Правовые меры по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования (А.А. Шадрина, журнал "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2015 г.)

Правовые меры по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования

А.А. Шадрина,

соискатель Московского государственного университета

им. М.В. Ломоносова, юрист ООО "Региональная компания"

(Екатеринбург)

Журнал "Российский юридический журнал", N 4, июль-август 2015 г.

Правовое регулирование мер по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования реализуется в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - ФЗ "О техническом регулировании")*(1), от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ "Об охране окружающей среды")*(2), Законом РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей"*(3), Гражданским кодексом РФ), Уголовным кодексом РФ, Кодексом об административных правонарушениях РФ, иными нормативными правовыми актами.

Основой реформирования системы правовых мер по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования является ФЗ "О техническом регулировании". В рамках данного Закона необходимо преобразовать прежнюю систему нормативно-технических документов и нормативных правовых актов о стандартизации в новую систему нормативных правовых актов технического регулирования, функционирующую на международном уровне, что обеспечит развитие международной торговли в России. В настоящее время принято недостаточное количество технических регламентов, что затрудняет реализацию требований безопасности, ограничивает деятельность на рынке товаров и услуг, в том числе международном. Более серьезная работа проведена по созданию национальных стандартов. Требуются систематизация нормативных правовых актов и нормативно-технической документации в данной области, ускорение принятия технических регламентов во избежание допуска на российский рынок небезопасных товаров и услуг.

Поступление на российский рынок иностранных товаров, в том числе в рамках Всемирной торговой организации (далее - ВТО), осуществляется в соответствии с международными соглашениями и Федеральным законом от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(4), в котором предусмотрены тарифные и нетарифные меры допуска товаров на рынок. Тарифные меры подразумевают установление экономических препятствий для допуска товаров на рынок, а нетарифные меры - технических барьеров в международной торговле, которые должны обеспечивать безопасность потребителей и защиту окружающей среды*(5). Таким образом, нетарифные барьеры в торговле основаны на техническом регулировании.

В нашей стране длительное время нетарифные меры являлись серьезной преградой для развития торговли и установления международных связей в данной области. Следует отметить, что эти меры не всегда были обоснованными. Однако в соответствии с ФЗ "О техническом регулировании" препятствие для выхода товаров и услуг на рынок не должно быть выше, чем необходимо для обеспечения их безопасности для окружающей среды и человека.

Нетарифные меры в разных странах в силу разного уровня развития их экономики, национальных особенностей и потребностей населения обеспечивают неодинаковый уровень безопасности, что необходимо учитывать при допуске продукции на российский рынок. Так, законодательство Соединенных Штатов Америки, в отличие от российского, не запрещает включение генетически модифицированных организмов (ГМО) в состав продукции и сырья*(6). Европейцы, однако, сильно обеспокоены широким применением продуктов, содержащих ГМО, особенно неочевидностью влияния этих организмов на здоровье человека, что вызвало множество споров в рамках ВТО, например между Европейским союзом и компанией "Biotech"*(7).

В основе ограничений ЕС в отношении продуктов с ГМО лежит принцип разумной предосторожности*(8). В настоящее время данный принцип прочно закрепился в международно-правовых документах по охране окружающей среды*(9). Интересна позиция ВТО по этому вопросу: исходя из ее соглашений (в первую очередь Соглашения о санитарных и фитосанитарных мерах, далее - Соглашение СФМ*(10)), необходимо привести веское научное обоснование рисков, в связи с которыми государством вводятся ограничения*(11). Эта позиция поддерживается практикой рассмотрения торговых споров в рамках ВТО, что обусловлено экономической спецификой организации. В связи с указанным обстоятельством в ходе гармонизации российского законодательства и технических требований с нормами международного права, в частности требованиями ВТО, необходимо обеспечивать гарантируемый национальным законодательством уровень безопасности продукции и услуг, чтобы предотвратить поступление на российский рынок небезопасных продуктов. Однако вспомним, что в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ если международным договором Российской Федерации установлено иное правило, чем предусмотрено законом, то применяется правило международного договора. При этом договорные положения Генерального соглашения по тарифам и торговле (далее - ГАТТ) 1947 г. допускают ограничение действия международного договора (общие исключения) для вступающей страны, если она соблюдает ряд условий и проявляет добросовестность, а также если это ограничение не является основанием для неисполнения своих обязательств перед другими членами ВТО*(12). Таким образом, технические требования, установленные международным соглашением, обязательны для России, только если они выше отечественных.

