Понятие и содержание права на доступ к информации (С.Н. Братановский, С.Ю. Лапин, "Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.)

Понятие и содержание права на доступ к информации

В эпоху всеобщей информатизации и построения информационного общества единая информационная среда (пространство) становится одним из важнейших государствообразующих признаков и характеристикой самого информационного общества. Единое информационное пространство является, с одной стороны, важным обязательным признаком и предпосылкой успешного формирования информационного общества, необходимым условием вхождения в мировое информационное сообщество, а с другой - главным условием сохранения информационного суверенитета страны и укрепления государственности.

Доктрина информационной безопасности Российской Федерации в качестве первой составляющей национальных интересов в информационной сфере называет соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею, обеспечение духовного обновления России, сохранение и укрепление нравственных ценностей общества, традиций патриотизма и гуманизма, культурного и научного потенциала страны*(1).

Право на доступ к информации является одним из фундаментальных прав в любом правовом демократическом государстве. Доступность информации о деятельности органов власти направлена как на обеспечение личных интересов индивидуума, связанных с возможностью реализовать свои права и свободы, так и на его участие в делах общества и государства. Доступ физических и юридических лиц к информации о деятельности органов власти является основой осуществления общественного контроля над деятельностью государственных органов, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также за состоянием экономики, экологии и других сфер общественного интереса*(2).

Среди всех разновидностей информации особым интересом по критерию высокой социальной значимости и востребованности пользуется информация о деятельности органов власти. Это обусловлено самой спецификой функций, возложенных на эти органы. Нормотворческая, управленческая и контрольная функции государственного аппарата характеризуются наличием и оборотом значительного объема информации, на основе которой готовятся, принимаются и реализуются государственные решения*(3).

Качество таких решений в демократическом государстве должно обеспечиваться рядом мер, основной из которых является система общественного контроля над деятельностью государства.

Как отмечено в Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации - одна из важнейших задач государства*(4).

Названный документ в числе основных задач называет формирование современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры, предоставление на ее основе качественных услуг и обеспечение высокого уровня доступности для населения информации и технологий и совершенствование системы государственных гарантий конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере.

Право граждан на доступ к информации гарантировано статьями 24 и 29 российской Конституции. Наиболее существенная для граждан правоустанавливающая норма содержится в ч. 4 ст. 29, которая гарантирует, что "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом".

Необходимо отметить, что в современной науке выделяют широкий и узкий подходы.

Широкий подход отождествляет право на доступ с правом на информацию и не проводит между ними каких-либо терминологических или смысловых различий*(5).

Узкий подход обосновывает самостоятельность права на доступ к информации. При этом право на доступ понимается как отдельное правомочие права на информацию (наряду с правомочиями на произведение, распространение информации, на тайну и др.)*(6), или данное право воспринимается как самостоятельное право наряду с традиционными информационными правами личности (свобода мысли, слова, печати)*(7).

Об этом говорит и Н.Н. Федосеева, по мнению которой в современных реалиях более правильно и научно обоснованно говорить о самостоятельности права личности информационного общества на доступ к информации, при этом понимая его как гарантированную государством меру дозволенного поведения, состоящую в возможности человека (гражданина) искать и получать от государственных органов, общественных объединений, организаций и других определенных в законе субъектов сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах в любой форме (устной, письменной, электронной и др.)*(8).

Действительно, если анализировать содержание нормативно-правовых актов, регламентирующих право на доступ к информации в различных сферах, то можно сделать вывод о самостоятельном характере исследуемого права. С другой стороны, Конституция РФ прямо не закрепляет права на доступ к информации, оно вытекает из содержания права на информацию. Правомочия "поиск" и "получение", которые, по мнению большинства исследователей, составляют право на доступ к информации, входят в содержание права на информацию. Отсюда следует вывод, что право на доступ к информации выступает элементом права на информацию.

Однако, как представляется, в содержание права на доступ к информации входит и еще один элемент - это "пользование". В этом как раз и состоит суть и значимость исследуемого права. Справедливости ради следует сказать, что такое понимание права на доступ к информации было высказано в диссертационном исследовании И.Ю. Павлова "Правовое обеспечение доступа к официальной информации"*(9).

Информация необходима пользователю для удовлетворения его потребностей и интересов в информационной сфере. В противном случае она не имеет смысла.

Следует отметить, что право на доступ к информации авторами определяется по-разному. Так, А.Е. Помазуев дает следующее определение: под данным правом понимается право граждан и организаций на получение любых интересующих их сведений путем обращения в установленном законодательством Российской Федерации порядке к обладателю информации, самостоятельно и свободно определяя объем своих требований в пределах, установленных законом*(10).

