Проблемы реализации института утраты доверия (Э. Сокрашкин, журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.)

Проблемы реализации института утраты доверия

Э. Сокрашкин,

старший помощник прокурора Ленинского района

г. Чебоксары

Журнал "Законность", N 10, октябрь 2015 г.

В ноябре 2011 года антикоррупционное законодательство было существенно дополнено некоторыми прогрессивными нормами.

Так, одним из нововведений Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" стал институт утраты доверия, наконец-то давший старт работе по систематизации и гармонизации вопросов увольнения не только государственных и муниципальных служащих, но и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Ранее антикоррупционное законодательство содержало разрозненные основания для увольнения государственных и муниципальных служащих только за непредставление (или представление недостоверных) сведений о доходах (ст. 8 ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции"), а позднее - и расходах (ст. 8.1), неуведомление об обращении с предложениями коррупционного характера (ст. 9) и т.д. Отдельно стоит отметить, что только рассматриваемым законом были предусмотрены основания для увольнения в связи с непринятием мер по урегулированию конфликта интересов (ч. 5.1 ст. 11 ФЗ "О противодействии коррупции") для государственных и муниципальных служащих.

Между тем для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, только в результате внесения рассматриваемых поправок впервые были систематизированы и перечислены исчерпывающим образом основания для увольнения в связи с утратой доверия (ст. 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции").

Однако стоит отметить, что при последующем внесении изменений в этот институт законодатель обделил вниманием названную статью и не привёл её в соответствие с новыми поправками. Так, при закреплении Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. N 231-ФЗ обязанности для государственных и муниципальных служащих представлять сведения о расходах и ответственности в виде увольнения за её неисполнение (ст. 8.1 ФЗ "О противодействии коррупции") не было включено соответствующее основание в ст. 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции" для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

Аналогичным образом Федеральным законом от 7 мая 2013 г. N 102-ФЗ не были внесены соответствующие изменения в ст. 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции" и при внесении поправок, касающихся запрета открывать и иметь счета, хранить денежные средства и ценности в иностранных банках.

Статьи 7.1 и 8.1 ФЗ "О противодействии коррупции", непосредственно регулирующие указанные институты, конечно же, содержат положения об увольнении в связи с утратой доверия в том числе и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Однако отсутствие таких оснований непосредственно в ст. 13.1 ФЗ "О противодействии коррупции" приводит к бессистемности и коллизионности института утраты доверия.

В развитие темы увольнения в связи с утратой доверия руководителей муниципалитетов необходимо рассмотреть вопросы увольнения глав муниципальных образований (избираемые главы районов и городских округов) и местных администраций (сити-менеджеры, нанимаемые по контракту).

Отличительной особенностью увольнения избираемых глав муниципальных образований является то, что законодатель по какой-то причине разбил институт увольнения за коррупционные нарушения глав муниципальных образований на два сегмента. Так, основание увольнения в связи с утратой доверия Президента РФ (ч. 6.1 ст. 36 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") сужено только до нарушения запрета открывать и иметь счета, хранить денежные средства и ценности в иностранных банках. А традиционные коррупционные нарушения ограничений и запретов, требований по урегулированию конфликта интересов заключены в институт удаления главы муниципального образования в отставку - ст. 74.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". При этом стоит отметить, что только рассматриваемыми ноябрьскими поправками 2011 г. часть 2 ст. 74.1 названного закона дополнена п. 4, перечисляющим такие основания для удаления главы муниципального образования в отставку, как несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, как раз и составляющие основания для утраты доверия в привычном для нас смысле.

Таким образом, получается, что Президент РФ может напрямую своим актом удалить в отставку главу муниципального образования только за нарушение запрета иметь счета в иностранных банках. За нарушение же иных ограничений и запретов, обязанностей, установленных антикоррупционным законодательством, вопрос удаления в отставку в связи с утратой доверия должен решаться представительным органом муниципального образования в порядке ст. 74.1 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Предоставленное Президенту РФ исключительное право своим актом увольнять в связи с утратой доверия должностных лиц, нарушивших запрет открывать и иметь счета, хранить денежные средства и ценности в иностранных банках, вероятнее всего объясняется ростом напряжённости на международной арене и необходимостью оперативно нейтрализовать связанные с этим угрозы и предупредить причинение ущерба скомпрометировавшими себя лицами.

