Административно-правовой статус граждан в сфере образования (С.Н. Братановский, С.А. Кочерга, журнал "Гражданин и право", N 10, октябрь 2015 г.)

Административно-правовой статус граждан в сфере образования

С.Н. Братановский,

заведующий кафедрой административного и информационного

права Московского государственного университета экономики,

статистики и информатики, доктор юридических наук, профессор

С.А. Кочерга,

проректор Московского государственного университета экономики,

статистики и информатики, кандидат юридических наук, доцент

Журнал "Гражданин и право", N 10, октябрь 2015 г.

Государство предоставляет всем гражданам нашей страны равные возможности в получении всех видов образования. Органы исполнительной власти не только гарантируют стабильность и непрерывность образовательного процесса, но и осуществляют обеспечение системы образования требующимися ресурсами, планируют их выделение на длительный период времени. Это создает устойчивые предпосылки к функциональному обособлению субъектов системы государственного управления образованием и разделению их на группы (органы общего и отраслевого управления, контроля, органы федерального, регионального и муниципального управления). Подобное происходит и с управляемыми объектами, которые под воздействием управленческих структур становятся первичными реализаторами образовательных потребностей, образуют разнофактурную модель, составными частями которой выступают организационно обособленные образовательные учреждения всех видов, типов, принадлежности и подчинения. Системное построение, все преследуемые субъектами и объектами цели, постоянно осуществляемые действия имеют тесную связь с гражданами - как непосредственными участниками образовательных отношений, так и лицами, планирующими получить такой статус. Более того, вся работа исследуемой системы управления образованием ориентирована на граждан и проводится для того, чтобы жители нашей страны могли стать достойными членами общества, принести пользу себе и государству.

Исследуемые в настоящей публикации управленческие отношения направлены на защиту, укрепление и развитие воспитания и обучения. Конституция РФ провозглашает права человека высшей ценностью и тем самым не только гарантирует право на образование, но и выступает основой для правового статуса граждан, пользующихся образовательными и воспитательными услугами. Можно даже вести речь о том, что правовой статус граждан в сфере образования является центральным институтом, элементом, определяющим все функционирование этой сферы.

Прежде чем обратиться к собственно к анализу правового статуса граждан в сфере образования, необходимо определить, что такое "правовой статус" как юридическая категория.

Следует сказать, что, несмотря на различные законодательные и практические отождествления, эти понятия по-прежнему являются дискуссионными в российской правовой науке. Существуют различные точки зрения по поводу соотношения самих терминов "правовой статус" и "правовое положение", их содержания и структуры. Обозначим наиболее значимые позиции, содержащие ответы на эти вопросы.

Термин "правовой статус" как самостоятельная юридическая категория появился в 60-х годах XX в. Необходимость научных разработок в этом направлении обусловливалась отсутствием в теории устойчивых конструкций, позволяющих выделять субъективные права и обязанности и рассматривать их наряду с различными формами ответственности. Иными словами, требовалось формирование общего подхода к комплексному исследованию соотношения правового регулирования общественной и производственной жизнедеятельности и государственного воздействия на различные категории граждан. Ранее правовой статус ассоциировался с правоспособностью либо с правосубъектностью и в юридической науке не обособлялся.

Действительно, эти категории по своему значению схожи, взаимосвязаны и неотчуждаемы. Исходя из этих свойств, А.В. Мицкевич закладывал в понятие правовой статуса субъекта такой центральный элемент как правоспособность, определяемую суммой общих прав*(1).

Государство во все времена признало возможность и способность гражданина выступать носителем различных групп прав и обязанностей и нести ответственность за неисполнение закона. Эти элементы образуют социальный состав субъекта права, его качественную характеристику. Правоспособность выступает предпосылкой для возникновения субъективных прав, а также необходимым условием для участия в правоотношениях*(2). Правоспособность не следует рассматривать в качестве какого-либо права лица или их совокупности, она лишь показывает возможность или невозможность быть носителем прав. В понятие правоспособности ввиду этого основания не может быть включен и перечень обязанностей.

Исходя из этого, В.А. Патюлин определил правоспособность как признаваемую государством, юридически презюмируемую способность быть субъектом права. Правовой статус нельзя отождествлять с правоспособностью, которая является не суммой прав и обязанностей, а лишь свойством личности быть субъектом прав и обязанностей*(3).