Базовым правом в информационной сфере является "право на информацию", представляющее собой комплексное правовое образование, включающее в себя основные конституционные правомочия в этой сфере (искать, получать, передавать, производить и распространять любым законным способом; ч. 4 ст. 29 Конституции РФ). При этом право на доступ к информации, как правило, связывается с правомочием получения сведений. Такая позиция представляется обоснованной, однако синонимичность этих понятий спорна. Право на доступ необходимо рассматривать как один из способов получения сведений. Специфика доступа заключается в том, что само это слово предполагает (в отличие от "получения") активную позицию, выражающуюся не в пассивном восприятии, а в выраженном вовне волевом акте. Субъект, осуществляющий свое право на доступ, во-первых, является инициатором возникновения правоотношения, и, во-вторых, именно он определяет содержание объекта правоотношений. Именно наличие правоотношения, и притом не всякого, а лишь относительного типа, позволяет отграничить от доступа деятельность СМИ, свободу литературного или научного творчества.

Норма Конституции РФ предусматривает не только право искать и получать информацию, но и право распространять последнюю информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29).

Собственно, в самой Конституции РФ содержатся своего рода гарантии реализации этого права. Так, в ч. 2 ст. 24 предусмотрена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Очевидно, что эту норму следует толковать широко, поскольку она имеет прямое действие.

Провозглашенное нормой Конституции РФ право каждого на поиск, получение и передачу информации, по сути дела, является информационным правом гражданина, которое, в свою очередь, корреспондируется с обязанностями государства по обеспечению этих прав, также закрепленных в Конституции РФ.

При этом возрастание информационной обусловленности общества и государства неоднозначно сказывается на развитии содержания и реализации права граждан на информацию. С одной стороны, право граждан на информацию продолжает приращивать свое содержание, составляя предмет исследования в контексте иных конституционных прав граждан*(11). С другой стороны, данное право находится в плену определенной статичности регулирования отношений по поводу его реализации в современных условиях. Акцент здесь делается преимущественно на формах распространения информации, на хранении и использовании документированной информации, на информационных технологиях и защите информации, на защите прав и свобод человека и гражданина при обработке персональных данных, в том числе на защите прав на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну.

Как видим, конституционное право граждан на информацию носит многоаспектный характер. Вместе с тем обратим внимание на содержание права на доступ к информации.

Следует отметить, что провозглашенные государством права и свободы всегда означают для лиц правовую возможность поступать определенным образом. Национальным законодательством за человеком и гражданином признаются правовые возможности, которые относятся не только к поведению самого человека, но и к его взаимоотношению с другими гражданами, с государством, общественными организациями. Эти возможности, различные по характеру и направленности, являются субъективными правами граждан*(12). Отсюда "возможность" есть тот исходный конструктивный элемент, который дает первоначальное представление о правах и свободах человека и гражданина. Обычно под возможностью понимается то, что при наличии определенных условий может стать реальностью, превратиться в действительность. Это свойство возможности в полной мере присуще всем записанным в Конституции и законах правам и свободам личности, включая право на доступ к информации. При таком истолковании возможности в первую очередь подчеркивается ее способность, обеспеченная наличными условиями, стать действительностью.

Не менее важным для анализа понятия прав и свобод личности является другое существенное свойство возможности. Чтобы стать реальностью, превратиться в действительность, возможность должна осуществляться в активной, целенаправленной деятельности человека*(13).

Таким образом, возможность свободно избирать вариант поведения, его вид и меру - главный элемент всякого юридического права и юридической свободы. Это свойство возможности лежит в основе содержания прав и свобод человека.

Предложенная С.Н. Братусем в конце 40-х годов такая формулировка стала в своей основе традиционной. Впоследствии в науке неоднократно делались попытки расширить указанное определение за счет включения в его содержание конкретных видов правомочий его обладателя. Получила поддержку трехчленная структура субъективного права, элементами которой названы: 1) возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия (активное поведение); 2) возможность требовать корреспондирующего поведения от других лиц (исполнение обязанности или, напротив, соблюдение запрета); 3) возможность прибегнуть в необходимых случаях к содействию компетентных органов (к государственному принуждению против обязанной стороны)*(14).

Анализируя структуру субъективного права, Н.И. Матузов приходит к выводу о необходимости дополнить указанную концепцию четвертым существенным правомочием, заключающимся в возможности пользоваться определенным социальным благом, т.е. возможности удовлетворять свои материальные и духовные потребности*(15).

