Взаимодействие подразделений аппарата региональной прокуратуры в ходе реализации нормотворческой функции (Е. Завражнов, журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.)

Взаимодействие подразделений аппарата региональной прокуратуры в ходе реализации нормотворческой функции

Е. Завражнов,

старший помощник прокурора Омской области

по взаимодействию с законодательными (представительными)

и исполнительными органами власти области,

органами местного самоуправления,

кандидат юридических наук

Журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.

Сегодня можно с уверенностью утверждать, что эффективное совершенствование правовой системы Российской Федерации, обеспечение единства правового пространства невозможно без активного участия органов прокуратуры в нормотворческой деятельности.

Прокуроры активно участвуют в правовой регламентации общественных отношений путём разработки проектов нормативных актов, направления соответствующих модельных актов и информаций; осуществляют совершенствование действующих правовых норм путём подготовки замечаний и предложений к проектам нормативных актов, разработанных органами власти.

Эффективное решение задач, которые ставятся Генеральной прокуратурой РФ, по обеспечению активного участия прокуроров субъектов Федерации в нормотворческой деятельности невозможно без слаженного взаимодействия подразделений аппаратов прокуратур по осуществлению деятельности в указанной сфере.

В прокуратуре Омской области во исполнение требований отраслевых приказов Генерального прокурора РФ алгоритм осуществления надзорной деятельности в правотворческой сфере закреплён в приказе прокурора Омской области от 13 марта 2013 г. N 20 "О правотворческой и законопроектной деятельности прокуратуры, взаимодействии с органами государственной власти и местного самоуправления Омской области", которым утверждено Положение об организации правотворческой и законопроектной деятельности прокуратуры Омской области (далее - Положение).

Согласно Положению законопроектная деятельность прокуратуры области возложена непосредственно на старшего помощника прокурора области по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами власти области, органами местного самоуправления (далее - старший помощник). При этом изучение состояния правоприменительной практики и выявление потребностей в совершенствовании законодательства осуществляются старшим помощником во взаимодействии со структурными подразделениями прокуратуры области при участии горрайпрокуроров. На старшего помощника возложены обязанности по координации их деятельности. Эта работа заключается в совместном изучении проектов нормативных правовых актов органов власти; подготовке на них заключений и замечаний; выявлении пробелов и потребностей в правовом регулировании; обмене информацией как о правовых пробелах, так и о выявленных противоречиях федеральному законодательству. С учётом значительного числа действующих в области региональных правовых актов (более пяти тысяч) такая совместная организация работы представляется оптимальной.

Одним из важнейших векторов деятельности, направленных на реализацию нормотворческой функции прокуратуры, является мониторинг федерального и регионального законодательства. Посредством мониторинга выявляются случаи несоответствия региональных норм федеральному законодательству, факты несвоевременного принятия необходимых нормативных актов.

В прокуратуре Омской области отраслевым приказом прокурора области, а также указанием прокурора области от 30 января 2013 г. N 2у/7 "О мерах по повышению эффективности прокурорского надзора при проведении мониторинга нормативных правовых актов" определены конкретные мероприятия, направленные на повышение результативности мониторинга.

Старший помощник систематически анализирует новеллы федерального законодательства в целях дальнейшего выявления имеющихся в нормативных правовых актах органов государственной власти области противоречий, пробелов и коллизий правового регулирования. Результаты проводимого структурными подразделениями прокуратуры области мониторинга в рамках имеющейся компетенции ежемесячно направляются старшему помощнику для использования в текущей работе.

В целях оптимизации работы по осуществлению правового мониторинга в сентябре 2014 года в прокуратуре области создана межведомственная рабочая группа по вопросам совершенствования регионального законодательства. В состав рабочей группы вошли представители аппарата прокуратуры области и горрайпрокуратур, правительства Омской области, управления Минюста России по Омской области, трёх ведущих юридических образовательных учреждений высшего профессионального образования.

Деятельность рабочей группы направлена на совместное проведение дополнительной правовой ревизии нормативной базы региона на соответствие федеральному законодательству, выявление коллизий, пробелов и противоречий в областном законодательстве и их ликвидацию посредством прокурорского вмешательства, в том числе с использованием нормотворческой функции органов прокуратуры. Подобный системный подход к организации и проведению мониторинга позволяет прокуратуре области активно участвовать в нормотворческом процессе региональных органов государственной власти, на основе результатов мониторинга готовить законодательные инициативы, информации и предложения.

