Выбор способа закупки товаров, работ и услуг по Закону N 44-ФЗ (Т. Шадрина, журнал "Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2015 г.)

Выбор способа закупки товаров, работ и услуг по Закону N 44-ФЗ

Т. Шадрина,

эксперт журнала "Учреждения физической культуры и спорта:

бухгалтерский учет и налогообложение"

Журнал "Учреждения физической культуры и спорта: бухгалтерский учет и налогообложение", N 10, октябрь 2015 г.

Согласно ст. 7.29 КоАП РФ спортивное учреждение может быть привлечено к административной ответственности за неправильный выбор способа осуществления закупки товаров, работ и услуг для обеспечения деятельности учреждения. Чтобы исключить появление ошибок в этом вопросе, рассмотрим, какие способы закупок, нам предлагает Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), какой способ предпочтителен для того или иного товара, работы или услуги и какая ответственность предусмотрена за неправильный выбор.

Вместо предисловия

Законом N 44-ФЗ установлено достаточно большое количество способов закупки товаров, работ и услуг государственными и муниципальными учреждениями. Все эти способы можно поделить на две группы: конкурентные процедуры и закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Согласно ч. 2 ст. 24 Закона N 44-ФЗ конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются:

- конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс);

- аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион);

- запрос котировок;

- запрос предложений.

   /---------------------------------------------------------\

   |                    Способы закупок                      |

   \---------------------------------------------------------/

   /---------------------------------\           /----------------------------------\

/--|     Конкурентные способы        |           |Закупка у единственного поставщика|

|  \---------------------------------/           \----------------------------------/

|      |          |           |    \--------------------\

|                                                    

|  /-------\  /-------\  /-----------------\  /-------------------\

|  |Аукцион|  |Конкурс|  |Запрос котировок |  |Запрос предложений |

|  \-------/  \-------/  \-----------------/  \-------------------/

|      |        |  | \---------------------------------------\

|      |        |  \---------------------\                   |

|      |        \---------\              |                   |

|                                                         

|  /-------------------\/---------\/---------------------\/-----------\

|  |       Аукцион     ||Открытый ||       Конкурс с     ||Двухэтапный|

|  |в электронной форме|| конкурс ||ограниченным участием||  конкурс  |

|  \-------------------/\---------/\---------------------/\-----------/

|  /--------------------------------------------------------------------------------\

\-|Закрытые  способы  (закрытый  аукцион,  закрытый   конкурс,  закрытый  конкурс с|

   |ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс)                            |

   \--------------------------------------------------------------------------------/

Теперь кратко рассмотрим эти процедуры - сначала открытые, а потом закрытые.

Открытые процедуры

Открытый конкурс

В силу ч. 1 ст. 48 Закона N 44-ФЗ открытым конкурсом считается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Любое учреждение во всех случаях осуществляет закупку путем проведения открытого конкурса, за исключением случаев, предусмотренных ст. 56, 57, 59, 72, 83, 84 и 93 Закона N 44-ФЗ.

К сведению. Под конкурсом понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта (ч. 3 ст. 24 Закона N 44-ФЗ).

Победителем конкурса считается участник, который предложил лучшие условия исполнения контракта на основе критериев, указанных в конкурсной документации, и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (ч. 8 ст. 53 Закона N 44-ФЗ).

Конкурс с ограниченным участием

Главное отличие конкурса с ограниченным участием от открытого - проведение предквалификационного отбора участников.

Данный способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) согласно ч. 2 ст. 56 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан использовать, если необходимо закупить:

1. Товары, работы и услуги, выполнить которые по причине их технической или технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации*(1).

2. Работы:

- по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ;

- по реставрации музейных предметов и музейных коллекций, документов Архивного фонда РФ, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов;

- связанные с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.

К сведению. К участникам конкурса с ограниченным участием, помимо единых требований, предъявляются дополнительные.

Отметим, что ч. 2.1 ст. 56 Закона N 44-ФЗ заказчику позволено закупить названные работы с учетом требований рассматриваемого закона путем проведения электронного или закрытого аукциона, запроса котировок или запроса предложений, либо у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). При этом к участникам таких закупок не применяются дополнительные требования, установленные в соответствии с ч. 2 ст. 31 Закона N 44-ФЗ в отношении участников закупок, которые осуществляются только путем проведения конкурса с ограниченным участием.