Содержание субъективного права и его структура включают в себя четыре возможности: а) возможность определенного поведения самого управомоченного; б) возможность требовать соответствующего поведения от других лиц; в) возможность защиты; г) возможность пользоваться определенным социальным благом*(16).

Таким образом, Н.И. Матузов указывает, что субъективное право может выступать как право-поведение, право-требование, право-пользование, право-притязание, что в единстве составляет содержание и структуру субъективного права.

Структурный анализ содержания субъективного права необходимо дополнить функциональным анализом, что позволит выявить место и роль каждого правомочия в действии данного права на уровне его социально-юридических свойств.

По мнению Л.А. Пустобаевой, "главное в субъективном праве - возможность осуществлять собственные положительные действия, т.е. возможность управомоченного самостоятельно избирать пути и способы, проявлять инициативу и при помощи собственных активных действий достигать желаемой цели, удовлетворять свои интересы, потребности, пользоваться социальными благами"*(17).

При этом структура субъективного права детерминирована структурой общественного отношения, направленного на удовлетворение интереса управомоченного лица. Это отношение изначально внутренне разделено на действия одной и действия другой стороны. Соответственно каждая из сторон может реализовать только ту часть совокупной деятельности, необходимой для удовлетворения интереса, которая воплощается в ее собственных действиях. Отсюда вытекает, что субъективное право, обеспечивающее удовлетворение интереса, удобно представлять в виде совокупности нескольких элементов или правомочий*(18). "Субъективное право, опираясь на интерес, само интересом не является, хотя утеря социально значимого интереса и может привести к тому, что субъективное право утратит свое значение и свою ценность"*(19). Как справедливо замечал Н.И. Матузов, субъективное право всегда заключает в себе единство личных и общественных интересов, в основе которого лежит единство между личностью и обществом, государством и гражданином*(20).

Определение категории "возможность" в качестве центрального, главного неслучайно. Именно в ней сконцентрировано глубинное содержание субъективного права как меры социальной свободы личности, средства не только пользования, но и участия в создании социальных благ, средства достижения всестороннего и гармоничного ее развития*(21).

Субъективное право, пишет Д.А. Малый, - сама возможность вести себя определенным образом. Указание же на определенный вид и меру поведения - характеристика данной возможности, содержание, но не суть субъективного права. Это возможность индивида реализовать себя в определенном поведении*(22). Субъективное право представляют в виде единства юридического и социального начал. Объективным моментом здесь является социальное начало - непосредственное выражение материальных отношений, юридическое же начало - субъективный момент, связанный с государственным признанием*(23). Рассуждая о сущности субъективного права, В.А. Федосенко поддерживает мысль о том, что оно является средством удовлетворения интересов и потребностей субъектов и распределения социальных благ. Важнейшая его особенность - самостоятельность и свобода надлежащих действий субъекта права*(24).

Об этом пишет и Н.В. Ушанова. "...Субъективное право выступает как возможность определенного поведения самого управомоченного лица. Она означает, что субъект может в рамках предоставленного ему права вести себя определенным образом, самостоятельно избирать законные средства, пути и способы достижения целей, удовлетворять свои интересы и потребности, выбирать форму защиты"*(25). При этом автор предлагает различать субъективное право как таковое и его реализацию. Соотношение между возможным поведением, образующим содержание субъективного права, и поведением, означающим его фактическое осуществление, представляет собой соотношение возможности и действительности.

Следует отметить, что современные исследователи по-разному определяют право на доступ к информации (и право на информацию в целом), включая в его содержание право на получение информации и право на ее распространение*(26), право на защиту информации*(27), право на тайну*(28).

Интересным является подход В.Н. Монахова, по мнению которого информационные права граждан образуют две основные группы правомочий: 1) общее право гражданина на получение и использование информации, необходимой для его полезной не противоречащей закону деятельности; 2) общее право гражданина на охрану информации о своей жизнедеятельности - как в общественной, так и в личной жизни. При этом первую группу правомочий он объединяет общим названием "право на информацию", а вторую - "право на охрану информации"*(29).

Считаем такую позицию не совсем верной. В данном случае автор явно сужает содержание исследуемого права, так как право на информацию он связывает с "необходимой для него полезной и не противоречащей закону деятельностью".

У личности существует необходимость в доступе к различного рода информации (экологической, служебной, медицинской и т.д.), и не всегда такая информация связана с деятельностью данного индивида. Такой вывод очевиден и прямо вытекает из содержания Конституции РФ. Так, например, статья 41 предусматривает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность согласно федеральному закону (ч. 3).

По сути, законодатель гарантирует на конституционном уровне право на доступ к информации "о медицинской помощи и состоянии здоровья"*(30).