Так, по результатам правового мониторинга, в целях реализации положений федерального законодательства, прокуратура области в 2014 г. внесла 4 проекта законов, 4 предложения в план работ законодательного собрания Омской области, направила более 20 информаций в областные органы власти.

К примеру, в целях реализации положений постановления Правительства РФ от 17 февраля 2014 г. N 120 старшим помощником совместно с отделом по делам несовершеннолетних и молодёжи подготовлена и направлена информация в правительство области о необходимости разработки и принятия Правил педагогической экспертизы в отношении проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов органов исполнительной власти Омской области, касающихся вопросов обучения и воспитания, в целях выявления положений, способствующих негативному воздействию на качество обучения.

В итоге было принято постановление правительства области, регламентирующее порядок проведения педагогической экспертизы нормативных актов и их проектов.

Совместно с отделом по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции старшим помощником подготовлена и направлена информация в правительство области о необходимости приведения областного законодательства в соответствие с положениями Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", согласно которому лица, замещающие государственные должности субъектов Федерации, не вправе заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм.

Вместе с тем анализ регионального законодательства показал, что Порядок представления интересов Омской области в хозяйственных обществах, акции (доли) которых находятся в собственности области, утверждённый постановлением областного правительства, предусматривает возможность участия лиц, замещающих государственные должности Омской области, в качестве представителей в органах управления и контроля хозяйственных обществ, что не соответствует указанным требованиям федерального законодательства.

Правительство области в 2014 г. приняло постановление, исключающее возможность участия лиц, замещающих государственные должности, в управлении хозяйствующими субъектами.

В российской правовой системе судебный прецедент официально не является источником права. Вместе с тем в правоприменительной деятельности нельзя не учитывать позицию высших судебных инстанций РФ, в том числе по вопросам правотворчества. В связи с этим упомянутым указанием прокурора области от 30 января 2013 г. N 2у/7 регламентирована работа по изучению складывающейся судебной практики и реализации её положений при работе с региональной правовой базой. Результаты соответствующего правового мониторинга эффективно используются при осуществлении нормотворческой деятельности.

Так, старшим помощником во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законов в 2014 г. в целях реализации положений постановления Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2013 г. N 28-П подготовлен и направлен в законодательное собрание проект закона "О внесении изменений в Закон Омской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Омской области".

Проектом предложено исключить из названного областного закона положение о возможности принятия руководящим органом избирательного объединения решений о передаче вакантных депутатских мандатов любой региональной группе кандидатов без учёта процента голосов избирателей, поданных за региональную группу, кандидату из которой передаётся вакантный депутатский мандат. При этом в проекте регламентирован механизм передачи вакантных депутатских мандатов региональным группам в порядке очерёдности с учётом процента числа голосов избирателей, поданных за региональные группы списка кандидатов, от общего числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Законопроект принят в предложенной прокуратурой области редакции.

По итогам совместного изучения старшим помощником и управлением по надзору за исполнением законов прокуратуры области проекта распоряжения "О внесении изменений в распоряжение Правительства Омской области от 24.09.2013 N 156-рп "Об утверждении прогнозного плана (программы) приватизации собственности Омской области на 2014-2016 годы" в правительство области были направлены замечания.

Проектом в прогнозный план приватизации собственности Омской области предлагалось включить объекты электроэнергетики (кабельные сети, объекты наружного освещения, сети электроснабжения, подстанции), обеспечивающие электроэнергией жителей нескольких микрорайонов г. Омска. Вместе с тем исходя из положений ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества", правовой позиции президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (постановление от 10 апреля 2012 г. N 16662/11), а также материалов судебной практики (к примеру, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 13 февраля 2014 г. N Ф09-14334/13) приватизации не подлежат объекты энергетики, которые используются по назначению и предназначены для обслуживания жителей соответствующего поселения.

По результатам рассмотрения замечаний прокуратуры области объекты электроэнергетики исключены из проекта прогнозного плана приватизации, решение об их приватизации не принималось.

Результаты мониторинга систематически доводятся старшим помощником до сведения горрайпрокуроров, регулярно направляются информационные письма с указанием на конкретные правоотношения, требующие правового урегулирования на уровне муниципальных образований, оказывается помощь в разработке модельных правовых актов.

К примеру, с учётом требований Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" прокуратурой области разработан и направлен прокурорам модельный нормативный акт, устанавливающий порядок осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд, для дальнейшей реализации правового акта органами местного самоуправления.

Нарабатываемая органами прокуратуры правоприменительная практика также используется в правотворческой деятельности.