Двухэтапный конкурс

Статьей 57 Закона N 44-ФЗ определены особенности проведения такого конкурса.

Заказчик вправе провести двухэтапный конкурс при одновременном соблюдении следующих условий:

- конкурс осуществляется для заключения контракта на проведение научных исследований, проектных работ (в том числе архитектурно-строительного проектирования), экспериментов, изысканий, на поставку инновационной и высокотехнологичной продукции, энергосервисного контракта, а также в целях создания произведения литературы или искусства, исполнения (как результата интеллектуальной деятельности);

- для уточнения характеристик объекта закупки необходимо провести его обсуждение с участниками закупки.

Победителем двухэтапного конкурса признается участник, принявший участие в проведении обоих этапов конкурса (в том числе прошедший предквалификационный отбор на первом этапе в случае установления дополнительных требований к участникам) и предложивший лучшие условия исполнения контракта по результатам второго этапа.

При проведении двухэтапного конкурса применяются положения, касающиеся открытого конкурса, с некоторыми особенностями, установленными ст. 57 Закона N 44-ФЗ.

Электронный аукцион

Данный способ закупки проводится на электронной площадке - в Интернете (ч. 4 ст. 59 Закона N 44-ФЗ). Заказчик обязан выбрать этот способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), если он закупает товары, работы или услуги, входящие в перечень, утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 31.10.2013 N 2019-р*(2) (далее - Перечень N 2019-р), или перечни, установленные высшим органом государственной власти субъекта РФ.

К сведению. Для закупки товаров (работ, услуг), включенных в названные перечни, заказчик вправе провести запрос котировок или запрос предложений либо закупку у единственного поставщика, но не конкурс.

Отметим, что заказчик может закупать посредством электронного аукциона товары, услуги и работы, не включенные в перечни (ч. 3 ст. 57 Закона N 44-ФЗ). Однако, если в соответствии с ч. 2 ст. 84 Закона N 44-ФЗ заказчик обязан применять закрытые способы закупки, электронный аукцион проводиться не может.

Заказчики, участники и оператор электронной площадки обмениваются электронными документами, которые подписываются электронной подписью.

Победителем аукциона признается участник, который предложил наиболее низкую цену контракта и заявка на участие в таком аукционе которого соответствует требованиям, установленным документацией о нем (ч. 10 ст. 69 Закона N 44-ФЗ).

Запрос котировок

На основании ч. 2 ст. 72 Закона N 44-ФЗ заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок при условии, что НМЦК не превышает 500 000 руб. При этом годовой объем закупок, осуществляемых таким путем, не должен превышать 10% совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более 100 000 000 руб.

К сведению. В силу п. 16 ст. 3 Закона N 44-ФЗ совокупным годовым объемом закупок (СГОЗ) является утвержденный на соответствующий финансовый год общий объем финансового обеспечения для осуществления заказчиком закупок согласно Закону N 44-ФЗ, в том числе для оплаты контрактов, заключенных до начала указанного финансового года и подлежащих оплате в течение него.

Отметим, что заказчик может осуществить закупки продовольствия, средств, необходимых для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, лекарственных средств, топлива, которые необходимы для нормального жизнеобеспечения граждан и отсутствие которых приведет к нарушению их нормального жизнеобеспечения, путем проведения запроса котировок, независимо от цены контракта в случаях, установленных ст. 76 Закона N 44-ФЗ.

Согласно ст. 72 Закона N 44-ФЗ победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта. Если низкая цена предложена несколькими участниками, победителем считается тот, заявка на участие в запросе котировок которого поступила ранее других заявок, в которых предложена аналогичная цена.

Запрос предложений

Согласно ч. 2 ст. 83 Закона N 44-ФЗ заказчик вправе осуществлять закупку путем проведения запроса предложений в случаях:

- заключения контракта на поставки спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки сборных команд РФ по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных сборных команд РФ в Олимпийских и Паралимпийских играх;

- заключения федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленными Правительством РФ правилами контракта с иностранной организацией на лечение гражданина РФ за пределами территории нашей страны;

- осуществления закупки товара, работы или услуги, являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком согласно ч. 9 ст. 95 Закона N 44-ФЗ (односторонний отказ). При этом, если до расторжения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) частично исполнил обязательства, предусмотренные контрактом, при заключении нового контракта на основании указанного пункта количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги должны быть уменьшены с учетом количества поставленного товара, объема выполненной работы или оказанной услуги по расторгаемому контракту, а его цена должна быть пропорционально снижена;