Наличие такой нормы на конституционном уровне защищает граждан от распространения заведомо ложной информации о состоянии окружающей среды, об эпидемиях, катастрофах, рациональных нормах питания*(31), о санитарно-эпидемиологическом состоянии района проживания, когда должностные лица за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, а также за сокрытие фактов, создающих угрозу жизни и здоровью человека, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации*(32).

Более того, сокрытие фактов такого рода влечет за собой уголовную, административную, гражданско-правовую и иные виды ответственности.

Гражданин имеет право на регулярное получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, рациональных нормах питания, о продукции, работах, услугах, об их соответствии санитарным нормам и правилам, о других факторах. Эта информация предоставляется органами государственной власти и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями через средства массовой информации или непосредственно гражданам.

Приказом Минздрава России от 2 декабря 1999 г. N 429 "О порядке предоставления информации" с 1 января 2000 г. введены в действие Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг и Порядок организации деятельности пресс-службы Центра Госсанэпиднадзора в субъекте Федерации и на транспорте (водном и воздушном)*(33).

Данный акт регулирует формы предоставления органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации информационных услуг пользователям (потребителям) независимо от их организационно-правовой формы. При этом к информационным услугам в области Госсанэпидслужбы относятся справочная информация общего назначения, полученная и обработанная в установленном порядке, и специализированная информация. Информация общего назначения о санитарно-эпидемиологической обстановке и деятельности Госсанэпидслужбы предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Федерации, другим органам и организациям, которым в соответствии с действующим российским законодательством предоставлено право запрашивать и получать информацию, бесплатно.

Гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их организационно-правовой формы информация общего назначения о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предоставляется бесплатно по следующим разделам деятельности:

- о действующих нормативных правовых актах в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

- о заболеваемости населения, о результатах выполняемых в рамках Госсанэпиднадзора лабораторных и инструментальных исследованиях объектов среды обитания в объеме, предусмотренном официально утвержденными формами статистического наблюдения.

В соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.

Учитывая то обстоятельство, что экологическая информация включает в себя различного рода сведения и ее значение для человека, федеральный законодатель предусмотрел дополнительные гарантии, позволяющие обладателю этого права возможность получения такого рода информации*(34).

Согласно Федеральному закону от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", не может быть ограничен доступ к информации о состоянии окружающей среды.

Такие гарантии предусмотрены и в ряде других законов, и объясняется это тем, что информационные права граждан находятся в тесной взаимосвязи с экологическими и, более того, способствуют реализации экологических прав.

Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод, что в экологической сфере граждане наделены специальными информационными правами.

Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(35) граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.

Согласно ст. 9 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты, обязаны своевременно информировать в установленном порядке население об аварии на опасном производственном объекте, а также разрабатывать декларацию промышленной безопасности, если объект отнесен к перечню, установленному Законом*(36).

Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения"*(37) устанавливает право граждан и общественных объединений на получение объективной информации от организации, осуществляющей деятельность с использованием источников ионизирующего излучения, в пределах выполняемых ею функций о радиационной обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению радиационной безопасности.

В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"*(38) граждане РФ имеют право быть информированными о риске, которому они могут подвергнуться в определенных местах пребывания на территории страны, и о мерах необходимой безопасности.

Вместе с тем, по мнению Г.А. Мисник, в силу того что законодательством предусматриваются случаи ограничения доступа к экологической информации, последняя имеет комплексный характер и включает в себя как открытую информацию (публичного характера), так и конфиденциальную информацию (выступающую объектом частноправовых отношений). Следовательно, правовой режим экологической информации следует признать дифференцированным, что предполагает выделение в составе такой информации сведений, являющихся объектом гражданских прав, и сведений, выступающих объектом публичных правоотношений*(39).

При этом следует обратить внимание на следующую особенность. Если право обладателя конфиденциальной информации является абсолютным, то право на доступ к экологической информации имеет относительный характер, что предполагает возникновение права на получение и использование этой информации исключительно на договорной основе. Предметом такого обязательства выступает не сама информация, а действия обязанной стороны по предоставлению информации в пользование. С момента предоставления экологической информации пользователю последний наделяется правом и несет обязанности надлежащего использования такой информации в соответствии с условиями договора. В целях обеспечения имущественных интересов собственников такой информации в законодательстве следует установить исчерпывающий перечень видов документированной информации, имеющей общедоступный режим.

Изложенное позволяет подтвердить вывод о необходимости широкого понимания содержания права на доступ к информации.

Анализ содержания ч. 4 ст. 29 и ч. 2 ст. 24 Конституции РФ позволяет выделить следующие правомочия:

- право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом;

- возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы индивида, если иное не предусмотрено законом.