Н.И. Матузов подчеркивает, что нельзя признать тождество правосубъектности личности и ее правового положения. Без сомнения, правосубъектность как способность лица обладать правами и обязанностями и непосредственно их реализовывать можно включить в состав правового статуса. Правосубъектность по отношению к нему выступает более узким по своему содержанию понятием. Сам правовой статус - это правовое положение гражданина в обществе и государстве. Несмотря на то что правосубъектность характеризует подобное правовое положение, эти категории все же различаются*(4).

Подобная мысль в теории советского права впоследствии была признана обоснованной и получила дальнейшее развитие в научных трудах 70-х годов. В этот период времени термин "правовой статус" был взят на вооружение учеными - административистами и цивилистами. Многообразие исследований в этой области и различные полученные научные результаты свидетельствуют об отсутствии единого понимания этого правового института в современной отечественной юридической науке и практике.

В настоящее время правовой статус трактуется как закрепляемое правовыми нормами положение гражданина в обществе, государстве*(5). В этом аспекте Е.А. Лукашева обоснованно отмечает, что правовое положение индивида не является статичным. Правоотношения, возникающие между государством и индивидом, оказывают существенное влияние на личностную активность. Ежедневные взаимоотношения граждан и государственных органов трансформируют правовое поле и выступают условием для устранения препятствий при исполнении взаимных обязательств*(6).

В основе правового статуса лежит фактический социальный статус, т.е. реальное положение человека в данной системе общественных отношений. Предназначение правовых норм заключается в максимально точном оформлении существующих на практике признаков, характеризующих индивидуальные особенности индивидуума или группы людей. Правовой статус является важнейшей органической частью социального статуса, позволяющей определить и обособить тех, на кого могут быть распространены общие и специальные правовые нормы*(7). Это суждение, на наш взгляд, вполне объективно. Подобный подход делает востребованным моделирование основанных на социальной конъюнктуре юридических конструкций не абстрактного, а конкретного адресного содержания.

Применительно к теме нашего исследования обозначим, что закон должен содержать указания на конкретных лиц, на которых может быть распространен правовой статус обучающихся. Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273) в ст. 2, содержащей определения имеющих важное значение для образовательного процесса понятий, закрепляет, что обучающийся - это физическое лицо, осваивающее образовательную программу (п. 15). Кроме того, в п. 16 содержится легальная трактовка обучающегося с ограниченными возможностями здоровья; это физическое лицо, имеющее недостатки в физическом и (или) психологическом развитии, подтвержденные психолого-медико-педагогической комиссией и препятствующие получению образования без создания специальных условий. Эти нормы следует толковать расширительно.

В п. 1 ст. 2 отражено, что образование - единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов. Закон в п. 34 ст. 2 содержит немаловажную для определения правового статуса норму, которая трактует присмотр и уход за детьми как комплекс мер по организации питания и хозяйственно-бытового обслуживания детей, обеспечению соблюдения ими личной гигиены и режима дня. Из этого можно сделать вывод, что правовой статус обучающегося распространяется на всех лиц, в отношении которых осуществляется обучение, воспитание, присмотр и уход.

Следует также указать, что в п. 31 ст. 2 обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность, отнесены к участникам образовательных отношений. Такая законодательная позиция позволяет вести речь о родителях (законных представителях) несовершеннолетних детей как о лицах, имеющих особый правовой статус в сфере образования, который находится в неразрывной связи с правовым статусом обучающегося. Далее, в п. 32 той же статьи отражена следующая дефиниция: участниками отношений в сфере образования признаются участники образовательных отношений и федеральные государственные органы, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, работодатели и их объединения. Думается, что подобное определение является излишним.

Во-первых, далее по тексту этого нормативного акта словосочетания "участники образовательных отношений" и "участники отношений в сфере образования" не находят смыслового разделения, в практике их значение является единым.

Во-вторых, подобное подразделение никак не влияет на правовой статус указанных лиц и органов, не добавляет новых положений к их характеристике. По сути, пункт 32 ст. 2 перегружает Закон общеизвестными и нормативно определенными в нем и других законодательных актах положениями, создает путаницу при практическом использовании понятийного аппарата. Юридическая связь обучающихся с органами управления образованием очевидна, ее административно-правовая природа обозначена в Конституции РФ, определяющей государственное устройство нашей страны. В этом аспекте представляется целесообразным исключить данный пункт из ст. 2 анализируемого закона.