- осуществления закупок лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (индивидуальная непереносимость, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинских документах пациента и журнале врачебной комиссии. При этом объем закупаемых препаратов не должен превышать объем препаратов, необходимых пациенту в течение срока лечения. Кроме того, при осуществлении закупок предметом одного контракта не могут являться лекарственные препараты, необходимые для назначения двум и более пациентам;

- признания повторного конкурса, электронного аукциона несостоявшимися в соответствии с ч. 4 ст. 55 и ч. 4 ст. 71 Закона N 44-ФЗ;

- осуществления закупок изделий народных художественных промыслов признанного художественного достоинства, образцы которых зарегистрированы в порядке, установленном Приказом Минпромторга РФ от 01.12.2008 N 373;

- осуществления закупок услуг по защите интересов Российской Федерации в случае подачи физическими лицами и (или) юридическими лицами в судебные органы иностранных государств, международные суды и арбитражи исков к Российской Федерации при необходимости привлечения российских и (или) иностранных специалистов, экспертов и адвокатов к оказанию таких услуг.

Выигравшим является окончательное предложение, которое в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении запроса предложений, наилучшим образом согласуется с установленными заказчиком требованиями к товарам, работам, услугам. Если в нескольких окончательных предложениях содержатся одинаковые условия исполнения контракта, выигравшим признается предложение, которое поступило раньше (ч. 16 ст. 83 Закона N 44-ФЗ).

Закрытые процедуры

Нюансы закрытых процедур описаны в § 5 гл. 3 Закона N 44-ФЗ. Так, согласно ст. 84 Закона N 44-ФЗ закрытыми считаются способы, при которых информация о закупках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять участие в закрытых способах определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), документации о закупках ограниченному кругу лиц, способных осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются только в случаях:

- закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;

- закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что данные сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;

- заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ, на оказание услуг по страхованию, транспортировке, охране музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение и передаваемых заказчиками физическим или юридическим лицам либо принимаемых заказчиками от физических или юридических лиц во временное владение и пользование либо во временное пользование, в том числе в связи с проведением выставок на территории Российской Федерации и (или) территориях иностранных государств;

- закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.

Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Согласование осуществляется в порядке, установленном приложением 1 к Приказу Минэкономразвития РФ от 31.03.2015 N 189.

Закрытые способы осуществления закупок

/----------------\/---------------------\/--------------------\/----------------\

|Закрытый конкурс|| Закрытый конкурс  с ||Закрытый двухэтапный||Закрытый аукцион|

|                ||ограниченным участием||      конкурс       ||                |

\----------------/\---------------------/\--------------------/\----------------/

Закупка у единственного поставщика

Случаи, когда заказчик может провести такую закупку, установлены ст. 93 Закона N 44-ФЗ, и их более 40. Самыми распространенными из них являются:

- осуществление закупки на сумму, не превышающую 100 000 руб. Годовой объем этих закупок не должен превышать 2 000 000 руб. или 5% совокупного годового объема закупок заказчика (причем составлять не более 50 000 000 руб.);

- осуществление закупки государственным или муниципальным учреждением культуры, уставными целями деятельности которого являются сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, а также иным государственным или муниципальным учреждением, государственной или муниципальной образовательной организацией на сумму, не превышающую 400 000 руб.;

- оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, газоснабжению (за исключением услуг по реализации сжиженного газа), по подключению (присоединению) к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым в ценам (тарифам);

- осуществление закупки в случае признания несостоявшимися проведенных конкурентных процедур.

Типичные ошибки

Как видно из вышесказанного, практически у любого вида закупки есть какие-либо условия - где-то сумма закупки не должна превышать установленный лимит, где-то должны быть товары, работы и услуги определенного вида и т.д. Единственная относительно свободная процедура - открытый конкурс - является приоритетной. Чаще всего заказчики путают открытый конкурс и электронный аукцион: они выбирают именно конкурс, не учитывая требования к закупке с помощью аукциона товаров, работ и услуг, входящих в перечень, утвержденный Правительством РФ.