Федеральный закон от 27 июля 2006 г. "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"*(40) в ст. 8 доступ к информации определяет как совокупность двух правомочий - поиска и получения информации.

Кроме названных, в Законе 2006 г. предусмотрено еще одно право (правомочие) - возможность распространения и предоставления информации. Под предоставлением информации понимаются действия, направленные на ее получение определенным кругом лиц или на передачу такому же кругу лиц, а под распространением - действия, направленные на получение информации неопределенным кругом лиц и на ее передачу такому же кругу лиц (ч. 8 и 9 ст. 2 Закона 2006 г.). Более понятными эти определения становятся при ознакомлении со ст. 10 Закона, из которой, в частности, следует, что предоставление информации осуществляется только во исполнение соглашения сторон (ч. 4), в иных случаях информация распространяется. К сожалению, Закон 2006 г. не устанавливает даже основ правового регулирования договоров, направленных на предоставление информации, в том числе конфиденциальной, хотя на практике их заключение достаточно распространено. В связи с этим в такого рода договорах важно как можно более подробно прописывать условия предоставления и использования информации.

Распространение информации осуществляется, по общему правилу, свободно, за отдельными исключениями, которые между тем прописаны в Законе 2006 г. крайне нечетко, что не может позитивно сказываться на практике его применения. Если же оценить ситуацию в целом, то нельзя не заметить, что различные нормы об информации "рассредоточены" по всему законодательному массиву без какой-либо видимой системы. В частности, не разграничены публичные и частноправовые отношения в информационной сфере; серьезный "разлад" наблюдается даже в наименовании видов конфиденциальной информации*(41).

Более подробно правомочия пользователя информации изложены в ст. 8 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления"*(42):

1) получать достоверную информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

2) отказаться от получения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

3) не обосновывать необходимость получения запрашиваемой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, доступ к которой не ограничен;

4) обжаловать в установленном законом порядке акты и/или действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

5) требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Базовым законом, гарантирующим доступ граждан к информации о деятельности органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, является Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Так, часть 1 ст. 1 данного закона "регулирует отношения, возникающие при осуществлении права на поиск, получение, передачу, производство и распространение информации". Это положение закрепляет право на информацию и выступает правовой основой права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 13 января 1995 г. N 7-ФЗ "О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации" касается вопросов обеспечения распространения в государственных СМИ некоторого обязательного минимума информации в основном о текущей работе высших органов власти страны, а также непосредственного доступа к информации - посещения заседаний органов власти*(43). Федеральный закон от 22 октября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации"*(44), и Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ "О библиотечном деле"*(45) устанавливают некоторые правовые гарантии граждан по получению информации из открытых архивов, в состав которых входит также официальная информация о деятельности органов власти.

Базовым законом, регламентирующим доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, является Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления".

Позитивно оценивая факт его принятия в целом, вместе с тем отметим, что, по нашему мнению, данный закон содержит ряд спорных моментов, которые могут негативно повлиять на процесс реализации права на доступ к информации.

Так, согласно ст. 1 указанного закона информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.

При этом к государственным органам Закон в п. 2 ст. 1 относит органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Федерации и иные государственные органы, образуемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Федерации. Иными словами, законодатель понятием "государственный орган" охватывает органы государственной власти, представляющие все три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Однако в этой же статье можно обнаружить противоречие принципу разделения властей при указании на принадлежность к государственным органам иных государственных органов, очевидно не входящих в триаду разделения власти в России*(46).

Получается, что понятие "государственный орган" шире, нежели понятие "орган государственной власти". Об этом также свидетельствует позиция Верховного Суда РФ, изложенная в постановлении его Пленума от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих"*(47). В нем, в частности, говорится о возможности оспаривания по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ*(48) решений, действий (бездействия) лиц, выступающих от имени федеральных органов государственной власти, а также иных федеральных государственных органов.

В свете изложенного интерес вызывает следующая законодательная конструкция: "организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления". Что понимается под подведомственными организациями? А самое главное, какие именно организации являются таковыми и выступают одновременно государственными органами?

На наш взгляд, следует согласиться с мнением И.Ю. Маньковского о том, что "понятие государственного органа является родовым по отношению к понятию органа государственной власти"*(49).

Напомним, что в юридической литературе среди признаков, характеризующих государственные органы, выделяют:

- наличие государственно-властных полномочий;

- наличие правомочий и возможность выступать в пределах своей компетенции от имени государства;

- функционирование в условиях сочетания строгой нормативной деятельности в формально-процедурном отношении с широкой возможностью принятия волевых решений;

- непосредственная работа по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства*(50).