Отметим, что слово "статус" по отношению к обучающимся упоминается в данном нормативном акте только один раз - согласно ч. 3 ст. 15, в договоре о сетевой форме реализации образовательных программ должен быть указан статус обучающихся в организациях, правила приема на обучение по образовательной программе, реализуемой с использованием сетевой формы, порядок организации академической мобильности обучающихся (для обучающихся по основным профессиональным образовательным программам), осваивающих образовательную программу, реализуемую с использованием сетевой формы. В иных нормативных актах этот термин по отношению к проходящим обучение физическим лицам также используется достаточно редко.

В числе немногочисленных примеров можно выделить Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних"*(8), который в п. 2 ч. 5 ст. 13 отражает, что специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, в соответствии с уставами указанных учреждений или положениями о них оказывают социальную, психологическую и иную помощь несовершеннолетним, их родителям или иным законным представителям в ликвидации трудной жизненной ситуации, восстановлении социального статуса несовершеннолетних в коллективах сверстников по месту учебы, работы, жительства, содействуют возвращению несовершеннолетних в семьи.

В свою очередь, термин "правое положение" в нормативных актах встречается значительно чаще. В ч. 2 ст. 1 Федерального закона N 273 закреплено, что данный нормативный акт определяет правовое положение участников отношений в сфере образования, к которым, как мы отмечали, относятся проходящие обучение лица. Далее по тексту это словосочетание упоминается в ст. 4, посвященной правовому регулированию образовательных отношений, в ст. 34, определяющей основные права обучающихся и меры их социальной поддержки и стимулирования, в ст. 42, регламентирующей порядок предоставления психолого-педагогической, медицинской и социальной помощи обучающимся, испытывающим трудности в освоении основных общеобразовательных программ, развитии и социальной адаптации, и т.д.

Инструкция по организации деятельности учебного центра (учебного пункта) территориального органа уголовно-исполнительной системы*(9) содержит раздел IV, озаглавленный "Правовое положение слушателей"

В п. 126 Устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации", утвержденного постановлением Правительства РФ от 12 мая 2012 г. N 473*(10), отмечено, что правовое положение слушателя, аспиранта и докторанта в отношении получения образовательных услуг соответствует статусу студента Академии, получающего образование по соответствующей форме получения образования.

При рассмотрении категории "правовой статус обучающихся" требуется ответить на вопрос: являются ли аналогичными категории "правовой статус" и "правовое положение" или это разные понятия?

В юридической литературе существуют разные точки зрения на данный вопрос. Большинство современных авторов исходят из того, что существенных различий между данными терминами нет. Так, Л.Д. Воеводин указывает, что указанные термины, в сущности, обозначают одно и то же явление - место человека в обществе и государстве. Говоря иначе, место человека в общественном производстве и распределении, в управлении делами общества и государства, в сфере частной (приватной) жизни, личной безопасности. Предпринятые попытки обособить эти понятия, влить в них различное содержание мало что дают для понимания обсуждаемой проблемы*(11).

Вместе с тем имеются и иные высказывания. Так, Н.В. Витрук и В.А. Кучинский между правовым положением и правовым статусом индивидуума проводили разграничения, отмечая при этом, что второе выступает ядром первого*(12).

Также В.А. Патюлин предлагал разграничить правовой статус и правовое положение личности и гражданина, одновременно используя термины "правовое положение личности в СССР (как гражданина СССР)" и "правовой статус гражданина СССР (совокупность прав и обязанностей, адресованных гражданину СССР как субъекту данного рода, т.е. как гражданину)"; "правовое положение личности в СССР (как конкретной личности)" и "правовой статус гражданина СССР". При этом, помимо правового статуса и правового положения гражданина, он предложил ввести в науку понятие "правовой модус". Под правовым модусом предложено понимать "совокупность норм объективного права, закрепляющих на основе правового статуса гражданина права и обязанности субъектов права данного вида по признаку возраста, пола, профессии, рода занятий и т.п. (например, правовой модус пенсионеров, правовой модус работников профессий с тяжелыми условиями труда, правовой модус работников Крайнего Севера и т.д.)"*(13).