К примеру, с учётом имеющихся сложностей профилактики преступлений, складывающейся тенденции роста на территории области рецидивной преступности прокуратурой совместно с УМВД России по Омской области разработан проект закона "О социальной адаптации лиц, освобожденных из учреждений уголовно-исполнительной системы", который принят в феврале 2015 года.

Законом определены субъекты, осуществляющие деятельность по социальной адаптации лиц, освобождённых из учреждений уголовно-исполнительной системы. Регламентированы основные направления деятельности органов исполнительной власти области и органов местного самоуправления по социальной адаптации указанной категории граждан. В целях создания системы оперативного реагирования и взаимодействия субъектов социальной адаптации проектом предусмотрен механизм обмена информацией о сроках освобождения лиц, наличии у них жилья, трудоспособности и имеющихся специальностях.

Активно нормотворческая функция реализуется прокуратурой и посредством осуществления надзора за законностью проектов нормативных правовых актов.

В соответствии с отраслевыми приказами Генерального прокурора РФ, прокурора Омской области старшим помощником обеспечивается поступление в прокуратуру области проектов правовых актов органов власти области для их правовой ревизии. Согласно Положению поступившие в прокуратуру проекты нормативных правовых актов губернатора, органов исполнительной власти, законодательного собрания изучаются старшим помощником самостоятельно либо во взаимодействии с отраслевыми структурными подразделениями аппарата прокуратуры области.

Подобный подход к изучению проектов позволяет обеспечить качественное и оперативное изучение проектов старшим помощником во взаимодействии с оперативными работниками подразделений аппарата прокуратуры области, повысить эффективность правовой ревизии.

В 2014 г. аппаратом прокуратуры области изучено 1388 проектов нормативных правовых актов. По результатам правовой ревизии подготовлено 80 замечаний (предложений). Из них 14 подготовлено непосредственно старшим помощником, 8 - во взаимодействии с отделом по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции, 13 - совместно с отделом по делам несовершеннолетних и молодёжи, 45 - во взаимодействии с работниками управления по надзору за исполнением законов прокуратуры области.

К примеру, в 2014 г. старшим помощником совместно с отделом по делам несовершеннолетних и молодёжи изучен проект постановления "О реорганизации казенных образовательных учреждений Омской области". Проектом предлагалось реорганизовать казённое образовательное учреждение "Омская специальная общеобразовательная школа закрытого типа для детей и подростков с девиантным поведением" и казённое образовательное учреждение "центр психолого-медико-социального сопровождения", реализующее в том числе стандартные программы дошкольного образования, в форме присоединения.

В замечаниях прокуратуры области было указано на то, что законодательство РФ не предусматривает возможности создания образовательных организаций для детей с девиантным поведением смешанного типа и не наделяет такими полномочиями субъекты Федерации. По результатам рассмотрения замечаний проект был снят с рассмотрения.

Для эффективной реализации правотворческих полномочий прокуратуры важное значение приобретают учёт и контроль за работой с проектами правовых актов. В этих целях в прокуратуре внедрена специальная компьютерная программа "Реестр изученных проектов нормативных правовых актов", отражающая результаты изучения проектов правовых актов, содержание внесённых замечаний и предложений, необходимую статистическую информацию и позволяющая контролировать сроки исполнения поручений.

Нельзя не отметить и совместную работу структурных подразделений аппарата прокуратуры области по оказанию методической помощи органам местного самоуправления, в том числе путём организации семинаров и совещаний, участия в учебных мероприятиях, организуемых органами власти области.

К примеру, в целях реализации решения совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ и Минрегионразвития России от 24 декабря 2010 г. по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления прокуратурой области в 2014 г. организованы два межведомственных совещания по вопросам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления. В организации межведомственных совещаний активное участие приняли оперативные работники управления по надзору за исполнением законов, отдела по надзору за исполнением законов о противодействии коррупции и старший помощник.

В заключение хотелось бы отметить, что формирование высокого уровня взаимодействия структурных подразделений аппарата прокуратуры области в правотворческой сфере и, как следствие, продуктивная работа в указанной сфере обусловлены прежде всего чёткой реализацией в прокуратуре области приказов Генерального прокурора РФ и иных руководящих документов Генеральной прокуратуры РФ, закрепляющих порядок осуществления нормотворческой деятельности органов прокуратуры, организации взаимодействия с органами местного самоуправления, а также активной вовлечённостью в этот процесс руководства прокуратуры области.