Например, заказчик объявил конкурс на право заключения государственного контракта на проведение ремонтно-реставрационных работ с НМЦК 129 999 000 руб. Общественная организация обратилась в ФАС с жалобой, что заказчик неверно выбрал способ определения поставщика. Комиссия ФАС рассмотрела жалобу и признала ее обоснованной. В Перечень N 2019-р включены строительные работы (код 45 по ОКПД), за исключением работ, входящих в группировку "Работы строительные", если НМЦК при осуществлении закупок для обеспечения государственных нужд превышает 150 000 000 руб., для обеспечения муниципальных нужд превышает 50 000 000 руб.

Следовательно, если НМЦК при закупке работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, не относящихся к особо опасным, технически сложным объектам, для обеспечения государственных нужд составляет менее 150 000 000 руб., заказчик проводит электронный аукцион.

Объект закупки предусматривает выполнение ремонтно-реставрационных работ, включенных в код 45 ОКПД Перечня N 2019-р, однако НМЦК контракта составляет менее 150 000 000 руб., а именно 129 999 000 руб. То есть заказчик неправомерно выбрал способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения закупки в форме открытого конкурса (Решение ФАС РФ от 22.01.2015 по делу N К-40-1/15).

В другом случае заказчик закупал лекарственные препараты и тоже не учел требования Перечня N 2019-р: объявил конкурс, тогда как должен был осуществить закупку с помощью электронного аукциона (Решение ФАС РФ от 20.04.2015 по делу N К-424/15).

Заказчики могут допускать и другие ошибки. Например, заказчик разместил извещение о проведении запроса котировок на оказание услуг по страхованию служебных автомобилей по ОСАГО. Однако ФАС указал, что такой способ закупки данных услуг выбран неправильно. В силу ч. 1 ст. 72 Закона N 44-ФЗ победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, а в случае с договорами ОСАГО такого быть не могло, поскольку сумма страховой премии является фиксированной, следовательно, заказчик должен был принять решение о проведении закупки в форме открытого конкурса (Постановление Брянского УФАС от 12.12.2014 по делу N 467).

Ответственность

Административная ответственность за принятие решения о способе определения поставщика (подрядчика, исполнителя) с нарушением требований Закона N 44-ФЗ установлена ст. 7.29 КоАП РФ в виде штрафа. Например, если заказчик выбрал иной способ закупки тогда, когда необходимо было провести открытый конкурс или аукцион, ему грозит 50 000 руб. штрафа (ч. 2). Если заказчик выбрал закрытый способ закупки или нарушил порядок согласования осуществления этой закупки, ему также грозит штраф в размере 50 000 руб. (ч. 2.1). В любом другом случае (за исключением оборонного заказа) при неправильном выборе способа осуществления закупки штраф предусмотрен в размере 30 000 руб. (ч. 1).

Например, Постановлением Ямало-Ненецкого УФАС от 22.07.2014 N 04-02/259-2014 заказчик был оштрафован за проведение закупки у единственного поставщика, при котором были заключены договоры на поставку одноименных товаров на сумму, превышающую предельный размер.

Подведем итог

В заключение дадим рекомендации, как следует поступить, чтобы не ошибиться в выборе способа закупки. Во-первых, проверьте объект закупки на наличие в соответствующих перечнях работ, товаров и услуг, которые необходимо закупать лишь определенным способом (например, в Перечне N 2019-р). Во-вторых, сравните НМЦК с предельными суммами для выбранного способа - если вы не укладываетесь в них, измените способ закупки. В-третьих, оцените срок удовлетворения потребности в закупке (допустим, если надо срочно закупить медикаменты, в некоторых случаях можно осуществить закупку у единственного поставщика).

Последнее, на что нужно обратить внимание (но не по важности) - критерии определения победителя. Так, ФАС в Предписании от 02.04.2015 по делу N К-303/15 указала на неправомерность выбора закупки путем проведения конкурса с ограниченным участием, поскольку установленный заказчиком порядок оценки не позволяет выявить лучшее предложение об условиях исполнения контракта в связи с отсутствием определенной зависимости между количеством присваиваемых баллов и представленными участниками закупки сведениями по обозначенному показателю.

Полагаем, что соблюдение этих простых правил позволит вам избежать претензий контролирующих органов и немалых штрафов.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Постановление Правительства РФ от 04.02.2015 N 99 "Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям".

*(2) "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)".