С учетом этого им было предложено различать правовой статус гражданина, его правовой модус и правовое положение конкретного лица. Правовое положение конкретного лица, по его мнению, шире правового статуса и правового модуса, так как охватывает помимо тех прав и обязанностей, которые являются общими для всех граждан, и тех, которые характеризуют тот или иной правовой модус, также дополнительные права и обязанности, которые конкретная личность приобретает, вступая в различные правоотношения. Если правовой статус гражданина и его правовой модус, как правило, остаются более или менее длительное время неизменными (они могут быть изменены в случае законодательного закрепления новых прав и обязанностей или, наоборот, в случае отмены их), то правовое положение конкретного лица - категория достаточно динамическая, ее содержание быстро меняется. Правовой модус, в свою очередь, также более подвержен изменениям, более динамичен, чем правовой статус.

Объясняется это, во-первых, различием, существующим между многочисленными правовыми модусами и отражающим объективное многообразие социальных, профессиональных и иных ролей личности; во-вторых, наличием разрешительных норм, предоставляющих субъектам права (гражданам) возможность совершать определенные юридически значимые действия. Это приводит к тому, что граждане приобретают права, становятся носителями обязанностей сверх тех, которые являются элементами правового статуса или правового модуса*(14).

Тем не менее, на наш взгляд, попытки разграничить понятия "правовое положение" и "правовой статус" представляются неосновательными как с семантической, так и с юридической точки зрения. Латинское слово "status" в переводе означает "положение", "состояние". Полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одного из важнейших понятий правоведения*(15). Одновременное использование двух терминов, "правовое положение" и "правовой статус", вызвано тем, что юридическое положение личности чрезвычайно сложно по своей структуре. Имеется несколько ступеней конкретизации этого положения от наиболее общего к наиболее конкретному.

Представляется, что нет необходимости вводить в правовую науку новый термин для характеристики правового положения конкретного лица. Еще В.И. Новоселов справедливо отмечал, что целесообразно вести речь о видах правового статуса и его особенностях по отношению к различным категориям граждан, которые уточняют и индивидуализируют правовые связи. Конкретный статус действительно является нестабильным и может меняться в зависимости от политических, экономических и социальных установок*(16).

Не получила поддержки в правовой науке и попытка В.А. Патюлина использовать для характеристики правового положения человека термин "правовой модус". Латинское слово "modus" означает "мера", "образ", "способ", "мода". Трудно - применительно к правам и обязанностям граждан, взятым воедино, - использовать выражения "правовая мера", "правовой способ" и аналогичные им. Попытка использования данного термина была подвергнута критике по соображениям не лингвистическим, а методологическим*(17). Было справедливо замечено, что уже закрепленные в науке термины "правовой статус гражданина вообще", "правовой статус определенной категории граждан", "правовой статус конкретного гражданина" достаточно точно определяют понятия.

Таким образом, в дальнейшей работе мы будем исходить из того, что понятия "правовой статус" и "правовое положение" являются синонимами.

При рассмотрении правого статуса граждан в сфере образования отметим, что эта категория является общей и предполагает прежде всего наличие потенциальных прав и обязанностей обучающихся. Как мы уже отмечали, право на образование закреплено в Конституции РФ, провозглашающей свободу в выборе форм, средств и способов получения знаний, навыков и опыта. Однако лицо становится участником образовательных отношений только после того, как оно принимается (зачисляется) в образовательное учреждение. Приобретая статус обучающегося, гражданин становится частью такой организации, включается состав группы, класса, факультета, института, становится обязанным исполнять правила внутреннего распорядка, осваивать образовательные программы, отчитываться о результатах обучения, подчиняться органам управления, участвовать в жизни коллектива. Эти и многие другие процедурные аспекты свидетельствуют о том, что обучающийся приобретает административно-правовой статус.

Ю.А. Дмитриев, А.А. Евтеева и С.М. Петров указывают, что понятия "правовой статус" и "административно-правовой статус" соотносятся между собой как целое и его часть. Используя первую категорию можно исследовать общие черты и закономерности существования и развития групп граждан, общества, государственных и общественных органов и организаций в рамках теории государства и права. В таком ключе все статусные элементы и отношения выступают равными в экзистенциальном смысле категориями. Они могут быть проанализированы в рамках какой-либо системы либо вне ее границ. Имеющиеся отличительные признаки статусных элементов в рамках этой науки могут не иметь прямой связи с органами исполнительной власти и административными образованиями.