Сегодня в России действуют такие соглашения ВТО, как Соглашение по техническим барьерам в торговле (далее - Соглашение ТБТ)*(13), Соглашение СФМ, Соглашение по сельскому хозяйству*(14) (все - от 15 апреля 1994 г.).

Со вступлением России в ВТО изменились некоторые положения технического регулирования в области охраны окружающей среды. В частности, в силу ст. 13 Соглашения ТБТ действие его норм распространяется на все товары, включая промышленные и сельскохозяйственные. Также документ признает защиту окружающей среды в качестве правомерного основания для отступления каким-либо государством от обязательств по данному Соглашению. Однако требования о технических барьерах ВТО не распространяются на отношения в области охраны окружающей среды при осуществлении санитарных и фитосанитарных мер (ст. 15 Соглашения ТБТ). Эти отношения подпадают под действие Соглашения СФМ, основой которого выступает тарифное регулирование, и должны дополнительно регламентироваться на национальном уровне соответствующими нормами экологического права. Соглашение СФМ содержит положения об экологических условиях, которые становятся критериями оценки рисков при обосновании тех или иных ограничений, вводимых государством в рамках этого Соглашения.

Современное российское законодательство о техническом регулировании решает в первую очередь экономические задачи, но необходимо обеспечить баланс экономических интересов России и требований к безопасности окружающей среды и человека. Окружающая среда имеет качественные и количественные характеристики, что надлежит учитывать при установлении технических требований к продукции и услугам*(15). Основными проблемами при регулировании торговли являются необходимость внедрения экологически чистого производства и экономическое обоснование экологической безопасности.

В современной науке экологического права правовые меры рассматриваются более широко, чем ранее, и считаются элементом механизма правовой охраны окружающей среды наравне с правовым требованием, контролем, ответственностью*(16). Эффективность правовых мер определяется разнообразием гарантий правовой охраны окружающей среды.

В отечественном законодательстве исторически сложились сильные административные барьеры в регулировании экономических отношений. А.В. Латынцев полагает, что при осуществлении государственной политики надлежит снижать административные барьеры в торговле и более оперативно реагировать на нарушения*(17). Для этого следует усовершенствовать правовое регулирование данных отношений, в частности упростить процедуру контроля на рынке, повысить уровень информированности потребителей о качестве продукции, более детально разработать маркировку товаров и терминологию. Кроме того, необходима полная и всесторонняя нормативно-правовая классификация продукции.

В соответствии со ст. 129 ГК РФ продукция подразделяется на оборотоспособную, ограниченную в обороте, изъятую из оборота. Целесообразно дополнить основания для признания продукции ограниченной в обороте, включив в них ее безопасность и значимость для человека и окружающей среды. Исходя из этого продукция будет подразделяться на соответствующую требованиям безопасности; несущую потенциальную или фактическую опасность; представляющую природную ценность.

Правовое регулирование безопасности продукции эффективнее осуществлять по стадиям ее жизненного цикла, среди которых создание, транспортировка, хранение, утилизация. В законах Российской империи по отдельным категориям продукции был более детально проработан производственный цикл, уделялось внимание технологическому процессу, сырью, что необходимо учитывать в современном законодательстве*(18). В настоящее время каждая группа правовых мер самостоятельно регулируется в ФЗ "О техническом регулировании". Однако для каждой группы мер надлежит предусматривать требования в соответствующем техническом регламенте. Законодательство устанавливает три группы мер по ликвидации небезопасной продукции, различающиеся по содержанию и правовому регулированию: уничтожение, утилизацию, переработку. Мы предлагаем четко разграничить их в законодательстве.

Кроме того, более полного правового регулирования требует группа правовых мер по конфискации и отзыву продукции. Конфискация продукции как предмета или орудия правонарушения регулируется КоАП РФ и назначается только судом. В силу ФЗ "О техническом регулировании" отзыв продукции может быть назначен контролирующим органом как санкция на основании решения производителя.