Сравнивая порядок удаления в отставку и увольнения в связи с утратой доверия глав муниципальных образований и сити-менеджеров, можно также обратить внимание на отсутствие участия суда в этой процедуре в отношении главы муниципального образования.

Так, в соответствии с ч. 11 ст. 37 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в судебном порядке по инициативе представительного органа муниципального образования или высшего должностного лица субъекта Федерации или по соглашению сторон. В свою очередь, как ранее мы отметили, при удалении в отставку (в соответствии со ст. 74.1 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") избираемого главы муниципального образования по коррупционным основаниям судебная процедура не предусмотрена. То есть фактически главы муниципальных образований оказываются менее защищёнными от применения к ним института утраты доверия, чем сити-менеджеры.

Дальнейшее же изучение института увольнения сити-менеджеров в связи с утратой доверия вскрывает ещё один пробел в правовом регулировании. Стоит отметить, что в литературе он уже был освещён начальником отдела по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции прокуратуры республики Башкортостан В. Кузьминым*(1).

Так, согласно ч. 11 ст. 37 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контракт с главой местной администрации может быть расторгнут в связи с несоблюдением ограничений, установленных ч. 9 этой статьи, которая содержит только запрет заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности (а также относительно участия в иностранных некоммерческих неправительственных организаций).

Между тем ноябрьскими поправками 2011 г. эта статья была дополнена ч. 9.1, согласно которой глава местной администрации должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами.

Однако ч. 11 ст. 37 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", перечисляющая основания для увольнения сити-менеджеров, ссылкой на ч. 9.1 дополнена не была. То есть вне правовой ответственности в виде увольнения остались, к примеру, вопросы соблюдения требований по урегулированию конфликта интересов и др.

К чести коллег из Республики Башкортостан заметим, что они нашли, как устранить пробел в правовом регулировании, а именно: Федеральным законом N 329-ФЗ в число вопросов местного значения включено осуществление мер по противодействию коррупции. В свою очередь, нарушение условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, является согласно ч. 11 ст. 37 ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основанием для его расторжения.

Однако стоит отметить, что названная ч. 11 ст. 37 до сих пор не дополнена ссылкой на ч. 9.1, в результате чего правоприменители, незнакомые с практикой, сформировавшейся в Республике Башкортостан, лишены возможности реализовать принцип неотвратимости ответственности за коррупционные нарушения в отношении коррумпированных сити-менеджеров.

Рассматриваемыми поправками также внесены изменения в законодательство о государственной и муниципальной службе и отдельные законодательные акты, регламентирующие прохождение службы в правоохранительных органах, в части сроков давности привлечения к ответственности за нарушения коррупционного характера, в том числе в виде увольнения в связи с утратой доверия (к примеру, ст. 59.3 ФЗ от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации").

В соответствии с указанными изменениями шестимесячный пресекательный срок привлечения к ответственности (в нашем случае - в виде увольнения в связи с утратой доверия) начинает течь не по общему правилу с момента совершения проступка, а с момента поступления информации о совершении коррупционного правонарушения.

Указанные положения позволяют применять взыскания в срок до 6 месяцев со дня поступления информации (к примеру, представления прокуратуры) за нарушения ограничений, запретов и обязанностей, установленных для государственных служащих.

Между тем анализируемые изменения в Положении о службе в органах внутренних дел РФ практически не успели реализовать возложенную на них законодателем профилактическую задачу, поскольку в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" это Положение почти полностью признано утратившим силу (не применяется в отношении сотрудников органов внутренних дел за исключением отдельного перечня статей).

В свою очередь, соответствующие изменения в новый федеральный закон, регламентирующий прохождение службы в органах внутренних дел (Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. N 342-ФЗ), своевременно внесены не были.

И только Федеральным законом от 22 декабря 2014 г. N 431-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции" указанные изменения наконец-то были внесены в рассматриваемый закон.

Указанный пробел в правовом регулировании длительное время позволял сотрудникам полиции, совершившим коррупционные нарушения, избегать по "нереабилитирующим основаниям" установленного наказания, чем нарушался принцип неотвратимости ответственности за коррупционные нарушения.

Проведённый анализ продемонстрировал, что законодатель зачастую вносит изменения в антикоррупционное законодательство, не рассматривая нормы в их совокупности, институционально, что приводит к многочисленным пробелам и коллизиям, препятствующим реализации тех функций, для осуществления которых были внесены все эти изменения.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Кузьмин В. Увольнение ситименеджеров за коррупционные правонарушения. - Законность, 2014, N 4.