Но если мы обратимся к анализу правового положения конкретного гражданина или группы лиц в определенной среде, то неизбежно затронем вопросы контактов субъектов и объектов, которые изначально не равны по своему социальному и правовому статусу. Граждане и общественные объединения не могут существовать отдельно от органов государственного и муниципального управления. Их взаимоотношения регламентируются нормами административного права, которые дозволяют, ограничивают, поощряют, стимулируют, запрещают определенные действия. Применимое к субъектам и объектам понятие "административно-правовой статус" не только конкретизирует эти отношения, но и устанавливает юридические границы поведения, за которые не могут выходить субъекты и объекты*(18).

С учетом многообразия образовательных отношений, собирательный термин "правовой статус обучающегося" можно рассматривать как совокупность конституционно-правового, административно-правового, гражданско-правового, трудоправового и иных статусов.

Учеными-конституционалистами отмечается, что конституционный статус участников образовательных отношений очерчивается статутными гарантиями реализации неотъемлемого права человека на образование как его естественной потребности, закрепляемых Основным законом и международными соглашениями*(19).

"Гражданско-правовой статус обучающегося" достаточно узкая категория, определяющая круг прав и обязанностей учащегося (его законных представителей) только по отношению к образовательному учреждению, а также к организации, заинтересованной в подготовке профильных специалистов.

Трудоправовой статус учащегося не является общераспространенным. Им обладают лица, обучение которых сопряжено с практической трудовой деятельностью. Последние два статуса имеют договорную основу, предполагающую в первом случае равенство сторон, а во втором - акцент на трудовые отношения с работником. Раскрытие специфики правового положения обучающихся через призму указанных статусов не позволит обозначить все закономерности и нюансы взаимоотношений учеников, студентов, слушателей, аспирантов, магистрантов, докторантов с органами государственного и муниципального управления образованием, а также с администрациями учебных заведений. Как представляется, получить наиболее значимые результаты в рамках проводимого исследования позволят достижения науки о государственном управлении, в которой категория административно-правового статуса является центральной и наиболее разработанной. Несомненным достоинством и неоспоримым преимуществом науки административного права является исследование административно-правового статуса граждан в сфере образования комплексно с использованием разработок управленческих моделей, которые осуществлены в рамках иных правовых наук и учебных дисциплин.

Прежде чем обозначить особенности административно-правового статуса граждан в сфере образования, осветим некоторые позиции, связанные с определением термина "административно-правовой статус гражданина". Эту дефиницию В.С. Четвериков трактует как сочетание прав, свобод и обязанностей, устанавливаемых нормами административного права и реализуемых в административно-правовых отношениях*(20). В то же время возможна трактовка административно-правового статуса гражданина как совокупности административной правоспособности, административной дееспособности, прав и обязанностей, установленных законом ограничений и запретов, а также личностных устремлений, реализуемых в рамках правового поля*(21). В.Е. Чиркин определяет его как закрепляемое в правовых актах устойчивое положение личности в государстве, место гражданина в социальной среде, в обществе, конгломерат прав, обязанностей и гарантий по отношению к государству, органам законодательной, исполнительной и судебной власти*(22).

Административно-правовой статус является неотчуждаемым, его невозможно продать, обменять, подарить или передать по наследству. Административное представительство возможно только в ограниченном количестве ситуаций (например, в случае подачи жалобы в органы власти представителем лица по доверенности).

Ю.Н. Старилов выделяет две важные особенности анализируемого статуса. Первой является возможность несения исключительно обязанностей (пройти службу в армии, получить паспорт по достижении 14-летнего возраста, уплатить налог на имущество и т.д.) либо реализовать только права (например, право на подачу документов при поступлении в вуз, на получение лицензии на оружие). Второй особенностью выступает формальная сторона. Административно-правовой статус приобретается в процессе взаимоотношений с органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями. Порядок и условия таких взаимоотношений строго определены в нормативных актах*(23). Со своей стороны добавим, что положения, характеризующие административно-правовой статус, не могут быть отражены в договоре гражданско-правового характера, трудовом соглашении. Единственным допустимым источником в данном случае может быть признан административно-правовой договор.

В научной литературе выделяются виды исследуемого статуса.

Общий административно-правовой статус гражданина основывается на всеобщих и неотъемлемых правах и обязанностях граждан, обозначенных во второй главе Конституции РФ. Граждане обладают ими с момента рождения и до смерти. Они дают возможность вступать в административно-правовые отношения с различными субъектами на территории нашей страны и не связаны с индивидуальными особенностями личности или социального положения лица.