По мнению А.В. Латынцева, необходимо перейти от тотального контроля безопасности продукции к "точечному" устранению нарушений*(19). Это важно для поддержания экономического интереса России в отношениях по обеспечению безопасности продукции, избавления от излишних преград в экономике.

Мерами по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования можно считать меры, направленные на обеспечение исполнения природоохранных требований, закрепленных в нормативно-технической документации (нормативах, сводах правил) и нормативных правовых актах в области технического регулирования (законах, постановлениях, стандартах, технических регламентах). Стандарты предусматривают требования к качеству продукции и иных объектов, а технические регламенты - требования безопасности. Полагаем, все нормативно-технические документы должны быть преобразованы в национальные стандарты и технические регламенты.

Некоторые правовые меры по реализации требований безопасности указаны в ФЗ "О техническом регулировании", однако основные содержатся в технических регламентах. На наш взгляд, именно последние должны включать правовые меры по реализации конкретных требований и устанавливать требования к качественным и количественным характеристикам продукции.

Правовые меры по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования мы предлагаем подразделить на направленные на обеспечение законности при принятии нормативно-технических и нормативно-правовых документов (экологическая экспертиза, оценка воздействия на окружающую среду) и направленные на обеспечение законности при реализации нормативно-технических и нормативно-правовых документов (отзыв продукции, утилизация, контроль, аудит). В науке экологического права правовые меры классифицируются в зависимости от формы правовой охраны на рациональное использование окружающей среды, консервацию, восстановление. Эта классификация определяет средства правовой охраны окружающей среды.

В числе правовых мер по консервации окружающей среды в области технического регулирования следует выделить обеспечение правового режима особо охраняемых природных территорий. На наш взгляд, для обеспечения данного правового режима в технический регламент необходимо включить более высокие требования к безопасности продукции и услуг.

К правовым мерам по рациональному использованию окружающей среды в сфере технического регулирования отнесем обеспечение безотходного и малоотходного производства*(20); внедрение перерабатываемой тары и упаковки, перерабатываемого продукта; оптимизацию производства и наилучших доступных технологий; применение возобновляемых и аналоговых ресурсов при производстве. Так, в Европе распространено изготовление бумаги с использованием вместо древесины перерабатываемого и полностью разлагающегося в природе материала, в частности карбоната кальция (CaCO3). В данную группу следует также включить меры по информированию потребителей о свойствах продукции и безопасности ее производства. Предоставление гражданам полной и достоверной информации способствует рациональному природопользованию, определяет выбор потребителя в пользу экологически чистого продукта, что нужно отразить в ФЗ "О техническом регулировании".

Понятие технического и технологического норматива закреплено в ФЗ "Об охране окружающей среды", в котором содержится положение о внедрении технологического норматива, который устанавливается с применением технологических показателей (показателей концентрации загрязняющих веществ в расчете на единицу продукции), и об обеспечении соблюдения нормативов качества окружающей среды при производстве всего объема продукции. Технологический норматив, как и технический, направлен на гарантирование безопасности продукции и услуг для человека и окружающей среды.

Правовые меры по восстановлению окружающей среды при осуществлении технического регулирования представлены мерами ответственности за нарушение законодательства в области окружающей среды и закреплены в ФЗ "Об охране окружающей среды", ГК РФ, КоАП РФ, но недостаточно отражены в законодательстве о техническом регулировании. В данную группу мер входят, в частности, возмещение вреда, причиненного окружающей среде, фактическое восстановление нарушенного состояния природы (восстановление плодородного почвенного слоя, лесопосадка и т.п.)*(21), отзыв продукции ненадлежащего качества, предусмотренный ФЗ "О техническом регулировании".

Правовые меры по охране окружающей среды при осуществлении технического регулирования необходимо расширять и уточнять в специальных законах. В настоящее время следует укрепить гарантии реализации правовых природоохранных требований (в частности посредством детализации технических норм при осуществлении технического регулирования, повышения их качества) и ускорить разработку новых технических регламентов.