Аналогичную позицию высказывают и конституционалисты. Так, С.А. Авакьян и Н.А. Богданова следующим образом определяют понятие государственного органа: это составная и в то же время относительно обособленная, самостоятельная часть государственного аппарата, которая участвует в осуществлении функций государства и действует от его имени и по его поручению, обладает государственно-властными полномочиями, имеет соответствующую компетенцию и структуру, применяет присущие ей организационно-правовые формы деятельности*(51).

Следовательно, подведомственные организации, упоминаемые в Федеральном законе "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", не подпадают под общепринятое определение государственных органов.

Более того, такая формулировка противоречит ч. 2 ст. 6 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", согласно которой от имени Российской Федерации, субъекта Федерации, муниципального образования правомочия обладателя информации осуществляются, соответственно, государственными органами и органами местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных соответствующими нормативными правовыми актами.

Думается, что в данном случае законодатель имел в виду именно государственные органы в классическом их понимании.

Сказанное позволяет сделать вывод о необходимости конкретизации термина "подведомственные организации", используемого законодателем в п. 1 ст. 1 Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", путем уточнения организаций, подпадающих по данный термин.

Важную роль в обеспечении права граждан на доступ к информации о деятельности органов государственной власти играет Федеральная целевая программа "Электронная Россия (2002-2010 годы)", утвержденная постановлением Правительства РФ от 28 января 2002 г. N 65*(52).

Как справедливо отмечает Е.А. Поварова, предоставление информации означает необходимость разработать понятие о режиме информации - общем и специальном*(53). Для этого следует принять специальные меры, направленные на установление и поддержание режимных правил, системы контроля и надзора за выполнением режимных требований, установление ответственности за нарушение специального режима.

Во исполнение постановления Правительства РФ от 18 мая 2006 г. N 298 "О создании системы мониторинга использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти", в целях повышения эффективности управления процессом использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, обеспечения контроля эффективности выполнения государственных программ и проектов, а также проведения анализа текущих и перспективных потребностей в информационных технологиях и формирования предложений по корректировке государственной политики в сфере информационных технологий Мининформсвязи России был издан приказ от 19 марта 2007 г. N 36 "Об утверждении Перечня представляемых сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти и Порядка представления их в электронном виде"*(54).

Названным приказом были утверждены Перечень сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти и Порядок представления сведений об использовании информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти в электронном виде.

Таким образом, согласно вышеприведенным нормативным правовым актам, каждый федеральный орган исполнительной власти обязан создать официальный сайт в Интернете, чтобы своевременно и регулярно размещать сведения о своей деятельности. Отсутствие у такого органа официального сайта должно рассматриваться как существенное препятствие на пути реализации права граждан на доступ к информации о деятельности этого органа и может быть обжаловано в судебном порядке.

В целом можно констатировать, что доступ к информации обеспечивается реализацией соответствующих механизмов, к числу которых могут быть отнесены*(55):

- структурирование открытой информации по уровням доступа - подлежащей обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставлению по запросу каждого гражданина, обязательному предоставлению по запросу отдельных категорий граждан;

- структурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информацию (например, государственная система научно-технической информации, Положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 24 июля 1997 г. N 950*(56));

- установление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен законом;

- публикация в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов);

- создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах, с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информации;

- порядок предоставления информации, предусматривающей сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос*(57);

- установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации, - в соответствии с нормой Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ*(58) (п. 2 ст. 779) предоставление информации отнесено к обязательствам о возмездном оказании услуг.

По итогам исследования следует сказать, что обеспечение на доступ к информации права достигается преимущественно организационными и правовыми средствами, строгим и неукоснительным соблюдением законов.

Основным гарантом права на доступ к информации должно выступать Российское государство, посредством принятия правовых и организационных мер по предоставлению информационных услуг. При этом государство должно исходить из "принципа безусловного правового равенства всех участников процесса информационного взаимодействия вне зависимости от их политического, социального и экономического статуса. Информация должна быть открыта для всех и предоставляться постоянно с гарантией достоверности и полноты"*(59).

Особое значение исследуемого права объясняется рядом причин. Во-первых, оно закреплено в качестве конституционного. Во-вторых, право на доступ к информации является неотъемлемым и неотчуждаемым. В-третьих, оно затрагивает основные сферы жизнедеятельности личности. В-четвертых, данное право носит как индивидуальный, так и коллективный характер; иными словами, принадлежит как каждому человеку, независимо от его принадлежности к государству, политических взглядов и социальных возможностей, так и коллективу граждан, населению, народу. В-пятых, реализация права на доступ к информации осуществляется не только нормами конституционного права, но и непосредственно через нормы отраслевого законодательства (административного, градостроительного, экологического права и др.).