Особенный административно-правовой статус базируется на индивидуальных отношениях гражданина и конкретного органа исполнительной власти (например, должника и службы судебных приставов) и предполагает реализацию специфических групп прав и обязанностей. Различные признаки подобного статуса, его приобретения и утраты определяются отраслевым законодательством и нормами КоАП РФ.

Н.М. Конин говорит о существовании специального (индивидуального) административно-правового статуса гражданина. В его состав включены элементы различных статусов. Так, например, гражданин при государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя одновременно приобретает статус работодателя, налогоплательщика, становится объектом государственного контроля и надзора. Если такое лицо планирует осуществлять лицензируемый вид деятельности, то оно приобретает статус соискателя лицензии, а при положительном заключении лицензирующего органа - впоследствии становится лицензиатом*(24). Здесь следует обратить внимание на проблему соотношения прав и обязанностей гражданина, обладающего различными статусами.

В науке административного права отсутствуют концепции, связанные с возможностью выделения дополнительных административно-правовых статусов (подстатусов) по отношению к основному. Гипотетически представляется, что общий, особенный и специальный статусы являются равными, поскольку определяются имеющими одинаковую юридическую силу федеральными законами. Однако на практике допускается превалирование одного статуса над другим. Так, получение образования лицами в местах лишения свободы имеет существенные ограничения по сравнению с обучением граждан вне этих мест. При этом Конституция РФ, как уже отмечалось, гарантирует получение образования всем лицам независимо от их социального положения. По общему правилу, реализация прав и свобод может быть ограничена в интересах государства и общества на основании федерального закона.

Федеральный закон N 273, а также иные законы, в свою очередь, не устанавливают прямых ограничений для обучения лиц, отбывающих наказание, связанное с лишением свободы. Аналогичная ситуация сложилась и по отношению к нерезидентам России - иностранным гражданам и лицам без гражданства. В отечественном законодательстве не содержится норм, запрещающих этим лицам получать образование в российских учебных заведениях, но действующие в отношение них механизмы разрешительной системы не позволяют каждому иностранцу, изъявившему желание пройти обучение в нашей стране, сделать это беспрепятственно.

В целях наиболее полного освещения видов административно-правового статуса укажем на позицию М.А. Лапиной, согласно которой, что базовым является только неотчуждаемый общий административно-правовой статус; остальные статусы приобретаются при наступлении определенных юридических фактов, событий, носящих объективный либо субъективный характер. Пребывание в таких статусах ограничено временными рамками, не носит постоянного характера и зависит от поведения и воли гражданина*(25). Думается, что это суждение вполне объективно. Например, лицо становится учащимся среднего общеобразовательного учреждения при зачислении в возрасте 7 лет. Статусом учащегося оно будет обладать в течение последующих 11 лет при условии соблюдения всех требований образовательных программ и правил поведения в школе. После получения аттестата статус учащегося школы автоматически прекращается. Лицо также может утратить этот статус и раньше в случае отчисления из школы за неуспеваемость и (или) пренебрежение правилами внутреннего распорядка.

Отдельными авторами высказано суждение относительно существования активного и пассивного административно-правовых статусов. Первый приобретается исключительно по инициативе лица, которое своими активными действиями добивается его получения и впоследствии поддерживает его (статус участника дорожного движения). Получение второго статуса не зависит от воли лица и имеет место при наступлении определенных обстоятельств (статус больного, пациента)*(26). Применительно к теме нашего исследования отметим, что все участники образовательных отношений, в том числе и обучающиеся, обладают активным административно-правовым статусом, поскольку подобное правовое положение предполагает постоянное участие в образовательных процессах.

Изучение научной литературы показывает, что в ряде случаев административно-правовой статус граждан в сфере образования сравнивается с административно-правовым режимом воспитания и обучения.

Д.Н. Бахрах под административно-правовым режимом понимает официально установленный особый порядок правового регулирования, отражающий совокупность юридических и организационных средств, используемых для закрепления социально-правового состояния объектов воздействия и направленный на обеспечение их устойчивого функционирования*(27). Схожего мнения придерживаются Л.Л. Попов, Ю.И. Мигачев и С.В. Тихомиров. Ученые трактуют эту категорию как установленный нормами права и обеспеченный совокупностью юридических и организационно-технических процедур комплекс административно-правовых средств, определяющих меру возможного и должного поведения субъектов и придающий особую направленность регулированию общественных отношений в сфере государственного управления*(28).