Список литературы

GMO's and a potential US-Europe pact // Christian Science, Monitor. 2013. July 25; URL: http://www.csmonitor.com/World/Global-Issues/2013/0725/GM0s-and-a-potenti al-US-Europepact.

Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2009. N 4.

Бринчук М.М. Эколого-правовой механизм: понятие и сущность // Экологическое право. 2013. N 3.

Генеральное соглашение по тарифам и торговле ВТО от 30 октября 1947 г. // СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI).

Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений ВТО // Экологическое право. 2014. N 1.

Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Международное публичное право: сб. док. М., 1996. Т. 2.

Ковалева Н.В. Техническое регулирование подакцизных товаров по законодательству Российской империи (XIX - начало XX в.) // Журн. рос. права. 2012. N 2.

Латынцев А.В. О совершенствовании правовых механизмов конфискации, уничтожения и утилизации изъятых пищевых продуктов и сырья // Журн. рос. права. 2011. N 4.

Нестеров А.В. О техническом регулировании в России // Государство и право. 2009. N 8.

О защите прав потребителей: Закон РФ от 7 февраля 1992 г 2300-1 (ред. от 5 мая 2014 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

О техническом регулировании: Федеральный закон РФ от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ (ред. от 23 июня 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. 1). Ст. 5140.

Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности: Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ // СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

Об охране окружающей среды: Федеральный закон РФ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (ред. от 24 ноября 2014 г.) // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

Соглашение о санитарных и фитосанитарных мерах от 15 апреля 1994 г // СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI).

Соглашение по сельскому хозяйству от 15 апреля 1994 г. // СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI).

Соглашение по техническим барьерам в торговле от 15 апреля 1994 г // СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI).

Хейн И. Определение термина "отходы" в праве Европейского союза // Экологическое право. 2004. N 4.

Ягофарова И.Д. Категория "мера" в правовых исследованиях // Рос. юрид. журн. 2009. N 3.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2002. N 52 (Ч. 1). Ст. 5140.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(3) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 15. Ст. 766.

*(4) СЗ РФ. 2003. N 50. Ст. 4850.

*(5) Нестеров А.В. О техническом регулировании в России // Государство и право. 2009. N 8. С. 93.

*(6) Большая часть американских продуктов сельского хозяйства содержит ГМО. В 2012 г. в США с использованием ГМО было получено 88% урожая зерновых и 98% соевых бобов (GMO's and a potential US-Europe pact // Christian Science, Monitor. 2013. July 25; URL: http://www.csmonitor.com/World/Global-Issues/2013/0725/GM0s-and-a-potenti al-US-Europe-pact).

*(7) Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Экологическая составляющая соглашений ВТО // Экологическое право. 2014. N 1. С. 35.

*(8) Там же.

*(9) Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.). Принцип 15 // Международное публичное право: сб. док. М., 1996. Т. 2. С. 135-138.

*(10) СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI). С. 2566-2578.

*(11) Голиченков А.К., Исполинов А.С., Кадышева О.В. Указ. соч. С. 34.

*(12) Генеральное соглашение по тарифам и торговле ВТО от 30 октября 1947 г. // СЗ РФ. 2012. N 37 (Приложение. Ч. VI). С. 2916-2991.

*(13) Там же. С. 2629-2649.

*(14) Там же. С. 2539-2565.

*(15) Ягофарова И.Д. Категория "мера" в правовых исследованиях // Рос. юрид. журн. 2009. N 3. С. 10.

*(16) Бринчук М.М. Эколого-правовой механизм: понятие и сущность // Экологическое право. 2013. N 3. С. 15.

*(17) Латынцев А.В. О совершенствовании правовых механизмов конфискации, уничтожения и утилизации изъятых пищевых продуктов и сырья // Журн. рос. права. 2011. N 4. С. 43.

*(18) Ковалева Н.В. Техническое регулирование подакцизных товаров по законодательству Российской империи (XIX - начало XX в.) // Журн. рос. права. 2012. N 2. С. 47.

*(19) Латынцев А.В. Указ. соч. С. 45.

*(20) Хейн И. Определение термина "отходы" в праве Европейского союза // Экологическое право. 2004. N 4. С. 38.

*(21) Бринчук М.М. Эколого-правовая ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 2009. N 4. С. 42.