечисленных недостатков эколого-правового регулирования, а также созданию действенной модели правовой охраны уязвимых арктических экосистем на современном этапе и в перспективе будут способствовать:

формирование специального правового режима осуществления хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне РФ, учитывающего природно-климатические особенности этого региона*(20);

внедрение института стратегической экологической оценки (объектами стратегической экологической оценки могли бы стать стратегии социально-экономического и пространственного развития Российской Федерации, социально-экономического развития макрорегионов, субъектов РФ, муниципальных образований и планы мероприятий по реализации указанных стратегий, отраслевые документы стратегического планирования Российской Федерации в сфере сельского хозяйства, лесного хозяйства, рыболовства, энергетики, промышленности, разведки и добычи полезных ископаемых, транспорта, обращения с отходами, использования и охраны водных ресурсов, телекоммуникаций, туризма, государственные программы Российской Федерации и ее субъектов, схемы территориального планирования Российской Федерации и ее субъектов, предусматривающие реализацию хозяйственной и иной деятельности в Арктической зоне РФ);

модернизация правового института экологической экспертизы, прежде всего за счет расширения перечня объектов такой экспертизы (целям правовой охраны окружающей среды российской части Арктики соответствовало бы отнесение к числу объектов экологической экспертизы материалов оценки воздействия на окружающую среду планируемых в границах Арктической зоны РФ размещения, строительства, реконструкции, эксплуатации, вывода из эксплуатации, консервации и ликвидации объектов, оказывающих значительное, умеренное и незначительное воздействие на окружающую среду, материалов, обосновывающих объемы изъятия объектов животного мира, а также материалов, обосновывающих общий допустимый улов водных биологических ресурсов во внутренних морских водах, территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе РФ);

закрепление методики оценки и порядка возмещения вреда, причиненного уязвимым арктическим экосистемам;

определение видов хозяйственной и иной деятельности, реализация которых в Арктической зоне РФ недопустима без осуществления экологического аудита и страхования экологических рисков;

расширение мер экономического стимулирования хозяйственной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды Арктической зоны РФ*(21);

совершенствование общей практики правоприменения в области охраны окружающей среды.

Библиографический список

Арктическое право: концепция развития / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2014.

Васильева М.И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М., 2011.

Сиваков Д.О. О существенных различиях в системе правовой охраны полярной природы приарктических государств // Российская Арктика - территория права: альманах. Вып. II / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, Д.Н. Кабылкин и др.; отв. ред. В.П. Емельянцев, Е.А. Галиновская. М.; Салехард, 2015.

------------------------------------------------------------------------

*(1) Подробнее об этом см.: Сиваков Д.О. О существенных различиях в системе правовой охраны полярной природы приарктических государств // Российская Арктика - территория права: альманах. Вып. II / С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева, Д.Н. Кабылкин и др.; отв. ред. В.П. Емельянцев, Е.А. Галиновская. М.; Салехард, 2015. С. 354-358.

*(2) Речь идет о таких международных соглашениях, как: Международная конвенция о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения моря нефтью 1969 г., Конвенция о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г., Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов 1972 г., Декларация конференции ООН по проблемам окружающей человека среды 1972 г., Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г., Рамочная конвенция ООН по изменению климата 1992 г., Рио-де-Жанейрская декларация по окружающей среде и развитию 1992 г., Киотский протокол 1997 г. к Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., Стокгольмская конвенция о стойких органических загрязнителях 2001 г. и др.

*(3) См., например, Соглашение о сохранении белых медведей 1973 г., Нуукская декларация об окружающей среде и развитии в Арктике 1993 г., Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике 2013 г.

*(4) См., например, Закон Канады о предотвращении загрязнения арктических вод 1985 г.

*(5) Первые особо охраняемые природные территории были образованы в Арктике еще в начале XX в. - в Швеции и на Аляске. За последние десятилетия количество таких территорий существенно возросло: по данным на 2010 г., в этом регионе насчитывается 1127 особо охраняемых природных территорий, занимающих площадь, равную примерно 3,5 млн. (подробнее об этом см.: http://www.arctic-council.org/index.php/ru/environment-and-people/biodive rsity/arcticbiodiversity-assessment-aba/926-protectedareas-in-the-arctic- region-2).