На наш взгляд, административно-правовой режим представляет собой очерченные законом границы правового поля, в которых субъекты управления (государственные органы) реализуют специальные властные полномочия, направленные как на пресечение противоправной деятельности со стороны правонарушителей, так и на обеспечение работы разрешительных механизмов, способствующих реализации гражданами своих неотъемлемых прав*(29).

Ю.С. Горохов полагает, что административно-правовой режим обучения имеет место в кадетских школах, нахимовских и суворовских училищах, учебных заведениях, подведомственных Министерству обороны РФ, Министерству внутренних дел РФ, прокуратуре РФ, Министерству РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральной службе безопасности и т.д. Установление особого режима для обучающихся в таких школах и вузах продиктовано повышенными требованиями государства к их выпускникам - будущим работникам важных для страны органов*(30).

Исследование регламентирующих образовательную деятельность в подобных учреждениях нормативных документов*(31), а также развитость в управленческой науке института административно-правового режима дают некоторые основания полагать, что административно-правовой статус кадетов и курсантов является частью (элементом) административно-правового режима специального образования. Однако, анализируя Федеральный закон N 273-ФЗ, можно прийти к выводу об ошибочности такого предположения. Этот нормативный акт не содержит упоминания о каких-либо административно-правовых режимах, действующих в сфере образования.

В ряде норм говорится лишь о некоторых особенностях специального образования. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 38 упомянутого закона обучающиеся федеральных государственных образовательных организаций, реализующих образовательные программы по специальностям и направлениям подготовки в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка, в области таможенного дела, в области подготовки плавательных составов морских судов, судов внутреннего водного плавания, судов рыбопромыслового флота, летного состава воздушных судов, авиационного персонала, персонала, обеспечивающего организацию воздушного движения, а также общеобразовательных и профессиональных образовательных организаций, реализующих дополнительные общеобразовательные программы, имеющие целью подготовку несовершеннолетних граждан к военной или иной государственной службе, обеспечиваются вещевым имуществом (обмундированием), в том числе форменной одеждой, по нормам и в порядке, которые определяются учредителями указанных федеральных государственных образовательных организаций.

Учредители указанных федеральных государственных образовательных организаций устанавливают форму одежды обучающихся в этих образовательных организациях, правила ее ношения и знаки различия, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. В ч. 3 и 4 ст. 81 Федерального закона N 273-ФЗ отражено, что примерные основные программы профессионального обучения, примерные дополнительные профессиональные программы в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка разрабатываются и утверждаются федеральным государственным органом, в интересах которого осуществляется профессиональное обучение или дополнительное профессиональное образование.

Реализация профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения, предусматривающих в период их освоения доведение до обучающихся сведений, составляющих государственную тайну, и (или) использование в учебных целях секретных образцов вооружения, военной и специальной техники, их комплектующих изделий, специальных материалов и веществ, допускается при создании условий и соблюдении требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне и нормативных правовых актов федеральных государственных органов, в ведении которых находятся образовательные организации, реализующие соответствующие образовательные программы.

При этом особенности образовательного процесса имеют место не только при обучении граждан по военным, правоохранительным и иным важным для безопасности государства специальностям. Федеральный закон в ст. 82 раскрывает порядок реализации профессиональных образовательных программ медицинского образования и фармацевтического образования. В ч. 1 ст. 83 отражено, что художественное образование и эстетическое воспитание граждан, подготовка квалифицированных творческих и педагогических работников в области искусств осуществляются посредством реализации образовательных программ в области искусств. Реализация образовательных программ в области искусств основана на принципах непрерывности и преемственности и направлена на выявление одаренных детей и молодежи в раннем возрасте, профессиональное становление, развитие обучающихся, основанное на возрастных, эмоциональных, интеллектуальных и физических факторах, а также последовательное прохождение взаимосвязанных этапов профессионального становления личности.

Часть 1 ст. 84 указанного закона фиксирует, что реализация образовательных программ в области физической культуры и спорта направлена на физическое воспитание личности, приобретение знаний, умений и навыков в области физической культуры и спорта, физическое совершенствование, формирование культуры здорового и безопасного образа жизни, укрепление здоровья, выявление и отбор наиболее одаренных детей и подростков, создание условий для прохождения спортивной подготовки, а также на подготовку кадров в области физической культуры и спорта. Этим подчеркивается важность развития образовательных отношений в данном направлении.