Право на доступ к информации как субъективное право может выступать как:

1) право-поведение (наличие у субъекта возможности совершения собственных положительных действий по поиску необходимой информации);

2) право-требование (наличие у субъекта возможности требовать совершения определенных действий со стороны других лиц по предоставлению запрашиваемой информации);

3) право-пользование (возможность пользоваться определенным социальным благом - информацией);

4) право-притязание (право обращаться к компетентным органам и привести в действие механизм принуждения, если нарушено право на доступ к информации). Законодательно данное правомочие выражается в следующем:

- обжаловать в установленном порядке акты и/или действия (бездействие) государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц, нарушающие право на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и установленный порядок его реализации;

- требовать в установленном законом порядке возмещения вреда, причиненного нарушением права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

С.Н. Братановский,

Поволжский институт управления

им. П.А. Столыпина (г. Саратов),

доктор юридических наук, профессор,

С.Ю. Лапин,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 4, апрель 2013 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Доктрина информационной безопасности Российской Федерации (утв. Президентом РФ 9 сентября 2000 г. N Пр-1895) // Рос. газета. 2000. 28 сентября.

*(2) См.: Национальный доклад о доступе к информации о деятельности органов власти в Российской Федерации // www.svobodainfo.org.

*(3) См. там же.

*(4) См.: Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации. Утв. Президентом РФ 7 февраля 2008 г. N Пр-212 // Рос. газета. 2008. 16 февраля.

*(5) См.: Тиновицкая И.Д. Право на информацию и механизм его реализации // Законодательные проблемы информатизации общества: Труды ВНИИСЗ. М., 1992. Тр. 52. С. 29-41.

*(6) См.: Монахов В.Н. Государственно-правовые вопросы информационного обслуживания граждан в СССР: конституционный аспект: Дисс. ... к.ю.н. М., 1983; Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право: Учебник / Под ред. Б.Н. Топорнина. СПб, 2001. С. 219-220; Терещенко Л.К. Разработка проекта Закона РФ "Об охране прав граждан в условиях информатизации" // Научно-техническая информация. Сер. 1. Организация и методика информ. работы. М., 1993. N 7. С. 18-20.

*(7) См.: Шевердяев С. Право на доступ к информации в России: проблемы теории и законодательства // Институт проблем информационного права. Серия "Журналистика и право". Вып. 35; Парахина О.В., Поляк Ю.Е. Конституционное право на доступ к информации и проблемы его реализации (http://coNfifap.crip.ru/spb2004/russiaN/org_403.html).

*(8) См.: Федосеева Н.Н. Право граждан на доступ к информации в Российской Федерации // Гражданское право. 2007. N 3. С. 6-11.

*(9) См.: Павлов И.Ю. Правовое обеспечение доступа к официальной информации: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2008. С. 8.

*(10) См.: Помазуев А.Е. Административные процедуры доступа граждан к публичной информации: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2007. С. 15.

*(11) См.: Архипов В.В. О праве граждан на получение информации при устном обращении в органы власти // Адвокат. 2004. N 7; Мисник Г.А. Право на доступ к экологической информации // Журнал рос. права. 2007. N 2; Попов А.А. Экологическая информация: правовое регулирование доступа и предоставления // Законодательство и экономика. 2005. N 6; Трубецков А.Д. Вопросы информации о риске и медицинское право // Медицинское право. 2005. N 4.

*(12) См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 82.

*(13) См.: Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 158.

*(14) См.: Братусь С.Н. О понимании советского права (круглый стол) // Сов. государство и право. 1979. N 7. С. 56. См. об этом также: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. М., 1955. С. 109; Ловцов Д.А. Информационные правоотношения: особенности и продуктивная классификация // Информационное право. 2009. N 1. С. 3-6.

*(15) См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. Саратов, 1972. С. 38; он же. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 84-89.

*(16) См.: Матузов Н.И. О категориях "субъективное право" и "юридическая обязанность" в свете современного правового развития // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д; Саратов, 1995. С. 30; Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2003. С. 524; Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. С. 84.

*(17) Пустобаева Л.А. О понятии субъективного права // Правоведение. 1984. N 3. С. 49.

*(18) См.: Трофименко А.В. К вопросу о соотношении общетеоретической модели субъективного права и цивилистической модели права собственности // Государство и право. 2003. N 2. С. 114-118.

*(19) Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 20-21.

*(20) См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. С. 218.

*(21) Об этом см.: Волкова И.С. О понятии притязания в структуре субъективного права // Общество и право. 2008. N 3. С. 27-31.