*(6) См., например, Закон США о защите морских животных 1972 г., Закон Исландии о сохранении природы 1999 г.

*(7) Подробнее об этом см.: Арктическое право: концепция развития / отв. ред. Т.Я. Хабриева. М., 2014.

*(8) Проект федерального закона N 98061514-2 "Об Арктической зоне Российской Федерации" (был внесен в Государственную Думу Советом Федерации Федерального Собрания РФ).

*(9) Проект федерального закона N 99042910-2 "Об Арктической зоне Российской Федерации" (был внесен в Государственную Думу группой депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ).

*(10) Проект федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации" (был разработан Министерством регионального развития РФ, до стадии внесения на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроект не дошел). В подготовке указанного законопроекта участвовал Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

*(11) Статья 13 проекта федерального закона N 98061514-2 "Об Арктической зоне Российской Федерации".

*(12) Статья 3 проекта федерального закона "Об Арктической зоне Российской Федерации" 1999 г.

*(13) В целях охраны уникальных экосистем в Арктической зоне РФ уже создана и функционирует целая сеть арктических особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, в числе которых государственные природные заповедники (Кандалакшский, остров Врангеля, Ненецкий, Гыданский, Большой Арктический, Таймырский, Усть-Ленский), национальные парки (Русская Арктика, Онежское поморье), государственные природные заказники (Земля Франца-Иосифа, Ненецкий, Нижне-Обский, Североземельский, Полярный круг, Кузова, Сорокский, Унский, Беломорский, Двинский, Мудьюгский, Приморский, Шоинский, Нижнепечорский, Вайгач, Ямальский, Бреховские острова, Янские Мамонты, Чаунская губа), памятники природы (озеро Могильное, Айонский, Пинейвеемский, Роутанский, Птичьи базары губы Дворовой, губа Ивановская), ресурсные резерваты (Терпей-Тумус, Лена-Дельта, Кыталык, Чайгургино, Курдигино Крестовая, Медвежьи острова, Колыма-Корен (дельта Колымы).

*(14) Такие организации, в частности, обязаны:

1) выполнять план предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов;

2) создавать систему наблюдений за состоянием морской среды в районе осуществления своей деятельности (в том числе систему обнаружения разливов нефти и нефтепродуктов), а также систему связи и оповещения о разливах нефти и нефтепродуктов, и обеспечивать функционирование таких систем;

3) иметь финансовое обеспечение осуществления мероприятий, предусмотренных планом предупреждения и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, включая возмещение в полном объеме вреда, причиненного окружающей среде, в том числе водным биологическим ресурсам, жизни, здоровью и имуществу граждан, имуществу юридических лиц в результате разливов нефти и нефтепродуктов. Кроме того, с 2013 г. во всех вновь выдаваемых лицензиях на осуществление недропользования в Арктике фиксируются сведения о мерах, предусматривающих применение технологий и методов ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в морской среде в ледовых условиях.

*(15) См.: Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

*(16) См.: Васильева М.И. Правовое обеспечение экологической политики. Приоритетные направления. М., 2011. С. 18-27.

*(17) См. распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р.

*(18) Утв. Президентом РФ 18 сентября 2008 г. N Пр-1969.

*(19) Утв. Президентом РФ.

*(20) Решение данной задачи посредством принятия специального федерального закона об Арктической зоне РФ будет иметь практическое продолжение только в том случае, если в моделируемом законе будут максимально четко определены цели, задачи и показатели устойчивого развития Арктической зоны РФ; правовые основы эколого-экономического районирования территорий (акваторий) Арктической зоны РФ; особые правовые режимы хозяйственной и иной деятельности, учитывающие климатические, географические и иные особенности уникальных арктических природных территорий. При этом принятию федерального закона об Арктической зоне РФ должно предшествовать проведение пилотных проектов по внедрению новых инструментов государственного регулирования, которые позволят выявить их преимущества и недостатки, оценить финансовые и иные затраты на их применение.

*(21) В данном случае речь идет о различных мерах государственной поддержки хозяйственной деятельности по снижению негативного воздействия на окружающую среду Арктической зоны РФ, в том числе о предоставлении налоговых льгот, льгот по плате за негативное воздействие на окружающую среду, а также о выделении средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в соответствии с бюджетным законодательством РФ.