Из приведенного выше можно сделать следующие выводы. Административно-правовой статус обучающегося имеет свои особенности, зависящие от форм и видов обучения, осуществляемого в конкретном образовательном учреждении. Административно-правовой режим специального образования также имеет особенности, зависящие от этих факторов. Однако, несмотря на тесную связь, каждая из этих категорий имеет самостоятельное значение и отличается от другой по своей правовой природе.

Общий административно-правовой статус приобретается гражданином с момента рождения либо после получения гражданства и предоставляет право на получение образования. Административный режим пребывания и получения знаний в образовательной организации формируется значительным количеством нормативных актов федерального регионального, муниципального уровней и локального управления, при этом данный режим основан на конституционном праве на образование и не может без него существовать. Обучающийся имеет общие права и обязанности, закрепленные в Федеральном законе N 273, которые образовательное учреждение может конкретизировать, но не имеет права возложить обязанности, не предусмотренные нормативными актами. Административно-правовой статус и административно-правовой режим - два параллельно развивающихся в сфере образования института.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1963. С. 212.

*(2) См.: Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966. С. 92.

*(3) См.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974. С. 226.

*(4) См.: Матузов Н.И. Указ. соч. С. 90-91.

*(5) См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2000. С. 263.

*(6) См.: Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 7.

*(7) См.: Витрук Н.В. Статус личности в политической системе общества // Политология. М., 1993. С. 152.

*(8) См.: Российская газета. 1999. 30 июня.

*(9) См.: Приказ Минюста России от 23 марта 2007 г. N 59 "Об утверждении Инструкции по организации деятельности учебного центра (учебного пункта) территориального органа уголовно-исполнительной системы" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 21.

*(10) См.: Постановление Правительства РФ от 12 мая 2012 г. N 473 "Об утверждении устава федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации" // СЗ РФ. 2012. N 21. Ст. 2643.

*(11) См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 50.

*(12) См.: Витрук Н.В. Основы правового положения личности в социалистическом обществе. М., 1979. С. 25-34; Кучинский В.А. Личность, свобода, право. М., 1978. С. 115.

*(13) См.: Патюлин В.А. Указ. соч. 197.

*(14) См. там же. С. 228.

*(15) См.: Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2004. С. 264.

*(16) См.: Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976. С. 23.16.

*(17) См.: Матузов Н.И., Фарбер И.Е., Борисов В.В. Рец. на кн.: Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974 // Советское государство и право. 1974. N 10. С. 145.

*(18) См.: Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров С.М. Административное право: Учебник. М., 2005. С. 288.

*(19) См., например: Никитина И.Ф. Конституциональная характеристика права на образование // Право и образование. 2003. N 1. С. 29.

*(20) См.: Четвериков B.C. Административное право. Ростов-н/Д., 2004. С. 344.20.

*(21) См.: Братановский С.Н., Лапин С.Ю. Понятие и содержание права на доступ к информации // Гражданин и право. 2013. N 4. С. 16.

*(22) См.: Чиркин В.Е. Государственное управление. М., 2002. С. 28.

*(23) См.: Старилов Ю.Н. Указ. раб. С. 192.

*(24) См.: Конин Н.М. Указ. раб. С. 221.

*(25) См.: Лапина М.А. Административное право. М., 2010. С. 55.

*(26) См.: Хаманева Н.Ю., Альхименко В.В., Выручаев А.А. Административное право России: Учебник для бакалавров. М., 2013. С. 316.

*(27) См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М., 2007. С. 478.

*(28) См.: Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Л.Л. Попов. М., 2010. С. 190.

*(29) См.: Братановский С.Н., Мамедов А.А. Административное право. М., 2015. С. 559.

*(30) См.: Горохов Ю.С. Инновационные пути развития образования: Монография. Ростов-на/Д., 2012. С. 57.

*(31) См., например: Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2008 г. N 328 "Об утверждении Типового положения о суворовских военных, нахимовских военно-морских, военно-музыкальном училищах и кадетских (морских кадетских) корпусах" // СЗ РФ. 2008. N 19. Ст. 2169; Постановление Правительства РФ от 31 января 2009 г. N 82 "Об утверждении Типового положения о военном образовательном учреждении высшего профессионального образования" // СЗ РФ. 2009. N 7. Ст. 837.