*(22) См.: Малый Д.А. К вопросу о сущности субъективного права // Актуальные проблемы правовой науки: Межвуз. Сб. науч. тр. Вып. 2. Архангельск, 2002. С. 29-34.

*(23) См.: Сивкова Л.А. Субъективное право (Общетеоретические вопросы): Автореф. дисс. ... к.ю.н. Л., 1986. С. 4-5.

*(24) См.: Федосенко В.А. Проблематика субъективных прав и юридических обязанностей в сфере публичных правоотношений // Военно-юридический журнал. 2007. N 12. С. 16-19.

*(25) Ушанова Н.В. Возможность и действительность в российской правовой системе: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Саратов, 2009. С. 22.

*(26) См.: Дозорцев В.А. Информация как объект исключительного права // Дело и право. М., 1996. N 4. С. 27-38.

*(27) См.: Сергиенко Л.А., Тиновицкая И.Д. Субъективные права в информационной сфере // Проблемы информатизации. М., 2000. Вып. 3. С. 23-28.

*(28) См.: Михайлов В. Право на информацию // Закон. 1999. N 10. С. 36-43.

*(29) См.: Монахов В.Н. Информационные права граждан: доступ и ограничения // Правозащитник. М., 1998. N 1. С. 16.

*(30) См.: Иоаниди Е.А., Ягодина А.Ю., Булавинов Е.А. Инфекционная безопасность и права пациентов // Медицинское право. 2009. N 2. С. 5-9.

*(31) См.: Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 150.

*(32) См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(33) См.: Приказ Минздрава России от 2 декабря 1999 г. N 429 "О порядке предоставления информации" (вместе с Порядком предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, Порядком организации деятельности пресс-службы Центра Госсанэпиднадзора) // Здравоохранение. 2000. N 4.

*(34) Об этом подробно см.: Белокрылова Е.А. Информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия // Журнал рос. права. 2009. N 4; Велиева Д.С. Экологическая информация: проблемы дефиниции и дифференциации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 18; Выпханова Г.В. Правовая категория "экологическая информация": дискуссионные вопросы // Экологическое право. 2008. N 3; Мисник Г.А. Указ. изд. Кутузов В.И., Попов А.А. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию // Журнал рос. права. 2002. N 8.

*(35) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 2. Ст. 133.

*(36) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 30. Ст. 3588.

*(37) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 3. Ст. 141.

*(38) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648.

*(39) Об этом подробно см.: Мисник Г.А. Право на доступ к экологической информации // Журнал российского права. 2007. N 2. С. 83-92.

*(40) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 31 (ч. 1). Ст. 3448.

*(41) См.: Хохлов Е. Комментарий к новому Закону об информации // Корпоративный юрист. 2007. N 1. С. 5.

*(42) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 7. Ст. 776.

*(43) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 3. Ст. 170.

*(44) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 43. Ст. 4169.

*(45) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 1. Ст. 2.

*(46) См.: Бандорина Н. Участие органов государственной власти (государственных органов) в гражданском судопроизводстве в контексте конституционного принципа разделения властей // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 6. С. 108.

*(47) См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. N 4.

*(48) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532.

*(49) Маньковский И.Ю. Территориальные органы федеральной исполнительной власти Российской Федерации: Автореф. дисс. ... к.ю.н. Тюмень, 2005. С. 13.

*(50) См.: Государственное управление: основы теории и организации / Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 47.

*(51) См.: Авакьян С.А., Богданова Н.А. Конституционное законодательство субъектов РФ. М., 1999. С. 234.

*(52) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 5. Ст. 531.

*(53) См.: Поварова Е.А. Проблемы управления информацией в государственных органах исполнительной власти // Информационное право. 2008. N 2.

*(54) См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2007. N 20.

*(55) См.: Аксенов С.Г. Организационно-правовые основы обеспечения информационной безопасности органов государственной власти // Безопасность бизнеса. 2008. N 3. С. 3-5.

*(56) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 31. Ст. 3696.

*(57) См., например: Приказ Минфина России от 7 ноября 2005 г. N 133н "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Министерства финансов Российской Федерации" // Бюллетень Минюста России. 2006. N 1; Приказ ФМС России от 8 июня 2009 г. N 138 "Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению обращений граждан" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 36; Приказ Минздрава России от 2 декабря 1999 г. N 429 "О порядке предоставления информации" // Здравоохранение. 2000. N 4.

*(58) См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410.

*(59) Хургин В.М. О праве граждан на доступ к информации // Научные и технические библиотеки. 2004. N 5. С. 5-14.